לוגו מדינת ישראל
ספריית הפרסומים משרד מבקר המדינה ונציבות תלונות הציבור
הגעת לתוכן כרטיסייה על מנת להמשיך בנייוט דלג עם החיצים למטה ולמעלה
מסגרת פרסום:
תאריך הפרסום:
סוג הפרסום:
 

רקע

ערכן הכלכלי של צורות שונות של הון טבעי, כמו האוקיינוסים, מקורות המים, האוויר, האדמה והמערכות האקולוגיות, אף שהן מספקות שירותים לאדם וחיוניות לפעילות האנושית, אינו נסחר בשוק כמוצר ולכן אינו קל למדידה. מוצרים אלו נחשבים לא אחת מוצר או משאב ציבורי (Public good). למשתמשים במשאבים הציבוריים אין בדרך כלל אינטרס אישי ישיר לשמור עליהם, ולעיתים הם נפגעים עד כדי השמדתם. לתופעה זו קוראים "השפעה חיצונית שלילית", והיא משקפת את מה שקרוי בכלכלה "טרגדיית ההמונים" (Tragedy of the commons). השפעות אלה מבטאות ערך כספי של אובדן רווחה חברתית בעקבות הפגיעה באיכות הסביבה. תחום כלכלת הסביבה מציע פתרונות שונים שיסייעו בהפנמת השפעות חיצוניות שליליות אלו ובהקטנת הנזק הנגרם למשאבים הציבוריים.

פעילות האדם על פני כדור הארץ מביאה לפליטתם של גזי חממה (גז"ח) ומזהמי אוויר אחרים לאוויר שבאטמוספרה - אחד המשאבים הציבוריים. ההתחממות הגלובלית והפגיעה בסביבה ובבריאות האדם הנובעות מכך נחשבות להשפעות חיצוניות שליליות. במונחים של ניתוח כלכלי, משבר האקלים הוא השפעה חיצונית שלילית וניתן להגדירו ככשל שוק, כלומר כהשפעה שלילית שאין ביכולתו של השוק החופשי להתגבר עליו בכוחות עצמו, ויש הקובעים כי כשל שוק זה הוא המשמעותי ביותר בהיסטוריה. 

מאחר שגבולות המדינות אינם מונעים מעבר גזי חממה, נוצרת תופעת ה"טרמפיסט" (Free rider), ולפיה רק המדינות שמפחיתות את הפליטות שלהן נושאות בעלות הפחתתן, והדבר מקטין את התמריץ של כל מדינה להגדיל את מאמציה להפחתת גז"ח. לכשל שוק זה יש גם היבט בין-דורי שכן לפליטות גז"ח יש אפקט מצטבר, וההשפעות הקטסטרופליות של שינויי האקלים יורגשו בעשורים הבאים.

פרק 3 עוסק בהיבטים כלכליים ופיננסיים של שינויי האקלים הנוצר מכשל שוק זה - עבור המדינה, המשק והמערכת הפיננסית, לפי החלוקה שלהלן:

חלק 3.1  | יעסוק בהיבטים הכלכליים של שינויי האקלים עבור המדינה ויסקור את ההערכות הכלכליות הקיימות בעולם ובישראל בנושא הנזקים שמקורם בשינויי אקלים ובנושא עלויות המיטיגציה והאדפטציה, וההשפעות על שוק התעסוקה.

חלק 3.2  | יעסוק בהסדר תמחור פחמן שמסייע בהפנמת עלויות חיצוניות ובכך מביא להפחתת פליטות גז"ח, בהתאם ליעדי פריז.

חלק 3.3    |   יעסוק בסיכונים למערכת הפיננסית שמקורם בשינויי האקלים.

מדובר בתחומים המצויים בהתהוות, אשר לגביהם מפותחות בעולם בשנים האחרונות מתודולוגיות ודרכי ניתוח. הדבר משפיע על דרכי הבדיקה ועל תכניו של פרק זה.

חלק 3.1 | שינויי האקלים כתוצר של כשל שוק, וההערכות בדבר ההשפעות הכלכליות של משבר האקלים


סיכוני האקלים צפויים להשפיע על מצבה הפיננסי של המדינה באמצעות התמ"ג, שיעורי הצמיחה ותקציב המדינה, שכן ההשפעות של שינויי האקלים צפויות לגרום לנזקים מוחשיים לסקטורים שונים במשק לאורך זמן תוך פגיעה גם ביכולת לספק מוצרים ושירותים. נוסף על כך לשינויי האקלים יש השפעה ישירה על יציבות המחירים במשק. היקפו של ההפסד הכלכלי הצפוי עדיין לא ידוע (הוא נגזר מחומרת נזקי האקלים), ועל כן אי-הוודאות היא מרכיב מרכזי בהיערכות, וניהול הסיכונים וניתוח עלות-תועלת מסייעים בקבלת ההחלטות בתנאי אי-ודאות. כמו כן להתמודדות עם משבר האקלים ולמאמצים לעבור לכלכלה דלת פחמן יש השפעות על שוק התעסוקה.

חלק 3.2 | תמחור פחמן


בבסיסה של תופעת ההתחממות הגלובלית עומד כאמור כשל שוק, לפיו כל זמן שאין התערבות של רגולטורים, השחקנים הכלכליים אינם מביאים בחשבון את הנזקים לסביבה שכן אין לנזקים אלה מחיר שוק. לכן מבחינה כלכלית, ההתמודדות עם ההתחממות הגלובלית כרוכה, בין היתר, בשינוי במחיר היחסי של השימוש במקורות הפולטים גז"ח (גז"ח), וזאת באמצעות אימוץ כלי מדיניות להפנמת העלות הסביבתית החיצונית של השימוש בגז"ח. בניגוד לעלויות ישירות, עלויות חיצוניות אינן מקבלות ביטוי על ידי מנגנון השוק, ולכן התפתחו מתודולוגיות שונות לחישובן, שמקובלות למשל על ידי הארגון ה-OECD.

בעשור האחרון מדינות שונות החלו להשתמש בתמחור פחמן בנוגע לסקטורים תעשייתיים כדי לעמוד ביעדי הפליטות של גז"ח לפי הסכם פריז, באמצעות אימוץ מנגנון של מס פחמן המוטל על כל טונה פליטה של 2CO  שנפלט לאטמוספרה. מס זה מוטל על השימוש בדלקים בתעשייה, לייצור חשמל ולתחבורה.

גופי המקצוע בעולם העלו יתרונות הגלומים בשימוש במס פחמן ובהם: ייעול הקצאת המשאבים במשק בהיותו מוטל על המוצר המזהם, וגורם ליצרנים ולצרכנים להפנים במחירו את השפעותיו החיצוניות; כמו כן התמחור עשוי להוות גם תמריץ ליזמות, לפיתוח ואימוץ טכנולוגיות חדשות שמאפשרות להפחית את הפליטות; האפשרות להטילו על בסיס מס רחב שישקף שיעור משמעותי מהסקטורים הפולטים גז"ח; הוא מייצר ודאות לגבי מחיר הפחמן והוא פשוט יחסית לגבייה. לצד זאת, הועלו גם עמדות מקצועיות ולפיהן, בעת הטלת מס פחמן, יש להביא בחשבון גם שיקולים הנוגעים לייקור תעריפי החשמל, לפגיעה בכושר התחרות של תעשיות מקומיות ולמידת ההשפעה על הפחתת פליטות גז"ח.

חלק 3.3 | משבר האקלים כמחולל סיכונים פיננסיים


זה כשני עשורים מתפתחת בעולם פרקטיקה של שילוב עקרונות של "השקעות אחראיות" בפעילות העסקית של תאגידים, בשוק ההון ובמערכת הפיננסית. אחת המתודולוגיות לכך היא שילוב של שיקולים סביבתיים וחברתיים ושיקולים מתחום הממשל התאגידי (ESG - Environmental, Social and Governance) במדיניות עסקית ופיננסית. לפרקטיקה זו קוראים לעיתים "מימון בר-קיימה" (Sustainable Finance). בתוך ה-ESG, משבר האקלים מקבל במידה רבה התייחסות מיוחדת מרגולטורים וגופים פיננסיים בעולם. התכלית של זיהוי וניתוח סיכונים אלו, בפרט סיכונים מבוססים מדעית כמו סיכוני אקלים, היא בחינה של החשיפה לסיכונים לפי תרחישים שונים שאינם נבחנים במסגרת ליבת הביצועים העסקיים של פעילות הגוף הפיננסי, החברה או הארגון, אולם יכולים להשפיע עליו מאוד. במוסד פיננסי, תכלית זו היא שיפור עמידותו וחוסנו על ידי הבנת ערוצי ההשפעה והקטנת החשיפה לסיכון באמצעות שיפור הבקרות ותהליכי קבלת ההחלטות בתחום. שינויי האקלים מציבים סיכונים יוצאי דופן במורכבותם שכן הם ישפיעו על סקטורים, אזורים גאוגרפיים ונכסים מרובים - לעיתים בו-זמנית. קושי זה גובר נוכח אי-הוודאות בנוגע למאפייני שינויי האקלים ולעובדה שמודלים סטנדרטים להערכת סיכונים, שמסתמכים על נתוני העבר, יועילו פחות בביצוע הערכות סיכונים עתידיות. סקטורים פיננסיים ה"מאוימים" ממשבר האקלים הם בין היתר שוק ההון, ענף הביטוח והמערכת הבנקאית. חלק זה יעסוק בסיכונים הנוצרים מנזקי האקלים למוסדות הפיננסיים ולמדינה כשחקנים בשוק ההון.


נתוני מפתח

  • 2.5% -18.1%

    טווח מוערך של אובדן התמ"ג העולמי עד שנת 2050 בתרחיש BAU (Business as Usual, עסקים כרגיל בהיעדר הפחתת פליטות גז"ח)

  • 8.5% -27.5%

    טווח מוערך של אובדן התמ"ג באזור הים התיכון, המזרח התיכון ואפריקה עד שנת 2050 בתרחיש BAU (עסקים כרגיל, היעדר הפחתת פליטות גז"ח)

  • 61 הסדרים בעולם

    הסדרים לתמחור פחמן שאומצו על ידי מדינות, לפי מחקר של הבנק העולמי משנת 2020, אשר חלים על כ-22% מפליטות גז"ח העולמיים

  • 120 אירו

    עלות טונה פחמן לשנת 2030 לפי המלצת ארגון ה-OECD - מחיר אפקטיבי לשם מעבר כלכלות העולם לכלכלות מאופסות פחמן עד אמצע המאה ה-21

  • 3.7 טריליון דולר

    גובה החשיפה המצרפית העולמית של 16 הסקטורים בעלי החשיפה הגבוהה ביותר לרגולציית פחמן, נכון לשנת 2018, לפי הערכות של חברת דירוג בין-לאומית גדולה - ובה...

  • 1 - 18 טריליון דולר

    סך השווי העולמי המוערך של "נכסים תקועים" (Stranded assets) שיאבדו את ערכם כתוצאה מהעמידה ביעד של הגבלת עליית הטמפרטורה ב-2 מעלות צלזיוס, לפי ה-BIS...

  • 1,587

    מספר התביעות שהוגשו בעולם בנושאי אקלים בשנים 986 – 2020 (בדגש על השנים האחרונות) לפי מכון המחקר Grantham ב-LSE - רובן הוכרעו לטובת התובעים

  • 0

    מספר הביקורות הסביבתיות הייעודיות שביצע הפיקוח על הבנקים בבנק ישראל במערכת הבנקאית משנת 2009, מתוך כ-300 ביקורות שבוצעו

פעולות הביקורת

בחודשים פברואר 2020 עד יוני 2021 בדק משרד מבקר המדינה היבטים הנוגעים לפעילות של עשרות משרדי ממשלה וגופים ממשלתיים וציבוריים בסוגיית ההיערכות הלאומית למשבר האקלים. במהלך הביקורת מופו תחומים וגופים שהם בעלי רלוונטיות למשבר האקלים; נבחנו פעולות הממשלה בנוגע להפחתת פליטות גזי חממה ולהתייעלות אנרגטית והאופן שבו הממשלה נערכת להתמודדות עם הסיכונים הכרוכים בשינויי אקלים והשפעותיהם על המדינה ונבחנה היערכות המדינה לארבע המגמות האקלימיות (התחממות הטמפרטורה, הפחתה במשקעים, עליית מפלס פני הים והתגברות אירועי מזג אוויר קיצוניים). משרד מבקר המדינה בחן גם את המשמעויות הכלכליות שמשבר האקלים טומן בחובו ואת הכלים הפיננסיים, המדעיים והטכנולוגיים הדרושים לשם התמודדות יעילה עם משבר האקלים. נוסף על כך נבחנו אופן גיבוש כלי המדיניות ותהליכי העבודה הממשלתיים הנוגעים להתמודדות עם משבר האקלים. במסגרת פעולות הביקורת נעשתה בדיקה השוואתית ענפה שבחנה מהו אופן הטיפול בסוגיה זו בעשרות מדינות בעולם, בארגונים בין-לאומיים ובגופים מקצועיים; האם משבר האקלים נתפס כסוגיה אסטרטגית לאומית; ומהן ההמלצות המתכללות הרלוונטיות לישראל על בסיס הידע המקצועי המעודכן בעולם.

הבדיקה בוצעה במשרד להגנת הסביבה, בשירות המטאורולוגי, במשרד המדע והטכנולוגיה, במשרד האנרגייה, במשרד החקלאות ופיתוח הכפר, במשרד הבריאות, במשרד האוצר, במשרד ראש הממשלה, ברשות החדשנות, במינהל התכנון וברשות חירום לאומית. בירורי השלמה נעשו במטה לביטחון לאומי, במשרד הכלכלה והתעשייה, במשרד הביטחון ובצה"ל, ברשות שוק ההון, בבנק ישראל, במשרד החוץ, ברשות מקרקעי ישראל, ברשות החשמל וחברת החשמל, במשרד לביטחון הפנים ובעוד גופים ממשלתיים, גופי סמך, רשויות מקומיות וגופים חוץ-ממשלתיים.

במסגרת הבדיקה קיים משרד מבקר המדינה מפגשי שולחנות עגולים שבהם השתתפו עשרות חברות וגופים מהתעשייה הישראלית והפיץ שאלון ל-63 משרדי ממשלה, גופים ממשלתיים וציבוריים לקבלת מידע על פעילותם ועל פעילות הממשלה בנוגע למשבר האקלים ועל תפיסתם בנוגע לאופי הטיפול הדרוש בסוגיה ברמה הלאומית והסקטוריאלית. כמו כן משרד מבקר המדינה בירר נושאים נוספים עם גופים בארץ ובעולם תוך בחינת התהליכים העולמיים והמגמות הכרוכים במשבר האקלים.


תמונת מצב העולה מן הביקורת

  • dislike
    משבר האקלים כתוצר של כשל שוק - בשל העובדה שהנזק מפליטות גז"ח אינו מתומחר וגורם להשפעות חיצוניות שליליות שאינן מיידיות, נגרם כשל שוק - נזקי הפליטות אינם באים לידי ביטוי באופן המקובל למדידת פעילות כלכלית - באמצעות התוצר, ובאופקי הזמן הנהוגים בתחזיות כלכליות
  • dislike
    ההערכות בדבר ההשפעות הכלכליות של משבר האקלים - אף גוף ממשלתי כלכלי או גורם האמון על תחזיות מקרו-כלכליות בישראל לא ביצע, נכון למועד סיום הביקורת, הערכה לאומית בנוגע לנזקים ולהשפעות של נזקי שינויי האקלים על המשק הישראלי לטווח הארוך בתרחיש עסקים כרגיל (BA...
  • dislike
    עלויות נקיטת אמצעי מיטיגציה ואדפטציה - הסיכונים הפיזיים של משבר האקלים (תרחיש BAU) צפויים להביא להפסד מוערך של כ-11% מהתוצר העולמי עד שנת 2050, ושל 25% מהתוצר עד שנת 2100; ואילו נזקיו המוערכים של המעבר המוסדר קטנים יותר מאשר בתרחיש BAU ומתרחיש של מעבר ...
  • dislike
    חדשנות טכנולוגית אקלימית בישראל - בתחום טכנולוגיות הקשורות באקלים, ישראל מדורגת בתחתית סולם הדירוג עם שלוש מדינות נוספות, והיא התקדמה בכ-2% בשנים 2016 עד 2018 לעומת השנים 2000 עד 2002.
  • dislike
    התהליכים לקידום תימחור פחמן בישראל: בישראל, מאז 2008 בוצעו שורה של עבודות על ידי גורמים ממשלתיים ומקצועיים, אשר ניתחו את המשמעויות הכרוכות במיסוי פחמן ועמדו על היתרונות הגלומים במהלך זה. נמצא כי נכון לספטמבר 2021 טרם ננקטו צעדים אופרטיביים בנושא.
  • dislike
    סיכוני אקלים במערכת הבנקאות - מרבית הבנקים עיגנו בנהלים הליכים לזיהוי היבטי סיכון סביבתי בעת מתן אשראי אך לא עיגנו נהלים לניטור ובקרה אחר הסיכון". התרשמות הפיקוח על הבנקים הייתה כי "מערך ניהול סיכונים ומערך הביקורת הפנימית מעורבים באופן מוגבל יחסית בכל...
  • dislike
    הועלה כי תיק היתרות של בנק ישראל לא מושקע בהשקעות בנות קיימה ואחראיות מסוג ESG.
  • dislike
    הוועדה ליציבות פיננסית בבנק ישראל לא דנה בסוגיית הסיכונים הפיננסיים שמקורם בשינויי האקלים.
  • dislike
    סיכוני אקלים בהשקעות, ביטוח וחסכון - נכון למועד הביקורת, הרשות לניירות ערך לא ערכה ביקורת בנושאי סיכונים סביבתיים ובנוגע לאופן שבו חברות ציבוריות מקיימות הנחיות בנושא דיווח סביבתי.
  • dislike
    הנחיות רשות שוק ההון, ביטוח וחיסכון מ-2007 לא התייחסו להיבטי אקלים ולא כללו הנחיות למתכונת הדיווח בדבר היבטי ESG שיש לפרסם ואם לכלול היבטי אקלים ובפרט יצירת מתכונת אחידה לדיווח. כמו כן רשות שוק ההון לא ביצעה ביקורות ייעודיות לעניין הנחיות אלו ולא עסקה...

    תרשים התקציר

    התפתחות מחירי מס פחמן משנת החלת המס והיקף כיסוי גזי החממה של מדינות

    עיקרי המלצות הביקורת

    • [alt]
      הערכות כלכליות של משבר האקלים - מומלץ כי משרד האוצר בתיאום עם המועצה הלאומית לכלכלה ובנק ישראל יבצעו הערכה כלכלית על השפעות שינויי האקלים על מדינת ישראל בתרחישים שונים ולטווחי זמן שונים....
    • [alt]
      השפעות המעבר לכלכלה דלת פחמן על שוק העבודה - מומלץ לזהות את השפעות המעבר לכלכלה דלת פחמן על שוק התעסוקה, לנתח את הפערים בתחום ולקדם תוכנית שתאפשר התמודדות הדרגתית עם פערי ההכשרה והמיומנויות שנדרשות כדי לתמוך במעבר לכלכלה דלת פחמן, לצמצם ככל שניתן את הז...
    • [alt]
      חדשנות טכנולוגית אקלימית בישראל - מומלץ כי רשות החדשנות תשלים את פעולות הבחינה וההערכה שלה ותקדם בממשלה בשיתוף פעולה עם התעשייה והאקדמיה את יישום מסקנותיה והמלצותיה הנוגעות לתחום טכנולוגיית הקלינטק והאקלים.
    • [alt]
      מומלץ כי הוועדה ליציבות פיננסית תקדם שיתוף פעולה בין הרשויות הפיננסיות לצורך הגדרה אחידה של סיכונים מערכתיים שמקורם בשינויי האקלים, ניתוחם, ביצוע הערכה שלהם וניטורם; תקדם ביצוען של בדיקות בידי רשויות הפיקוח הפיננסיות, למשל בדבר מוכנות המערכת הפיננסית ל...
    • [alt]
      מומלץ לבחון את אימוץ העקרונות שבבסיס כללי הגילוי המסתמנים כמובילים בעולם, לרבות המלצות ה-TCFD.

    סיכום

    ​מדינות, רגולטורים, גופים פיננסיים וארגונים בין-לאומיים ולאומיים ברחבי העולם סבורים כי משבר האקלים מייצר סיכונים כלכליים-פיננסיים למשק ולמערכת הפיננסית. אירועי קיצון ואסונות טבע תדירים, בשילוב עם המעבר מכלכלה מבוססת פליטות גזי חממה לכלכלה דלת פחמן, עלולים לזמן השפעות שליליות על היציבות הפיננסית ואובדן ערך לנכסים ולתשתיות. מומלץ שהגופים האמורים יתייחסו לסיכוני האקלים לצד יתר שיקולי ה-ESG. כעולה ממצאי פרק זה, ההיערכות של הממשלה והרגולטורים הפיננסיים בישראל לסיכונים הפוטנציאליים האמורים מצויה בראשיתה. על הגופים השונים לתקן את הליקויים שעלו בפרק זה, ומומלץ כי הם יבחנו את ההמלצות אשר ישפיעו על מוכנותה וחוסנה הכלכלי-פיננסי בנוגע למשבר האקלים בעשורים הבאים.