ההיערכות לשיטפונות וההגנה מפניהם

דוח ביקורת מיוחד

רקע

שיטפונות והצפות נובעים בעיקר מגשמים עזים היורדים במשך זמן קצר יחסית. מֵי נֶגֶר הם מי גשמים הזורמים או נקווים על פני הקרקע (להלן - נגר עילי או נגר). מדי שנה מסבים השיטפונות בישראל נזק רב לרכוש, לתשתיות, לקרקע חקלאית ולפעילות הכלכלית במשק ואף גובים קורבנות בנפש. בחורף 2019/20 טבעו שבעה בני אדם בשיטפונות.

בעשורים האחרונים הואץ העיור בארץ, ובעקבות זאת צומצמו השטחים הפתוחים ובכך גדל השטח האטום לחלחול נגר. כל אלו מעלים את הסיכון להחמרה בנזקי השיטפונות והופכים את ההיערכות בתחום התשתיות לטיפול במי נגר ואת ההתמודדות עם אירועי שיטפונות להכרחיות ביותר.

בישראל 11 רשויות ניקוז שתפקידן לפעול לניקוזו הסדיר של התחום שנקבע להן. לשם כך הן מפתחות מפעלי ניקוז, שהם למעשה פרויקטי בנייה או תשתית שאמורים למנוע נזקי שיטפונות או לתפוס תחום או רצועת שטח לשם שמירה על שטחי נחל (להלן - מפעל ניקוז). משרד החקלאות ופיתוח הכפר (להלן - משרד החקלאות או המשרד), הוא האמון על תחום שימור הקרקע ועל תחום ניהול הנגר מתוקף החוק; והוא הרגולטור של רשויות הניקוז. הרשויות המקומיות מוסמכות לטפל בניקוז שבשטחן.

חלוקת שטחי מדינת ישראל למרחבים שבאחריות רשויות הניקוז

​בחודשים פברואר 2020 עד ינואר 2021 בדק משרד מבקר המדינה היבטים הנוגעים לניהול הנגר העילי בישראל ולצמצום נזקי השיטפונות. בבדיקה נבחנו התשתית הנורמטיבית בנושא; היבטי תכנון ובנייה הנוגעים לנושא הנגר ולהקמת מפעלי ניקוז; התנהלותן התקציבית של רשויות הניקוז, בכלל זה היבטי הביטוח והתביעות המשפטיות בגין נזקי שיטפונות; ונושאים הקשורים לפריסת התחנות ההידרומטריות, להקמת המרכז לחיזוי שיטפונות ולניקוז נחלים הזורמים משטחי הרשות הפלסטינית לשטחי מדינת ישראל. כמו כן נבחנו לעומק שני מקרי בוחן: אופן ההתמודדות עם בעיות הניקוז בתוכנית להקמת המסילה הרביעית באיילון; ונזקי השיטפונות בחורף 2019/20 בבסיס חיל האוויר (להלן - חה"א) חצור. הביקורת נעשתה במשרד החקלאות וברשויות הניקוז. בדיקות השלמה נעשו במשרד האוצר, במינהל התכנון, ברשות המים, במשרד להגנת הסביבה, במשרד הביטחון ובצה"ל, במשרד התחבורה, במרכז השלטון המקומי, ברשות מקרקעי ישראל (להלן - רמ"י), בנתיבי ישראל - החברה הלאומית לתשתיות תחבורה בע"מ (להלן - נת"י) ובחברת פארק אריאל שרון בע"מ. כדי להציג תמונה רחבה וכוללת על נושא הניקוז, מבקר המדינה הכין דוח נוסף. ראו בקובץ דוחות זה את הפרק בנושא "היערכות הרשויות המקומיות לשיטפונות ולהצפות ותפקודן במהלך חורף 2020".

בביקורת עלה כי זה שנים התנהלות המדינה בתחום צמצום נזקי שיטפונות מתבצעת בעיקרה באמצעות הרשויות המקומיות ורשויות ניקוז הפועלות באגנים שונים ברחבי המדינה ואינה נסמכת על ראייה אגנית משלבת ועל ניתוח כלל-ארצי. כמו כן עלה כי אין רגולטור אחד העוסק בתחום הנגר, וכי הנושא מבוזר בין גורמים ממשלתיים ומוניציפליים רבים בעלי אינטרסים וסדרי עדיפויות שונים. עקב כך, במשך השנים הצטברו ליקויים בתשתיות הניקוז בישראל וניכר הצורך בבחינת הקצאת משאבים לשם גישור על הפער בין הצרכים לבין המקורות. 

נוכח זאת נדרשים כלל הגורמים האמונים על ניהול המים, הנגר, הנחלים ומפעלי הניקוז, ובראשם משרד החקלאות ורשויות הניקוז, יחד עם רשות המים ועם משרד האוצר לפעול במשותף, בראייה אסטרטגית כלל-ארצית, להקטנת הסיכונים ולמניעת נזקי שיטפונות. בין היתר עליהם לקדם את אסדרת כלל הנושאים הנדרשים בתחום הנגר, להשלים את תהליך מיפוי המידע על כלל סיכוני השיטפונות, לתכלל מידע זה ליצירת תוכנית לאומית לניהול סיכוני שיטפונות בראייה כלל-ארצית, ובהתאם לכך לתעדף פרויקטים לביצוע באמצעות בחינת עלות לעומת תועלת, ולתת לכך ביטוי בתוכניות שנתיות ורב-שנתיות. עוד יש לשפר את השקיפות בנושא ואת המידע הנמסר לציבור בתחום ניהול הנגר ומניעת השיטפונות, ובפרסום תחזיות, התרעות ואזהרות מפני פגעי מזג אוויר ושיטפונות שיוכלו לשמש גם את גופי החירום.

בד בבד, יש להמשיך לעקוב באופן שוטף אחר אופן תפקודן של רשויות הניקוז בהתחשב באתגרים העומדים לפתחן, כדי לוודא שהן פועלות בהתאם לייעודן ולבחון את התקציב הלאומי המוקצה לביצוע פרויקטים בתחום הניקוז. לא אחת נזקי השיטפונות העתידיים בנפש וברכוש עלולים להיות גבוהים לאין ערוך מעלות הפרויקטים הנדרשים למניעת שיטפונות אלה, ולכן יש ערך רב להשקעה בפרויקטים ובתשתיות המבוססת על מלוא המידע ועל תיעדוף מושכל שלהם.