לוגו מדינת ישראל
ספריית הפרסומים משרד מבקר המדינה ונציבות תלונות הציבור

רקע

ההיערכות לשיטפונות וההגנה מפניהם

דוח ביקורת מיוחד

רקע

שיטפונות והצפות נובעים בעיקר מגשמים עזים היורדים במשך זמן קצר יחסית. מֵי נֶגֶר הם מי גשמים הזורמים או נקווים על פני הקרקע (להלן - נגר עילי או נגר). מדי שנה מסבים השיטפונות בישראל נזק רב לרכוש, לתשתיות, לקרקע חקלאית ולפעילות הכלכלית במשק ואף גובים קורבנות בנפש. בחורף 2019/20 טבעו שבעה בני אדם בשיטפונות.

בעשורים האחרונים הואץ העיור בארץ, ובעקבות זאת צומצמו השטחים הפתוחים ובכך גדל השטח האטום לחלחול נגר. כל אלו מעלים את הסיכון להחמרה בנזקי השיטפונות והופכים את ההיערכות בתחום התשתיות לטיפול במי נגר ואת ההתמודדות עם אירועי שיטפונות להכרחיות ביותר.

בישראל 11 רשויות ניקוז שתפקידן לפעול לניקוזו הסדיר של התחום שנקבע להן. לשם כך הן מפתחות מפעלי ניקוז, שהם למעשה פרויקטי בנייה או תשתית שאמורים למנוע נזקי שיטפונות או לתפוס תחום או רצועת שטח לשם שמירה על שטחי נחל (להלן - מפעל ניקוז). משרד החקלאות ופיתוח הכפר (להלן - משרד החקלאות או המשרד), הוא האמון על תחום שימור הקרקע ועל תחום ניהול הנגר מתוקף החוק; והוא הרגולטור של רשויות הניקוז. הרשויות המקומיות מוסמכות לטפל בניקוז שבשטחן.

חלוקת שטחי מדינת ישראל למרחבים שבאחריות רשויות הניקוז


נתוני מפתח

  • 49%

    שיעור השיטפונות מכלל אסונות הטבע שאירעו בשנת 2019.

  • 1,133%

    שיעור הגידול במספר השיטפונות בעולם בשנים 1971 – 2019.

  • 132 מיליון איש

    מספר האנשים בעולם הצפויים להיפגע מנזקי שיטפונות בכל שנה עד שנת 2030.

  • 2.5 מיליארד ש"ח

    סך הפיצויים ששילמו חברות הביטוח למבוטחיהן בגין נזקי שיטפונות בשנים 2010 - 2021.

  • 11

    רשויות ניקוז שתפקידן לפעול לניקוזו של התחום שעליו הן הופקדו.

  • 55 מיליון ש"ח

    התמיכה השנתית של משרד החקלאות בפרויקטים של ניקוז בשנים 2013 – 2020.

  • כ-6 מיליארד ש"ח

    סך עלות פרויקטי הניקוז הנדרשים בישראל.

  • 347 מיליון ש"ח

    סך ההכנסות הצפויות לכלל רשויות הניקוז לשנת 2020.

  • 160 - 200 מיליון ש"ח

    אומדן עלות יישומה של תוכנית מיוני 2019 להגנה על בסיס חצור מפני נזקי הצפות.

פעולות הביקורת

​בחודשים פברואר 2020 עד ינואר 2021 בדק משרד מבקר המדינה היבטים הנוגעים לניהול הנגר העילי בישראל ולצמצום נזקי השיטפונות. בבדיקה נבחנו התשתית הנורמטיבית בנושא; היבטי תכנון ובנייה הנוגעים לנושא הנגר ולהקמת מפעלי ניקוז; התנהלותן התקציבית של רשויות הניקוז, בכלל זה היבטי הביטוח והתביעות המשפטיות בגין נזקי שיטפונות; ונושאים הקשורים לפריסת התחנות ההידרומטריות, להקמת המרכז לחיזוי שיטפונות ולניקוז נחלים הזורמים משטחי הרשות הפלסטינית לשטחי מדינת ישראל. כמו כן נבחנו לעומק שני מקרי בוחן: אופן ההתמודדות עם בעיות הניקוז בתוכנית להקמת המסילה הרביעית באיילון; ונזקי השיטפונות בחורף 2019/20 בבסיס חיל האוויר (להלן - חה"א) חצור. הביקורת נעשתה במשרד החקלאות וברשויות הניקוז. בדיקות השלמה נעשו במשרד האוצר, במינהל התכנון, ברשות המים, במשרד להגנת הסביבה, במשרד הביטחון ובצה"ל, במשרד התחבורה, במרכז השלטון המקומי, ברשות מקרקעי ישראל (להלן - רמ"י), בנתיבי ישראל - החברה הלאומית לתשתיות תחבורה בע"מ (להלן - נת"י) ובחברת פארק אריאל שרון בע"מ. כדי להציג תמונה רחבה וכוללת על נושא הניקוז, מבקר המדינה הכין דוח נוסף. ראו בקובץ דוחות זה את הפרק בנושא "היערכות הרשויות המקומיות לשיטפונות ולהצפות ותפקודן במהלך חורף 2020".

תמונת מצב העולה מן הביקורת

  • dislike
    תיקון חוק הניקוז: ביולי 2014 הניחה הממשלה על שולחן הכנסת תזכיר לתיקון חוק הניקוז וההגנה מפני שיטפונות, התשי"ז-1957 (שנועד לתת מענה לשינויים רבים שחלו בתחום הניקוז ממועד חקיקת החוק בשנת 1957). במועד סיום הביקורת, כשש שנים לאחר מכן, עדיין לא הצליחו משרד...
  • dislike
    סימון שטח הנחלים ופשטי ההצפה שלהם בתמ"א 1: תמ"א 1 קובעת הוראות לגבי אופן התוויית תוכנית שמטרתה ניהול, ניקוז וניצול מיטבי של מי נגר עילי, וכן תכנון מיטבי של הנחל בתוכנית מקומית או בתוכנית מפורטת. הוראותיה נותנות ביטוי להכרה בחשיבות השמירה על תפקודו התק...
  • dislike
    פטור מהגשת מסמך לניהול נגר: לפי תמ"א 1, במקרים מסוימים מוסד תכנון רשאי לפטור מגיש תוכנית שחלה על שטח נרחב, או שעשויה להשפיע מחוץ לגבולותיה בנושאי נגר עילי, הצפות או מי תהום, מהגשת מסמך לניהול נגר. לא נדרשת המלצת רשות הניקוז למתן הפטור, ואין חובה להביא...
  • dislike
    ניהול סיכוני שיטפונות: משרד החקלאות מוביל בניית מתודולוגיה לניהול תחום הנגר לפי תוכניות ניהול סיכוני שיטפונות, אך זו מתמקדת בניהול הסיכונים האזוריים של כל רשות בנפרד, ואין בה הנחיה בדבר תכלולן של התכניות האזוריות לתוכנית לאומית לניהול סיכוני שיטפונות ב...
  • dislike
    טיפול בתוכניות מפעל ניקוז והליכי אישורן: תהליך האישור של תוכנית מפעל ניקוז שבו משתתפים כמה וכמה גורמים, ובהם מינהל התכנון, רשויות הניקוז ומשרד החקלאות, אשר נסמך על מידע רב, התבצע שלא על בסיס נוהל ותבנית אחידה להגשת מסמכי תוכניות אלה.
  • dislike
    שיתוף הציבור בהוראות תוכניות מפעל ניקוז מאושרות ובתשריטיהן: המידע שהנגיש משרד החקלאות לציבור על תוכניות מפעלי הניקוז באתר האינטרנט שלו, אינו כולל את מסמכי התוכניות ואת התשריטים שלהן. גם שכבת המידע הגיאוגרפי של תוכניות מפעל ניקוז מאושרות אינה כלולה באתר...
  • dislike
    התקציב הממשלתי של רשויות הניקוז: התקציב הממשלתי המיועד לתמיכה ברשויות הניקוז, שהיקפו הכולל 550 מיליוני ש"ח לעשר שנים, נקבע בשנת 2010 ואינו משקף את צורכי הניקוז כיום ואת הצרכים העתידיים המושפעים ממגמת העיור ומשינויי מזג האוויר המוערכים, נכון לשנת 2019...
  • dislike
    קביעת תעריפי המכסות שגובות רשויות הניקוז: מליאות רשויות הניקוז (שרוב חבריהן הם נציגי הרשויות המקומיות הרלוונטיות), הן הקובעות את תעריפי המכסות מהרשויות המקומיות (11 - 62 ש"ח לבית אב - פער של יותר מ-500% בין התעריפים) ומרמ"י (1.9 - 6 ש"ח לדונם - פער של...
  • dislike
    מכסות הניקוז שמשלמת רמ"י: חישוב השטחים שבגינם משלמת רמ"י מתבצע באמצעות הפחתת שטחי הרשויות המקומיות מכלל השטחים שלהם אחראית כל רשות ניקוז. החישוב מתבסס על נתוני השטחים כפי שהיו עם הקמת 11 רשויות הניקוז, בשנת 1997, ולא עודכן מאז. כמו כן, הנוהג שהשתרש, ול...
  • dislike
    חובות הרשויות המקומיות לרשויות הניקוז: עלה כי לרשויות המקומיות יש חובות בסך כ-11 מיליון ש"ח לרשויות הניקוז, 79% מהם הם חובות מהשנים 2019 - 2020 והשאר ישנים יותר.

    תרשים התקציר

    העלות הנדרשת לביצוע כלל הפרויקטים הנדרשים בתחום הניקוז, 2019 - 2020 (במיליוני ש"ח)*

    עיקרי המלצות הביקורת

    • [alt]
      מוצע כי משרד החקלאות, מרכז השלטון המקומי ויתר הגורמים המעורבים יבואו בדברים כדי לקדם אסדרה מקיפה וכוללת של תחום הניקוז שבמסגרתה ייושמו גם המסקנות שיעלו מההליך האסטרטגי שמקיים המשרד. במידת הצורך, יש להביא את המחלוקות בין הצדדים להכרעת שרי הפנים והחקלאות...
    • [alt]
      מוצע כי מוסד תכנון הדן במתן פטור מהגשת מסמך ניהול הנגר לתוכנית שחלה על שטח נרחב, או לתוכנית שעשויה להשפיע מחוץ לגבולותיה בנושאי נגר עילי, הצפות או מי תהום, יבחן בחיוב את הצורך להביא את סוגיית הפטור לידיעת רשות הניקוז ששטח התוכנית נמצא בתחומה, כן ראוי ש...
    • [alt]
      מומלץ שמשרד החקלאות ישלים את תוכניתו לבניית המתודולוגיה לניהול סיכוני שיטפונות ויכלול בה גם כלים לגיבוש החלטות למתן מענה לסיכוני ההצפה שיאותרו ולקביעת תיעדוף הטיפול בסיכונים ברמה הלאומית. על המשרד לפעול עם משרד האוצר להשלמת גיבוש המענה התקציבי הנדרש לצ...
    • [alt]
      מומלץ שמשרדי האוצר, החקלאות והפנים, בשיתוף מרכז השלטון המקומי יבצעו בחינה כלכלית מקיפה של המשאבים הנדרשים לרשויות הניקוז לעומת המקורות העומדים לרשותן ויגבשו מודל כלכלי מעודכן לגבייה הנדרשת מהרשויות המקומיות ורמ"י. ראוי אף ליצור הלימה בין צורכי הניקוז ב...
    • [alt]
      מוצע שהשירות ההידרולוגי ברשות המים יקיים, בתיאום עם משרד החקלאות ויתר הגורמים המעורבים בתכנון הניקוז והקמת תשתיות ובכללן נת"י, בדיקה שנועדה לוודא כי רשת התחנות ההידרומטריות תיתן מענה מיטבי לצורכי תכנון פתרונות ניקוז. לאחר השלמת הליך הבחינה, מומלץ כי הש...

    סיכום

    בביקורת עלה כי זה שנים התנהלות המדינה בתחום צמצום נזקי שיטפונות מתבצעת בעיקרה באמצעות הרשויות המקומיות ורשויות ניקוז הפועלות באגנים שונים ברחבי המדינה ואינה נסמכת על ראייה אגנית משלבת ועל ניתוח כלל-ארצי. כמו כן עלה כי אין רגולטור אחד העוסק בתחום הנגר, וכי הנושא מבוזר בין גורמים ממשלתיים ומוניציפליים רבים בעלי אינטרסים וסדרי עדיפויות שונים. עקב כך, במשך השנים הצטברו ליקויים בתשתיות הניקוז בישראל וניכר הצורך בבחינת הקצאת משאבים לשם גישור על הפער בין הצרכים לבין המקורות. 

    נוכח זאת נדרשים כלל הגורמים האמונים על ניהול המים, הנגר, הנחלים ומפעלי הניקוז, ובראשם משרד החקלאות ורשויות הניקוז, יחד עם רשות המים ועם משרד האוצר לפעול במשותף, בראייה אסטרטגית כלל-ארצית, להקטנת הסיכונים ולמניעת נזקי שיטפונות. בין היתר עליהם לקדם את אסדרת כלל הנושאים הנדרשים בתחום הנגר, להשלים את תהליך מיפוי המידע על כלל סיכוני השיטפונות, לתכלל מידע זה ליצירת תוכנית לאומית לניהול סיכוני שיטפונות בראייה כלל-ארצית, ובהתאם לכך לתעדף פרויקטים לביצוע באמצעות בחינת עלות לעומת תועלת, ולתת לכך ביטוי בתוכניות שנתיות ורב-שנתיות. עוד יש לשפר את השקיפות בנושא ואת המידע הנמסר לציבור בתחום ניהול הנגר ומניעת השיטפונות, ובפרסום תחזיות, התרעות ואזהרות מפני פגעי מזג אוויר ושיטפונות שיוכלו לשמש גם את גופי החירום.

    בד בבד, יש להמשיך לעקוב באופן שוטף אחר אופן תפקודן של רשויות הניקוז בהתחשב באתגרים העומדים לפתחן, כדי לוודא שהן פועלות בהתאם לייעודן ולבחון את התקציב הלאומי המוקצה לביצוע פרויקטים בתחום הניקוז. לא אחת נזקי השיטפונות העתידיים בנפש וברכוש עלולים להיות גבוהים לאין ערוך מעלות הפרויקטים הנדרשים למניעת שיטפונות אלה, ולכן יש ערך רב להשקעה בפרויקטים ובתשתיות המבוססת על מלוא המידע ועל תיעדוף מושכל שלהם.