רקע כללי
נכסי המדינה הנכללים בדוחות הכספיים של הממשלה כוללים השקעות בישויות מוחזקות. ב-19.7.16 הגיש שר האוצר למבקר המדינה את הדוחות הכספיים של ממשלת ישראל ל-31.12.15. לפי הדוחות הכספיים המאוחדים של הממשלה יתרת שווי השקעות המדינה בישויות מוחזקות היא כ-3.2 מיליארד ש"ח, ולפי הדוחות הכספיים של הממשלה-סולו (להלן - הדוחות הכספיים הנפרדים של הממשלה) היתרה היא כ-83.4 מיליארד ש"ח. כמו כן, בדוחות הכספיים הנפרדים של הממשלה הוצגה יתרת התחייבויות בגין הפסדי ישויות מוחזקות בסך של כ-376.1 מיליארד ש"ח. עיקר הישויות המוחזקות שבהן משקיעה המדינה הן חברות ממשלתיות.
פעולות הביקורת
בחודשים יוני-ספטמבר 2016 בדק משרד מבקר המדינה היבטים ברישום, בדיווח ובבקרה בנוגע להשקעות המדינה בישויות מוחזקות על פי הדוחות הכספיים ליום 31.12.15. הבדיקה נעשתה באגף החשב הכללי במשרד האוצר (להלן - אגף החשכ"ל). בדיקות השלמה נעשו בחשבויות משרדי ממשלה שונים וכן ברשות החברות הממשלתיות שבמשרד האוצר (להלן - רשות החברות או רשות החברות הממשלתיות).
הליקויים העיקריים
אגף החשכ"ל עדיין לא סיים את תהליך יישום מבחני השליטה של המדינה בתאגידים הציבוריים לצורך איחוד דוחותיהם עם דוחות הממשלה
אף שחלפו כשש שנים מאז הערת משרד מבקר המדינה בעניין, דוחותיהם של 22 בלבד מהתאגידים הציבוריים אוחדו עם הדוחות הכספיים של הממשלה, רובם בשנת 2015, ואגף החשכ"ל עדיין לא סיים את תהליך יישום מבחני השליטה של המדינה בכ-66% מהתאגידים הציבוריים, והדוחות של מספר רב של תאגידים ציבוריים אינם נכללים אפוא בדוחות הכספיים של הממשלה.
הצגה חלקית במאזן המדינה של היקף ההשקעות בישויות מוחזקות
מאחר שכ-51% מהדוחות הכספיים של הישויות המוחזקות שנכללו במאזן המדינה לשנת 2015 אינם מבוקרים ומאחר שנתוניהן הכספיים של חלק מן הישויות לא נכללו כלל בדוחות - המידע שבדוחות הכספיים של הממשלה לקוי וחסר ואינו משקף כיאות את השקעות המדינה בישויות מוחזקות.
היעדר גילוי בדבר הבדלים במדיניות החשבונאית שלפיה אוחדו הדוחות הכספיים
בדוחות הכספיים המאוחדים של הממשלה לא ניתן גילוי בדבר הבדלים במדיניות החשבונאית לגבי מחויבות בגין הטבות לעובדים, הנדרש עקב החלטה שלא ליישם מדיניות חשבונאית אחידה בהתאם לתקן 6.
חוסר אחידות בטיפול החשבונאי בדוחות הכספיים של משרדי הממשלה
אין אחידות בכל הנוגע לבניית דוחות כספיים מאוחדים ולהצגת הנתונים בדוח המאוחד ובדוח הנפרד, זאת כפי שנקבע בתקני החשבונאות הממשלתית העוסקים בשליטה בישויות ובהשקעה בהן.
אי-הגשת דוחות כספיים של חברות ממשלתיות במועד הנדרש
נמצא כי מאחר שדוחות כספיים של חברות ממשלתיות לא הוגשו במועד הנדרש, דוחותיהן הכספיים של כ-45% מן החברות הממשלתיות שנכללו בדוחות הכספיים של הממשלה לא היו מבוקרים.
אי-קידום הסדרה כוללת של פעילות התאגידים הציבוריים
אף שחלפו יותר מ-13 שנים מאז הוגש דוח המועצה לתאגידים ציבוריים ועל אף הערות של מבקר המדינה בדוחות קודמים, הנהלת משרד המשפטים והנהלת משרד האוצר טרם פעלו לקדם הסדרה כוללת של פעילות התאגידים הציבוריים ושל הפיקוח והבקרה עליהם.
ההמלצות העיקריות
1. על אגף החשכ"ל להשלים בהקדם את מבחני השליטה לגבי 43 התאגידים הציבוריים שדוחותיהם הכספיים לא אוחדו, ואם יתברר כי מתקיימת לגביהם שליטה של המדינה, יש לאחד את דוחותיהם עם הדוחות הכספיים של הממשלה.
2. על החשבונאי הראשי באגף החשכ"ל לסיים בהקדם את בחינת הצורך בהצגת דוחות כספיים מאוחדים במשרדי הממשלה השונים, ולקבוע קריטריונים ברורים בעניין האופן הראוי ליישום התקינה בכל משרד.
3. על רשות החברות להמשיך לנקוט את כל האמצעים החוקיים העומדים לרשותה כדי להביא לכך שהחברות הממשלתיות, ובפרט המשמעותיות שבהן, יגישו את הדוחות הכספיים המבוקרים לפני מועד פרסומם של הדוחות הכספיים של הממשלה.
4. על אגף החשכ"ל ורשות החברות להמשיך לפעול ביתר נחישות ולנקוט את כל האמצעים העומדים לרשותם, ובכלל זה לשקול ליזום שינויי חקיקה, כדי שהדוחות הכספיים של החברות המעורבות הנכללים בדוחות הכספיים של הממשלה יהיו מבוקרים.
5. על הנהלת משרד המשפטים והנהלת משרד האוצר לסיים בהקדם את תהליך ההסדרה הכולל של פעילות התאגידים הציבוריים ושל הפיקוח והבקרה עליהם תוך קביעת מנגנון הסדרה ראוי שיכלול כלי פיקוח ובקרה על פעילותם של כלל התאגידים הציבוריים שמחזיקה המדינה והגברת השקיפות והדיווחיות במסגרת ניהולם.
סיכום
הדוחות הכספיים של הממשלה אמורים לספק תמונה רחבה על פעילותה, על נכסיה ועל התחייבויותיה, והם הכלי המרכזי המאפשר שקיפות וגילוי נאות בכל הנוגע לפעילות הכספית של משרדי הממשלה והישויות שהיא מחזיקה בהן. מטרת הדוחות הכספיים של הממשלה היא לספק את המידע השימושי הנדרש לקבלת החלטות בנוגע להקצאת המשאבים, ולהראות כיצד נושאת הממשלה במחויבות הציבורית (accountability) בנוגע למשאבים שהופקדו בידיה. כדי להשיג מטרות אלו על הדוחות הכספיים של הממשלה להיות מלאים, מהימנים ומבוקרים.
ממצאי דוח זה מעלים כי כ-51% מהדוחות הכספיים של הישויות המוחזקות שנכללו במאזן המדינה לשנת 2015 אינם מבוקרים, וכי הנתונים הכספיים של חלק ניכר מן התאגידים הציבוריים לא נכללו כלל בדוחות. כיוון שהמידע על הישויות המוחזקות הוא מהותי לדוח, המידע שבדוחות הכספיים של הממשלה בדבר השקעות בישויות מוחזקות לקוי וחסר ואינו משקף כיאות את השקעות המדינה בישויות מוחזקות לשנת 2015. עוד נמצא כי עדיין יש אי-אחידות בהצגת הדוחות הכספיים המאוחדים של משרדי הממשלה.
כדי להשיג את מטרות הדיווח הכספי על אגף החשכ"ל להמשיך לפעול לשיפור איכות הנתונים הכספיים שעליהם מתבססים הדוחות הכספיים המאוחדים, ובכלל זה לפעול לאיחוד נתוני יתר התאגידים הציבוריים החסרים, אם יתברר כי קיימת בהם שליטה. כן עליו לפעול לכך שכלל הדוחות הכספיים של הישויות המוחזקות הכלולות בדוחות הכספיים של הממשלה יהיו מבוקרים לתאריך המאזן. כמו כן, על הנהלת משרד המשפטים והנהלת משרד האוצר לסיים בהקדם את תהליך ההסדרה הכולל של פעילות התאגידים הציבוריים ושל הפיקוח והבקרה עליהם.