רקע כללי
ביולי 2001 אישרה ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי (להלן - הקבינט הביטחוני או הקבינט) תכנית מקיפה למרחב התפר (להלן - תכנית מרחב התפר), כדי להקטין את יכולת החדירה של מְפַגעים מאזור יהודה והשומרון (להלן - איו"ש) לישראל, ולמנוע מפלסטינים מאיו"ש להסתנן למדינת ישראל דרך מרחב התפר ולשהות בישראל שלא כחוק. תכנית מרחב התפר כללה, בין היתר, הקמת מכשול ואמצעים טכנולוגיים לזיהוי ולתצפית, קיום פעילות ביטחון שוטף לאורך המכשול, ובניית מעברים. המעברים נועדו לפקח על מעבר בני אדם, כלי רכב וסחורות בין איו"ש לישראל, לשמש מרכיב חיוני בהיערכות למניעתם של פיגועי טרור בישראל והסתננות לתחומיה, ולמתן השירותים הנדרשים לאוכלוסיית המשתמשים בהם, שיאפשרו להם לקיים אורח חיים ראוי.
החלטת הקבינט הביטחוני מס' ב/43 מיום 14.12.05 (להלן - החלטה ב/43) מסדירה את נושא חלוקת האחריות לאבטחת המעברים ולהנחיה מקצועית בין הגופים השונים ואת תפקידיהם. המטה ללוחמה בטרור (להלן - מטה לוט"ר) נקבע בהחלטה כגורם מסדיר לעניין אבטחת המעברים ותפעולם, האחראי לשפר את התיאום בין הגורמים השונים הפועלים בתחום אבטחת המעברים ותפעולם מתוך ראייה לאומית.
בין ישראל לאיו"ש פועלים 33 מעברים באמצעות שלושה גופים: רשות המעברים היבשתיים שבמשרד הביטחון (להלן - רמי"ם) המפעילה 13 מעברים, המשטרה באמצעות מחוז ירושלים מפעילה 16 מעברים בגזרת "עוטף ירושלים", וצה"ל שמפעיל ארבעה מעברים באמצעות המשטרה הצבאית.
בשנת 2011 פרסם משרד מבקר המדינה דוח בנושא פעילות המעברים בין ישראל ובין איו"ש (להלן - הביקורת הקודמת), שבו עלו שורה של ליקויים, חלקם מהותיים, הנוגעים לפעילות המעברים.
פעולות הביקורת
בחודשים דצמבר 2015 עד יולי 2016 ערך משרד מבקר המדינה ביקורת מעקב מורחבת (להלן - הביקורת) אחר תיקון הליקויים המרכזיים שהועלו בביקורת הקודמת. הביקורת נערכה, בין היתר, במטה לוט"ר, במשרד הביטחון (להלן - משהב"ט), במשרד לביטחון הפנים (להלן - המשרד לבט"פ), במשטרת ישראל, בצה"ל, במפקדת תיאום פעולות הממשלה בשטחים (להלן - מתפ"ש), במינהל האזרחי באיו"ש (להלן - המנהא"ז), במשרד הפנים, במשרד האוצר, במשרד המשפטים, בשירות הביטחון הכללי (להלן - שב"כ) ובמשרד ראש הממשלה. בדיקות השלמה נערכו עד ינואר 2017.
הליקויים העיקריים
אזרוח המעברים
לאורך השנים חל גידול ניכר בהיקף הכניסות של הולכי רגל פלסטינים לשטחי ישראל, בלי שחל גידול במספר המעברים או שינוי מהותי בתשתיות המשמשות אותם. בשנים 2015-2009 חל גידול של 60% ו-171% במספר הולכי הרגל הפלסטינים שעברו במעברי "עוטף ירושלים" ובמעברי רמי"ם, בהתאמה. מעברי "עוטף ירושלים" משמשים גם את תושבי מזרח ירושלים שהינם תושבי קבע בישראל, במעבר בין שכונות העיר אשר הופרדו כתוצאה מהקמת "מרחב התפר". מאז פרסום הביקורת הקודמת לא אוזרח אף לא אחד מהמעברים הקיימים בגזרת "עוטף ירושלים", וטרם אושרה תכנית מוסכמת מגובה במקורות תקציביים למימוש האזרוח. בנוסף לכך, לא הושלם הליך האזרוח של המעברים שבאחריות צה"ל. מצב זה מנציח את חוסר האחידות הביטחונית ואת ההבדלים באופן שבו מנוהלים מעברים אלה בהשוואה למעברים שמנהלת רמי"ם, והדבר מתבטא, בין היתר, גם ברמת השירות לעוברים בהם.
תכנית שדרוג המעברים
גיבוש תכנית שדרוג המעברים ללא מעורבות כל גורמי המשטרה ומטה לוט"ר - אינו תקין, ומעלה חשש לעבודת מטה חלקית ולקויה העלולה להוביל להקצאת משאבים על פי סדר עדיפויות שגוי.
גוף מרכזי לניהול המעברים
נכון למועד סיום הביקורת עדיין לא הוקם גוף מרכזי לניהול כל המעברים, ושלושה גופים שונים - רמי"ם, המשטרה וצה"ל - ניהלו כל אחד את המעברים שבאחריותו על בסיס תפיסת הפעלה שונה, תשתיות ואמצעי בידוק שונים, ועל בסיס תקציב נפרד. לכך השפעות כבדות משקל על היכולת המבצעית והשירות במעברים השונים.
בקרה, אבטחה ובידוק ביטחוני במעברים
הנחיית השב"כ במעברי "עוטף ירושלים"
המשטרה עודנה מתנגדת לקבל את הנחיות השב"כ בתחום הטיפול הביטחוני בנוסע, ולהביא ליישומה המלא של החלטה ב/43 בתחום זה. למצב זה עלולה להיות משמעות ביטחונית מהותית, והוא אינו עולה בקנה אחד עם כללי מינהל תקין.
כוח אדם ביחידת המעברים
נכון למועד סיום הביקורת, קיים מחסור בכוח אדם ביחידת המעברים של משטרת ישראל בגזרת "עוטף ירושלים". המחסור באיוש יחידת המעברים משפיע על תפקוד היחידה, ופוגע ביכולתו של מג"ב "עוטף ירושלים" לעמוד ביתר המשימות שעליהן הוא מופקד.
בקרה על מועד חזרתם של פלסטינים השוהים בישראל
בכל המעברים בין ישראל לאיו"ש לא הופעל נוהל "סגירת מעגל", אשר נועד לאפשר רישום ובקרה ממוחשבים של מועדי יציאתם וחזרתם של פלסטינים שיצאו מאיו"ש לישראל, ולהגביר את יכולת ההרתעה של פלסטינים השוהים בישראל ללא היתר שהייה תקף (להלן - שב"חים). דיונים והחלטות שהתקבלו בנושא לא הגיעו לכדי מימוש. במצב דברים זה, שבו לא נעשית "סגירת מעגל", ונוכח קיומן של פרצות בגדר "קו התפר" אשר מאפשרות חדירה לשטחי ישראל ללא בקרה, הימצאותם של שוהים בלתי חוקיים בישראל היא בלתי נמנעת. מצב זה מהווה סיכון מתמשך לביטחון תושבי ישראל.
מערכת ממוחשבת – "רעות"
בשנת 2006 החליט הקבינט הביטחוני (להלן - החלטת ממשלה ב/2) על פיתוח מערכת רעו"ת - רישום עוברים ותנועות (להלן – מערכת "רעות" או המערכת), שנועדה לשמש כמערכת אחודה שתאפשר קיום בקרה אמינה, מהירה ומדויקת על כל התנועות במעברים ורישומם. בשל העובדה שהגופים לא העבירו את חלקם במימון עלות פיתוח המערכת, הופסק פיתוחה. בנוסף לכך, צה"ל אינו מאפשר חיבור של מערכת "רעות" למערכת המחשב הצה"לית, כדי לאפשר קיום בקרה על מעבר פלסטינים במערכת מחשב אחודה. אי-קיום החלטת ממשלה, ובמיוחד לאחר שהושקעו בהקמת המערכת סכומים נכבדים, הוא חמור בהיבטים של מינהל תקין ובזבוז כספי ציבור.
ההמלצות העיקריות
משנקבע תקציב בתיאום ובהסכמת משרד האוצר לשדרוג חלק מהמעברים, על מטה לוט"ר לקיים בהקדם עבודת מטה עם כל הגופים המרכזיים הנוגעים לפעילות המעברים, ובראשם משהב"ט, המשרד לבט"פ והמשטרה, כדי לבחון את הניצול הנכון והמועיל של התקציב אל מול כלל הצרכים הנוגעים לשדרוג המעברים ותכנית האזרוח של מעברי "עוטף ירושלים" כפי שבאה לידי ביטוי בנוסח הצעת המחליטים האחרונה שמטה לוט"ר הכין. בסיום עבודת מטה זו על מטה לוט"ר להכין הצעת מחליטים מעודכנת, ולקבוע תכנית כוללת המבוססת על לוח זמנים ואבני דרך, שבה יפורטו המקורות התקציביים לשדרוג ולאזרוח כלל המעברים. על המל"ל להעלות הצעת מחליטים זו לדיון בקבינט הביטחוני להחלטה, ולאחר מכן לעקוב אחר מימושה.
על המל"ל באמצעות מטה לוט"ר להציג לממשלה תכנית להקמת גוף מרכזי להפעלת כל המעברים בין ישראל לבין איו"ש בהקדם האפשרי.
על השר לבט"פ להידרש בדחיפות לסירובה במשך שנים של המשטרה לקבל את הנחיות השב"כ על פי החלטה ב/43 בתחום הטיפול הביטחוני בנוסע, ולפעול לתיקון מצב זה.
על משהב"ט לפעול בשיתוף הגופים הנוגעים בדבר - רמי"ם, המשטרה וצה"ל - להשלמת ההיערכות למימוש נוהל "סגירת מעגל". בד בבד, נוכח חשיבותה של גדר "קו התפר" לביטחון תושבי ישראל, ראוי כי הממשלה תמשיך במאמציה להשלמת הגדר ולתיקונה בקטעים הנדרשים בהקדם האפשרי, על מנת שתמלא את ייעודה בהקטנת יכולת החדירה של מְפַגעים ובמניעת חדירת מסתננים מאיו"ש לישראל.
לאחר שנים רבות שבהן לא קוימה במלואה החלטת הממשלה ב/2 בדבר השלמת פיתוח מערכת "רעות", ונוכח הקושי בהחלטה מחייבת בנושא, על המל"ל להביא בהקדם האפשרי נושא זה לדיון ולהחלטה בקבינט הביטחוני, כדי שתוכרע המחלוקת המקצועית והתקציבית בין כלל הגורמים השותפים לפיתוח ולשימוש במערכת זו.
סיכום
למעברים בין ישראל ובין איו"ש, המיועדים לפקח על מעבר בני אדם, כלי רכב וסחורות, יש השפעה ניכרת על הקשר בין ישראל לאיו"ש. הרכב האוכלוסייה המשתמשת במעברים הוא מגוון, וכולל בין היתר אזרחים ישראליים, פלסטינים, תושבי מזרח ירושלים, דיפלומטים ותלמידים. הטיפול באוכלוסייה זו במעברים, על שונותה הרבה, מחייב מקצועיות, מיומנות, ויכולת לפעול ברגישות ובהתחשבות מחד גיסא, והקפדה על כללי זהירות וביטחון מאידך גיסא. משכך, פעילותם התקינה של המעברים חיונית למניעת פיגועי טרור והסתננות למדינת ישראל ולהבטחת מתן שירותים ראויים לאוכלוסיית המשתמשים בהם, כדי שיתאפשר להם לקיים אורח חיים ראוי.
לאזרוח המעברים בין ישראל לבין איו"ש נודעות השפעות מדיניות, ביטחוניות וכלכליות משמעותיות, ויש בהן גם כדי להשפיע מהותית על אורח חייהם ועל ביטחונם של תושבי ישראל, ובהם תושבי מזרח ירושלים, ועל האוכלוסייה הפלסטינית. העובדה שכל מעברי "עוטף ירושלים" שמפעילה המשטרה וארבעת המעברים שמפעיל צה"ל לא אוזרחו, כמו גם העובדה שלא קיים גוף מרכזי לניהול המעברים בעל ראייה כוללת, מנציחה את המצב ולפיו המעברים השונים אינם פועלים על בסיס נהלים, הוראות, הכשרה ותרגולים אחידים, והשירותים הניתנים לאוכלוסייה העוברת בהם אינם ברמה אחידה. בנוסף לכך, קיומן של פרצות בגדר "קו התפר" מאפשר חדירה לשטחי ישראל ללא בקרה, והימצאותם של שב"חים בישראל היא בלתי נמנעת. מצב זה מהווה סיכון מתמשך לביטחון תושבי ישראל.
משרד מבקר המדינה מציין לחיוב פעולות ושיפורים שעשו המשטרה, רשות ההגירה והאוכלוסין במשרד הפנים והמנהא"ז בחלק מהנושאים, וביניהם: מאמצים לגיוס שוטרים להשלמת מצבת כוח אדם הנדרשת ביחידת המעברים ב"עוטף ירושלים", נושא הנחית המשטרה בטיפול בחומרים דו-שימושיים, הטיפול ב"חוקת המעברים", ונושא מניעת העברת פסולת מישראל לאיו"ש. עם זאת, נותרו ליקויים שעליהם הצביעה הביקורת הקודמת אשר לא תוקנו כלל או שלא תוקנו במלואם. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את הליקויים המשמעותיים בנושא האבטחה והבידוק הביטחוני, במיוחד בהתחשב בכך שלא קוימו החלטות ממשלה קודמות, ובכך שחלף פרק זמן רב בלי שנושאים אלה טופלו.
נוכח חשיבותם של המעברים לביטחון תושבי מדינת ישראל ולהבטחת מרקם חיים תקין לעוברים בהם, על מטה לוט"ר בשיתוף כל הגורמים הנוגעים בדבר לקיים בהקדם האפשרי עבודת מטה מקיפה ושלמה, ולהמליץ על פתרונות לתיקון הפערים הארגוניים והתפעוליים אשר נסקרו בדוח זה. לגדר "קו התפר" חשיבות רבה לביטחונם של תושבי ישראל, ועל כן על ממשלת ישראל להמשיך במאמציה להשלמת גדר זו ולתיקונה בקטעים הנדרשים, על מנת שתמלא את ייעודה בהקטנת יכולת החדירה של מְפַגעים ובמניעת חדירת מסתננים מאיו"ש לישראל.