רקע כללי
מלחמה, אסונות טבע, תאונות קשות, דליקות, התפרצות מגיפות, אירועי טרור ופליטת חומרים מסוכנים (להלן - אירועי חירום) עלולים לגבות מספר רב של חללים אזרחיים (להלן - חללים). עקב כך נדרשת היערכות מתאימה של הגופים הרלוונטיים לטיפול באיסוף החללים, זיהוים והבאתם לקבורה.
פעולות הביקורת
בחודשים נובמבר 2015 עד יולי 2016 בחן משרד מבקר המדינה את ההיערכות של הגורמים השונים לטיפול בחללים באירועים רבי-נפגעים בשגרה ובחירום. הביקורת נערכה במשרד הפנים - ברשות לפינוי, סעד וחללים (להלן - פס"ח) ובמינהל לשירותי חירום; במשרד הביטחון (להלן - משהב"ט) - ברשות החירום הלאומית (להלן - רח"ל); במשרד הבריאות - במרכז הלאומי לרפואה משפטית ובאגף לשעת חירום; במשרד לשירותי דת; במשטרת ישראל (להלן - מ"י); בצה"ל - בפיקוד העורף (להלן - פקע"ר); ובמטה לביטחון לאומי (להלן - מל"ל). בדיקות השלמה נערכו עד פברואר 2017.
הליקויים העיקריים
עבודות מטה להסדרת הטיפול בחללים בחירום
רח"ל אחראית לריכוז עבודות המטה בנושא היערכות למצבי חירום ולתיאום בין הגופים הפועלים בחירום. מאז הקמתה בשנת 2007 ועד שנת 2014 לא פעלה רח"ל להסדרת הטיפול בחללים במצבי חירום. בשנת 2012 החל המל"ל בשיתוף המשרד לביטחון הפנים (להלן - בט"פ) לקיים עבודת מטה בנושא זה. בשנת 2014, כשנתיים לאחר שהמל"ל החל לעסוק בנושא הסדרת הטיפול בחללים, החליטה רח"ל לערוך עבודת מטה נפרדת באותו הנושא, ללא תיאום עם המל"ל, ושאותה לא השלימה עד מועד סיום הביקורת. בסוף שנת 2015 החליטו המל"ל ומשרד הפנים להעביר את האחריות להשלמת עבודת המטה וגיבוש הצעת מחליטים מהמל"ל למשרד הפנים. נכון לפברואר 2017, משרד הפנים טרם סיים את עבודת המטה לגיבוש הצעת המחליטים, כך שיותר מארבע שנים לאחר תחילת עבודת המטה להסדרת הטיפול בחללים, ויותר משנה מאז עבר הנושא לאחריות משרד הפנים, הוא טרם הוסדר. קיומן של עבודות מטה מקבילות מעכב את הסדרת הטיפול בחללים בחירום, ומעיד על חוסר תיאום וחוסר שיתוף פעולה מכוון בין המל"ל לבין מערכת הביטחון, נושא שמשרד מבקר המדינה התריע עליו בעבר במספר דוחות ביקורת.
ריכוז הטיפול בחללים בחירום
בהתאם להחלטת הממשלה מספר 515 משנת 1960, רשות פס"ח אחראית לתכלול הגורמים המעורבים בטיפול בחללים. מסקנות משרד הפנים ומשהב"ט משנת 2003 והחלטת מנכ"ל משרד הפנים משנת 2004 קבעו, כי מורכבות הנושא וריבוי הגופים המעורבים בכך, מחייבים לעבות את רשות פס"ח במשאבים ובסמכויות. נכון לפברואר 2017, ברשות פס"ח יש תקן אחד המוקצה לטובת העיסוק בטיפול בחללים (ראש ענף חללים), ואין לה תקציב ייעודי לטיפול בחללים. ניכר, כי על אף פעילות משרד הפנים לשיפור ההיערכות לטיפול בחללים באירועי חירום, אין בתקינה ובאמצעים העומדים לרשות פס"ח מענה המאפשר להתגבר על כל הפערים המצויים לכל אורך תהליך הטיפול בחללים, ובכלל זאת פערים ברכש אמצעים, בהדרכת המערך ובתיאום בין כלל הגופים המעורבים.
איסוף חללים ונתוני זיהוי בחירום
האחריות לאיסוף החללים ונתוני הזיהוי שלהם בחירום, והעברתם לתחנות לריכוז חללים (להלן - תר"ח), מוטלת על מחלקות איסוף נתונים וחללים (להלן - אנו"ח) של פקע"ר. במועד סיום הביקורת יש פערים באיוש התקנים ובכשירות היחידות, וליקויים בתיאום ביניהן לבין גורמים אחרים בצה"ל ומחוצה לו. כל אלו עלולים לפגוע ביכולתן למלא את משימתן.
העברת חללים בחירום
על פי תכניות רשות פס"ח, לאחר איסוף החללים בזירת האירוע יש להעביר את החללים שלא זוהו לתר"חים מרחביים, ובהם יתבצע תהליך הזיהוי המדעי. אף על פי שבנוהל שיתוף הפעולה בין מל"ח וצה"ל נקבע, כי בעת "תקופת הפעלה" משימת העברת החללים מזירת האירוע לתר"ח מוטלת על צה"ל, צה"ל מתנער מהאחריות להעברת החללים. כמו כן, בהתרחש אירוע חירום יהיה צורך בהעברה נוספת של חללים מלבד מזירת האירוע לתר"חים, ולא נקבע הגורם האחראי לכך. הן ההתנערות מאחריות והן אי-קביעת הגורם האחראי עלולים להביא לפגיעה בטיפול בחללים בהתרחש אירוע חירום.
זיהוי חללים בחירום
ביוני 2013 מינה המשנה למנכ"ל משרד הבריאות, ד"ר בעז לב, ועדה להסדרת הטיפול בחללים מאירועי חירום, וזיהוים. הוועדה המליצה להכשיר כ-100 רופאים מהתמחויות שונות לסייע במשימת זיהוי החללים, בהיעדר מספר מספק של רופאים משפטיים. בהתאם לכך, בנובמבר 2013 איתר משרד הכלכלה והתעשייה 57 רופאים כלליים למשימה זו. עד למועד סיום הביקורת, המרכז הלאומי לרפואה משפטית לא הכשיר אף לא אחד מהרופאים האמורים לזיהוי חללים. נוסף על כך, האגף לשעת חירום במשרד הבריאות, אשר היה מודע לכך שהכשרתם של הרופאים האמורים אינה רלוונטית לתפקידם המיועד, לא פנה למרכז הלאומי לרפואה משפטית לקידום הכשרתם ולא וידא כי הוא מסוגל למלא את ייעודו בחירום.
במועד סיום הביקורת, למשרד הפנים יש תכנית להפעלת תר"ח באתר "היכל שלמה" בתל-אביב. משרד הבריאות, האחראי לביצוע תהליכי הזיהוי המדעי בתר"ח זה באמצעות הרופאים המשפטיים מהמרכז לרפואה משפטית, לא שולב בתכנית זו, ולא בחן אם האתר שבחר משרד הפנים מתאים לדרישותיו המקצועיות.
קבורת חללים בחירום
רשות פס"ח לא בחנה את השלכות התרחישים השונים על נושא הקבורה מבחינת המשאבים הנדרשים, לא קבעה הנחיות פרטניות בנושא, ולא תרגלה את נושא הקבורה בתרגילים שערכה לבחינת מוכנות העורף לחירום. נוסף על כך, רשות פס"ח פעלה להכרזה על חמש חברות קדישא בלבד (מתוך למעלה
מ-400 חברות קדישא הפועלות בישראל) כעל "מפעלים חיוניים", לא פעלה לריתוק כלי רכב וכלי ציוד הנדסי אשר גופי הקבורה יזדקקו להם באירוע עם מספר חללים רב, ולא פעלה להכשרת מתנדבים ולרישום מגויסי חוץ לביצוע משימת הקבורה בחירום.
על אף אחריותו של משרד הפנים לקבורת חללים שאינם יהודים, הוא אינו ערוך לכך, ואף לא מינה גוף ביצועי ליישום אחריות זו. נוסף על כך, עבודת המטה והצעת המחליטים המתגבשת אינה עוסקת בנושא זה.
באוגוסט 2013 החליט ראש הממשלה, מר בנימין נתניהו, כי העברת האחריות לקבורת חללים יהודים בחירום ממשרד הפנים למשרד לשירותי דת תובא להכרעת הממשלה עד ספטמבר 2013. למרות פניות מצד שרי הפנים לראש הממשלה בבקשה לקדם את הנושא בהתאם להנחייתו, רק בנובמבר 2016, כשלוש שנים לאחר המועד שקבע ראש הממשלה, התקבלה החלטת ממשלה בנדון, אשר על פיה היערכות המשרד לשירותי דת לקבלת האחריות לקבורה תושלם רק בשנת 2021.
ההמלצות העיקריות
על משרד הפנים, אשר מכין במועד סיום הביקורת הצעת מחליטים להסדרת הטיפול בחללים, להשלים בהקדם בשיתוף רח"ל וכלל הגופים המעורבים בטיפול בחללים נוסח סופי ומוסכם של הצעת מחליטים, אשר ייתן מענה לכלל הפערים שעלו בדוח זה. על המל"ל לוודא, כי הצעה זו תעלה לדיון בממשלה ויתקבלו החלטות בעניינה.
ראוי כי ראש הממשלה, המופקד על יישום חוק המל"ל, ושר הביטחון, שעליו מוטלת האחריות לטיפול בעורף, יסדירו את חלוקת העבודה בין המל"ל ומשרד הביטחון בנוגע לעריכת עבודות מטה בתחום הטיפול בעורף.
על משרד הפנים לוודא, כי בהצעת המחליטים להסדרת הטיפול בחללים יוקצו לרשות פס"ח המשאבים הנדרשים לה למילוי תפקידה.
על פקע"ר לבחון את הפערים באיוש ובכשירות של מחלקות האנו"ח ואת הליקויים בתיאום ביניהן לבין גורמים אחרים בצה"ל ומחוצה לו, ולהציג את השלכותיהם בפני הגורמים המוסמכים בצה"ל ובמשהב"ט, כדי להביא להשלמת הפערים ולתיקון הליקויים.
על רח"ל, בשיתוף עם צה"ל, להסדיר את תפקידי צה"ל בטיפול בחללים בעורף בחירום, ובכלל זאת לקבוע את מידת הסיוע שייתן צה"ל לטובת העברת חללים באירועי חירום. נוסף על כך, על משרד הפנים לבחון את כלל משימות העברת החללים באירועי חירום, להעריך את המשאבים שיידרשו כדי לעמוד בהן, ולקבוע מיהם הגופים שיהיו אחראים לביצוע משימות אלו, תוך בחינה של האמצעים העומדים לרשותם לצורך כך.
על האגף לשעת חירום במשרד הבריאות, בשיתוף עם המרכז לרפואה משפטית, לפעול בהקדם לצמצום הפער הנובע ממיעוט הרופאים המשפטיים לצורך זיהוי חללים, זאת באמצעות הכשרת מגויסי החוץ הקיימים למשימת הזיהוי, וקידום גיוסם והכשרתם של רופאים נוספים בהתאם לצורך. כמו כן, על רשות פס"ח לוודא כי גורמי משרד הבריאות פועלים להשלמת הפער ברופאים למשימת הזיהוי, ובמידת הצורך להתריע עליהם בפני שר הבריאות ושר הפנים.
ראוי שמשרד הפנים יפעל לגיבוש תכנית להפעלת תר"ח מרכזי באירוע רב-חללים, אשר תקדם את הקמתו. על תכנית זו להיות מתואמת עם כלל הגורמים שיפעלו בתר"ח, ובכלל זאת עם משרד הבריאות שיוודא את שילובם של הרופאים המשפטיים שאמורים לפעול בו. על משרד הפנים לוודא, כי עיקרי התכנית להפעלת תר"ח זה ותר"חים מרחביים נוספים תבוא לידי ביטוי בהצעת המחליטים.
על משרד הפנים להביא לידי ביטוי בהצעת המחליטים להסדרת הטיפול בחללים את אחריותו לקבורתם בחירום של חללים שאינם יהודים. נוסף על כך, על משרד הפנים לקבוע מיהם הגורמים הביצועיים למימוש אחריות זו, ולהכריז עליהם כמפעלים חיוניים. עוד עליו להכין תכנית מסדרת לביצוע הקבורה בפועל של חללים לא יהודים.
על משרד הפנים, בשיתוף המשרד לשירותי דת, לוודא כי קיים מענה מלא לקבורת ארעי של חללים לא יהודים. על הצעת המחליטים לשקף זאת באמצעות הצבעה על הגורם האחראי לעניין זה, ובמידת הצורך, להקצות משאבים בהתאם.
על פי החלטת הממשלה להעברת האחריות לקבורת חללים בחירום למשרד לשירותי דת, היערכות המשרד תושלם רק בשנת 2021. ראוי שהמשרד לשירותי דת, בשיתוף משרד הפנים, יבחנו מהן המשמעויות הנובעות מכך, ואם ניתן לקצר תקופה זו, ויפעלו בהתאם.
סיכום
מלחמה, אסונות טבע, תאונות קשות, דליקות, התפרצות מגיפות, אירועי טרור ופליטת חומרים עלולים לגבות מספר רב של חללים אזרחיים. לזיהוי ולקבורת חללים משמעויות משפטיות, הלכתיות ורגשיות עמוקות הן עבור משפחות החללים והן עבור כלל הציבור המתאושש מאסון.
כדי שהגופים המעורבים בטיפול בחללים יוכלו לשלב כוחות ולפעול בשיתוף פעולה בהתרחש אירוע רב-נפגעים בשגרה ובחירום, יש צורך בחלוקת תחומי האחריות ביניהם, בהגדרה ברורה של התנאים להפעלתם ובתיאום מיטבי בין הגופים. בביקורת עלה, כי אמנם משרד הפנים והמל"ל פעלו לקידום הנושא בשנים האחרונות. עם זאת, במהלך הביקורת בלט היעדרה של יד מכוונת אשר מנע את אפשרות פתרונן של בעיות שונות, ואף הנציח אותן. בעיות אלה, אשר ידועות זה מכבר הן לגופים הביצועיים העוסקים בנושא והן לגופי המטה המעורבים בעניין (רח"ל, המל"ל), פוגעות בהיערכות לטיפול בחללים באירועי חירום עד כדי חוסר מוכנות לאומית.
ראוי, כי משרד הפנים, אשר במועד סיום הביקורת מכין הצעת מחליטים להסדרת הטיפול בחללים בחירום, יפעל בהקדם, בשיתוף רח"ל, להביא את כל הבעיות הכרוכות בטיפול בחללים בעת חירום אשר נסקרו בדוח זה, להכרעה בפני השרים הנוגעים בדבר, ובכלל זה שר הביטחון, השר לבט"פ, השר לשירותי דת ושר הבריאות. אם השרים אינם מגיעים לפתרון, על המל"ל להביא את העניין להכרעתו של ראש הממשלה.