פעילות הרשות לפינוי מוקשים

​רקע כללי

במדינת ישראל פזורים מאות אלפי מוקשים (בשטח שגודלו כ-180,000 דונם,  נכון ליולי 2016), בעיקר ברמת הגולן, בערבה ולאורך הגבולות, שהונחו במהלך השנים לצרכים מבצעיים, אך ברבות השנים, חלק מהם הפכו בלתי חיוניים לביטחון המדינה. בנוסף להם קיימים שדות מוקשים שהניחו צבאות זרים, וכן שטחים ממוקשים שנוצרו כתוצאה מסחף, ומהווים מפגע בטיחותי חמור. בהימצאות המוקשים קיימת סכנה לתושבים המתגוררים באזורים אלה, כמו גם למטיילים, לחקלאים ולעוברי אורח. סכנה זו אף התממשה לאורך השנים בעשרות מקרים שהסתיימו בפציעות, חלקן קשות, ובהן קטיעות גפיים ואף במוות. לצורך פינוי שטחים אלה ועל רקע שיח ציבורי שהתעורר עקב פציעתו של ילד מפיצוץ מוקש, אישרה הכנסת בשנת 2011 את החוק לפינוי שדות מוקשים, התשע"א-2011 (להלן - החוק), שבמסגרתו הוקמה הרשות לפינוי מוקשים (להלן - הרשות או הרלפ"ם) כיחידה במשרד הביטחון (להלן - משהב"ט). על פי החוק, תקציבה השנתי של הרלפ"ם לא יפחת מ-27 מיליון ש"ח, וימומן מתקציב המדינה.

הקמת הרלפ"ם נועדה לאפשר את פינוי המוקשים על מנת להימנע מהסיכון שבהם לחיי אדם, ובמטרה לאפשר בשטחים אלה פיתוח תיירותי או חקלאי, הקמת תשתיות, הרחבת יישובים והגנה על הסביבה. עד כה, העביר צה"ל לרלפ"ם נתונים על כ-100,000 דונם של שטחים צבאיים סגורים שבהם טמונים, או קיים חשש שטמונים, עשרות אלפי מוקשים לפינוי. בחמש השנים מאז הקמתה הובילה הרלפ"ם פינוי של כ-5,600 דונם שטח ממוקש או חשוד במיקוש.

יצוין, שבישראל קיימים גם עשרות אלפי דונמים יבשתיים וימיים שבהם הוטמנו נפלי תחמושת (להלן - נפלים). התחמושת בשטחים הימיים עלולה להוות סכנה עקב היסחפותה לחופי ישראל. על פי נתוני צה"ל, היקפם של השטחים היבשתיים, שאינם חיוניים לביטחון המדינה ומהם ניתן לפנות נפלים, עומד על כ-30,000 דונם, וייעודם, לאחר פינוים, הוא בין השאר, לבנייה, להקמת תחנות כוח, לצרכים חקלאיים ותעשייתיים ולהסדרת ההתיישבות הבדואית.

על פי החוק, לרלפ"ם סמכויות אסדרה ופיקוח על עבודות פינוי המוקשים, והיא גם אמונה על קידום ותכנון פעילויות הסברה לציבור להגברת המודעות להתנהלות בטיחותית ולצמצום הסיכונים ממוקשים. לביצוע העבודות לפינוי המוקשים מתקשר משהב"ט באמצעות מינהל ההרכשה והייצור (להלן - מנה"ר) עם שתי חברות אזרחיות, אחת שמפנה את המוקשים (להלן - חברת הפינוי) ושנייה שמפקחת על עבודתה (להלן - חברת הפיקוח) (להלן - החברות האזרחיות). הרלפ"ם מקיימת עליהן פיקוח עליון.

פעולות הביקורת

בחודשים אוקטובר 2015 עד יולי 2016 בדק משרד מבקר המדינה את פעילותה של הרלפ"ם בהיבטים שונים (חלק מהנתונים עודכנו לדצמבר 2016). בין היתר נבדקו תקציב הרשות, ממשקי העבודה שלה עם צה"ל בתחומים שונים, ומנגנוני הפיקוח שהיא מפעילה על החברות האזרחיות המפנות את המוקשים. הביקורת נערכה במשהב"ט: ברלפ"ם, במנה"ר, באגף התקציבים, באגף היועץ המשפטי למערכת הביטחון, באגף הממונה על הביטחון במערכת הביטחון (להלן - מלמ"ב) וכן בלשכת מנכ"ל משהב"ט. ביקורת השלמה נערכה במפקדת קצין ההנדסה הראשי בצה"ל ובמשרד האוצר.

הליקויים העיקריים

פערים במימוש הוראות החוק בנושא תקציב הרלפ"ם

משרד האוצר קבע את תקציב הרלפ"ם בתקציב הביטחון ולא בסעיף תקציבי נפרד בחוק התקציב השנתי, באופן שאינו תואם לכאורה ללשון החוק.

בשנים 2011 ו-2012 מימנו משרד האוצר ומשהב"ט את תקציב הרלפ"ם בחלקים שווים, לפי הנחיה של ראש הממשלה שניתנה בסמוך למועד חקיקת החוק. החל משנת 2013 הפסיק משרד האוצר להעביר את חלקו, בטענה שעל פי המתווה של "הכל כלול", תקציב הביטחון כולל גם את חלקו במימון פעילות הרלפ"ם. בכך שוב פעל משרד האוצר באופן שאינו תואם לכאורה ללשון החוק.

פערים בחלוקת הסמכויות בין צה"ל לרלפ"ם

על פי החוק, לרלפ"ם אין סמכות לפנות שטחים שבהם רק נפלים כמו גם שטחים שבהם רק מוקשים נגד טנקים (להלן - נ"ט). הסמכויות לפינוי שטחים אלה נתונות בידי צה"ל. בחינת פועלו של צה"ל בתחומים אלה העלתה כדלקמן:

1. מנגנון פינוי נפלים הקיים אינו נותן מענה מספק לפינוי בטיחותי ויסודי של נפלים משטחים המיועדים לשימושים אזרחיים. לכך יש השלכות הן לביטחון הציבור והן בתחום הכלכלי, שכן השטחים שבהם טמונים נפלים, יכולים היו לשמש לצרכים אזרחיים, אך הם עומדים כאבן שאין לה הופכין.

2. מאז מאי 2013 לא מתקיימת כל פעילות חדשה לפינוי שדות מוקשים מסוג נ"ט, המיועדים לשימוש אזרחי. כתוצאה מכך, צה"ל לא קיים החלטת ממשלה מינואר 2014 שמורה על פינוי שדות מוקשים, חלקם מסוג נ"ט בלבד, משטחים שנועדו לפיתוח החקלאות בגולן. לכך יש השלכות כלכליות והשלכות במימוש החלטות ממשל ושמירה על מינהל ציבורי תקין, כמו גם השלכות אפשריות בהקשר של שמירה על ביטחון הציבור.

פערים במימוש הוראות החוק בנושא שיתוף הפעולה בין הרלפ"ם לצה"ל

רק באחד מתוך שישה פרויקטים לפינוי מוקשים שהסתיימו, הושלם הליך העברת השטח לאזרחים. בפרויקטים אחרים חלים עיכובים משמעותיים מצד צה"ל, הן בשלב ביטול צו הסגירה על השטח על ידי המפקדים הצבאיים, והן בשלב הסרת הגדרות הסובבות את שדות המוקשים על ידי מפקדי ההנדסה הפיקודיים. עיכובים אלה יש בהם כדי להשליך ישירות ובאופן לא מבוטל על הרווחים הצפויים למשק כתוצאה משימוש עתידי בשטחים אלה.

פערים בהתקנת חקיקת משנה משלימה לחוק

עד יולי 2016, מועד סיום הביקורת, תחום פינוי המוקשים לא הוסדר בחקיקת משנה, על אף שהחוק, שנחקק כאמור בשנת 2011, הקנה לשר הביטחון סמכות להתקין תקנות לשם ביצועו.

ליקויים במנגנוני הפיקוח על החברות האזרחיות

הפיקוח של בעלי תפקידים במשהב"ט על החברות האזרחיות המפנות את המוקשים היה בחלקו לקוי:

1. עובדי החברות האזרחיות שעבדו בכל הפרויקטים לפינוי מוקשים בשטחי המדינה ושבאו במגע יומיומי עם מוקשים בשטחים צבאיים סגורים, לא נבדקו ביטחונית. זאת, בניגוד לקבוע בהסכמים שחתם משהב"ט עם החברות האזרחיות, ומשום שמשהב"ט לא קבע במסגרת הסכמים אלה גורם מפקח מטעמו, שמתפקידו לוודא שהחברות האזרחיות אכן מעבירות את רשימות העובדים ליחידת הביטחון, האמונה על ביצוע הבדיקות.

2. לפחות בשלושה מתוך ששת הפרויקטים לפינוי מוקשים שהסתיימו עד מועד סיום הביקורת, ביצעה חברת פינוי אחת את העבודות בפרויקטים, כולן או חלקן, באמצעות קבלני משנה, ללא היתר ממשהב"ט. באחד מתוך השלושה, מנהל הרלפ"ם דאז, סגנו דאז ומנהלה במועד סיום הביקורת, היועץ המשפטי שלה וסגן ראש מנה"ר לרכש שירותים, לא ערכו בירור ובדיקה יסודיים שהחברה אכן פנתה למשהב"ט לקבלת ההיתר הנדרש. בשני פרויקטים אחרים, מפקחי הרלפ"ם ומנהליה כלל לא זיהו את ההפרה במהלך העבודות, וזאת על אף שהיו סימנים לקיומה בתיקי הפרויקטים ובהצהרות החברה.

ההמלצות העיקריות

על משהב"ט ומשרד האוצר לפנות ליועץ המשפטי לממשלה על מנת שיכריע במחלוקות ביניהם בנוגע לפרשנות לשון החוק בסוגיות תקציב הרלפ"ם, ככל שאלה עדיין רלוונטיות.

על מנכ"ל משהב"ט לעדכן את מנכ"ל משרד ראש הממשלה בנוגע להחלטתו מיוני 2016 התומכת בהצעה לתיקון החוק בנושא הרחבת סמכויות הרלפ"ם ובהגדלת תקציבה בהתאם. זאת על מנת שמנכ"ל משרד ראש הממשלה יוכל, בשיתוף הגורמים הרלוונטיים במשהב"ט ובמשרד האוצר, לחדש בהקדם את פעילותו הנדרשת, לצורך גיבוש הסכמה ביניהם בהקשר זה.

על משהב"ט להאיץ את פעילותו להסמכת גוף אחראי ומאסדר לתחום פינוי הנפלים במדינה, בין אם במסגרת ההצעה לתיקון החוק שהגיש, ובין אם באמצעות אחת מן החלופות שהציע צה"ל בעבודת המטה שערך בנושא.

על צה"ל ועל הרלפ"ם לשלב במסגרת תכניות העבודה שלהם לשנת 2017 את פינוי שדה המוקשים במג'דל שמס, על מנת שההבנות המשותפות שאליהן הגיעו לגבי חשיבות פינוי זה, אכן יתממשו.

על קצין ההנדסה הראשי לעגן בפקודות צה"ל הרלוונטיות לוחות זמנים מחייבים לביטול צווי סגירה על שטחים שהסתיימו בהם עבודות לפינוי מוקשים ולהורדת הגדרות סביבם.

ראוי שהיועץ המשפטי למערכת הביטחון והיועץ המשפטי של הרלפ"ם יקדמו את ההליכים שבהם החלו לטובת עיגון חקיקת משנה משלימה לחוק, ושיביאו אותה בהקדם לאישור ועדת החוץ והביטחון על מנת שתפורסם ברשומות, כנדרש בחוק.

על רלפ"ם ועל מלמ"ב לסיים בהקדם את מיסוד תהליך העבודה לקיום בדיקות ביטחוניות לעובדי החברות האזרחיות.

על משהב"ט לנקוט את כל האמצעים לזיהוי הפרות, בשלב מוקדם ככל הניתן, של ההסכמים שעליהם הוא חותם, בדגש על ביצוע עבודה של חברה זוכה באמצעות קבלן משנה, ללא היתר. כמו כן, על בעלי התפקידים הרלוונטיים במשהב"ט למצות עד תום בדיקה של כל חשד שעולה בפניהם, לכל הפרה שהיא, ובפרט הפרה של ביצוע התחייבות באמצעות אחר, ללא היתר.

סיכום

המשימה הלאומית לפינוי שדות מוקשים היא בעלת חשיבות גבוהה בשל רמת הסיכון הנשקפת מהם לחיי אדם, ובשל הצורך האזרחי לייעד קרקעות יקרות ערך לשימוש מועיל. כיום קיימים במדינה מאות אלפי דונמים של שטחים ממוקשים או חשודים במיקוש, ועקב כך, בהיותם סכנה לציבור, הם מגודרים ואסורים לשימוש. אף על פי כן, נרשמים מדי שנה בשנה מקרים של כניסת אזרחים וחיילים לשדות מוקשים, וחלק מהם מסתיימים בפציעה, באובדן גפיים ואף במוות. בשנת 2011 הכיר המחוקק בחשיבות שבפינוי שדות מוקשים שאינם חיוניים לביטחון המדינה, והקים לצורך ביצוע המשימה את הרלפ"ם. הוא גם קבע, בין היתר, שפינוי שטחים ממוקשים צריך להיות ברמת בטיחות מרבית לאזרחים, ובתוך פרק זמן קצר ככל הניתן.

בחינת היקף תקציבה של הרלפ"ם ומנגנוני העבודה שלה מול צה"ל העלתה, שקיימים בפניה חסמים המונעים ממנה לממש את ייעודה באופן המיטבי והראוי. בחינת המגבלות בהגדרת סמכות הרלפ"ם העלתה, בין היתר, כי תחומי פינוי נפלים ופינוי מוקשי נ"ט משטחים שאינם חיוניים לביטחון המדינה, אינם מוסדרים במלואם. גם במנגנוני הפיקוח שמפעילים משהב"ט והרלפ"ם על החברות האזרחיות נמצאו ליקויים חמורים באי-אכיפה מלאה של הסכמי העבודה איתן. ליקויים אלה, יש בהם אף כדי לפגוע בביטחון הציבור והמדינה.

ב-17 השנים שחלפו מביקורת קודמת, שעסקה בנושא "המיקוש בצה"ל", שבה המליץ מבקר המדינה על קידום מאמץ ממלכתי יזום לעיגון מדיניות לפינוי שדות מוקשים שאינם חיוניים לביטחון המדינה, חלה התקדמות מבורכת. עם זאת, על כל הגורמים הלוקחים חלק במלאכה חשובה זו, ובראשם הרלפ"ם, צה"ל ומשרד האוצר, להמשיך ולפעול, תוך יישום לקחים וצמצום הפערים כפי שעולים בביקורת זו, לטובת מימוש ייעוד הרלפ"ם באופן המהיר, היעיל והמיטבי, וכדי למזער את פוטנציאל הפגיעה ממוקשים ככל האפשר.