רקע כללי
מערך הרכב של משטרת ישראל (להלן - צי הרכב) הוא אמצעי הכרחי לתפקודה. בשנת 2016 היה תקן צי הרכב 6,845 כלי רכב, והמצבה בפועל הייתה 6,492 כלי רכב. מרבית כלי הרכב נועדו לשימוש מבצעי ומינהלי, וחלקם משמשים רכבים צמודים לקצינים בכירים.
אגף תכנון וארגון במשטרה מופקד על קביעת תקן כלי הרכב שייכללו בצי הרכב ועל עדכון התקן. מחלקת התחבורה, הפועלת באגף תמיכה לוגיסטית, אחראית לספק את מכלול האמצעים והשירותים לצי הרכב. המשטרה רוכשת את כלי הרכב באמצעות מכרזי רכש מרכזיים שמפרסם מינהל הרכב הממשלתי שבמשרד האוצר (להלן - מינהל הרכב).
התקציב לרכישה ולהחלפה של כלי רכב משטרתיים (להלן - תקציב קרן הבלאי) כלול בתקציב המשרד לביטחון הפנים. השימוש בתקציב מנוהל על ידי צוות היגוי הכולל נציגים מהמשטרה, מהמשרד לבט"פ ומאגפי התקציבים והחשב הכללי במשרד האוצר (להלן - צוות ההיגוי).
פעולות הביקורת
בחודשים מרץ עד אוגוסט 2016 עשה משרד מבקר המדינה ביקורת בנושא ניהול צי הרכב והשימוש בו. בביקורת נבדקו בין היתר הנושאים האלה: ניהול תקציב הרכש של כלי הרכב המשטרתיים, ובכלל זה השימוש בעודפים שהצטברו בתקציב זה; הליך רכישת כלי הרכב; השימוש בכלי הרכב ובכלל זה החלטות בדבר הצמדת כלי רכב. הבדיקה נעשתה במשרד לביטחון הפנים (להלן - המשרד לבט"פ) ובמשטרה - במחלקת התחבורה וביחידות אחרות הפועלות באגף תכנון לוגיסטי, באגף התכנון, בחשבות, במחוז תל אביב ובאגף התנועה. בדיקות השלמה נעשו באגף התקציבים ובאגף החשב הכללי שבמשרד האוצר.
הליקויים העיקריים
ניהול תקציב הרכש של כלי הרכב המשטרתיים
היות שתקציב קרן הבלאי נועד לחידוש צי הרכב, הוא צריך להיקבע על סמך תחשיבים המבוססים על עלות ההחלפה של כלי הרכב שכלולים בצי הרכב ועל התכניות להגדלת תקן צי הרכב. לא נמצא שיש בידי אגף התקציבים במשרד האוצר (להלן - אגף התקציבים) והמשרד לבט"פ תחשיב שלפיו נקבע התקציב.
צוות ההיגוי גיבש דרכי פעולה לגבי השימושים בתקציב קרן הבלאי, אך דרכי פעולה אלה לא הוסדרו בנוהל מחייב ומנחה.
נמצא כי בשנים 2016-2012 פעל צוות ההיגוי בלא שאגף החשב הכללי במשרד האוצר הכיר את הסיכום בין המשרד לבט"פ ובין אגף התקציבים על דרכי ניהול התקציב, ואף לא את ההחלטה ולפיה עליו למנות נציג מטעמו להיות חבר בצוות ההיגוי.
בשנים 2015-2013 העביר משרד האוצר, בתיאום עם המשרד לבט"פ, לתקציב קרן הבלאי עודפי תקציב בהיקף של מאות מיליוני ש"ח בשנה, בלי שעשה תחשיב סדור שיעיד על הצורך בהעברת העודפים. במשך השנים הצטברו בתקציב קרן הבלאי עודפים ניכרים שאינם נדרשים לרכישת כלי רכב, דבר המלמד על ליקויים בדרך הגיבוש של תקציב קרן הבלאי ובמנגנון הקצאתו. באותן שנים העביר משרד האוצר מאות מיליוני ש"ח מתקציב קרן הבלאי לשימושים שאינם קשורים לחידוש צי הרכב.
בשנים 2015-2010 החליפה המשטרה רק כ-87% מכלי הרכב שיועדו להחלפה על פי תכניות ההחלפה שאישר צוות ההיגוי, ודחתה בכל שנה את החלפתם של מאות כלי רכב. לדוגמה, בשנת 2015 לא החליפה המשטרה 238 כלי רכב שיועדו להחלפה על פי תכנית ההחלפה לאותה שנה, כלומר 15% מכלי הרכב שיועדו להחלפה. לאי-ביצוע תכניות ההחלפה במועדן יש משמעויות כלכליות ותפעוליות; כמו כן, הדבר פוגע ביכולת המשטרה לבצע את משימותיה.
בשנים 2015-2013 השתמשה המשטרה בעשרות מיליוני ש"ח מתקנת הוצאה המותנית בהכנסה ממכירת כלי רכב עבור רכש דלק שמתוקצב בתכנית אחרת, וזאת בניגוד להוראות חוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985.
רכישת כלי רכב במשטרה
המשטרה רכשה את כלי הרכב הפרטיים המשמשים אותה לצרכים מבצעיים בלא שהכינה לפני המכרזים שבאמצעותם רכשה כלי רכב אלה מסמך דרישה מבצעית המגדיר את הצרכים והדרישות מהם, כדי להבטיח את התאמתם לייעודם המבצעי. כמו כן, המפרטים במכרזים האמורים לא כללו את כל המאפיינים הייחודיים הדרושים למשטרה, ועקב כך לא היה אפשר לבחון על פי מפרטים אלה את התאמת כלי הרכב לייעודם המבצעי.
במכרזים שבהם הכריז מינהל הרכב על כמה דגמים זוכים, רכשה המשטרה מאות כלי רכב מדגם אחד מבין הדגמים הזוכים, בלא שקיימה הליך סדור ושקוף לבחירת הדגם שיירכש.
עד אפריל 2016 רכשה המשטרה כלי רכב שלא יוצרו לשימוש משטרתי, וזאת בלא שנבחנה האפשרות לרכישת כלי רכב המותאמים לשימוש כאמור.
שימוש המשטרה בכלי רכב צמודים
המשטרה הצמידה לקצינים ולשוטרים 433 כלי רכב; 300 מהם (כ-70%) יועדו בתקן לשמש את המשטרה לפעילות מבצעית, והיתר נועדו בתקן לפעילות מינהלית. הצמדת כלי רכב מבצעיים לקצינים ושוטרים מנוגדת להוראה ולפקודות המטה הארצי בנושא הצמדת כלי רכב לבעלי תפקידים, גורעת ממצבת כלי הרכב המבצעיים של יחידות המשטרה ועלולה לפגוע בכשירות המבצעית שלהן וביכולתן לבצע חלק ממשימותיהן.
זקיפת שווי השימוש בכלי רכב
המשטרה אינה מבצעת בקרה לגבי השימוש שעושים שוטרים בכלי רכב שאינם צמודים, לצורך זקיפת שווי השימוש ברכב כהטבה לצורך מס.
מערכת לדיווח ומעקב
המשטרה לא קבעה פקודות או הוראות לגבי הקמת מערכת לדיווח ומעקב הכוללת מענה טלפוני שבה יתקבלו דיווחים על עבירות תעבורה שמבצעים נהגים בכלי רכב משטרתיים ועל ליקויים בתקינות כלי רכב אלה.
ההמלצות העיקריות
על משרד האוצר והמשרד לבט"פ לקבוע כללים ברורים לגבי קביעת התקציב השנתי של קרן הבלאי להתבסס בעניין זה על נתוני צי הרכב, על הגידול הצפוי בו ועל צורכי החלפת כלי הרכב, זאת כדי להבטיח שתקציב זה יתאים לייעודו - חידוש צי הרכב.
על צוות ההיגוי לקבוע נוהל לגבי דרך השימוש בתקציב קרן הבלאי, לגבי הבקרה עליו וכן לגבי דרך ההתחשבנות בין המשטרה למשרד לבט"פ. על צוות ההיגוי להתכנס בהרכבו המלא.
על אגף התקציבים והמשרד לבט"פ להתאים את תקציב קרן הבלאי לצרכים האמיתיים של המשטרה. יש להעביר עודפים משנה לשנה רק כאשר נמצא כי העברת עודפים כאמור נדרשת לרכש כלי רכב משטרתיים.
על משרד האוצר, המשרד לבט"פ והמשטרה לפעול ליישום תכניות ההחלפה במועדן, כדי שלא תיפגע יכולת המשטרה לבצע את משימותיה. בכלל זה על משרד האוצר והמשרד לבט"פ להעביר את תקציב הרכש למשטרה במועדו. על המשטרה לתכנן את שינויי התקינה לפני קביעת תכנית ההחלפה, כדי שהתכנית המאושרת תהיה עדכנית.
על המשטרה להקפיד להשתמש בעודפי ההכנסה שהתקבלו ממכירת כלי רכב בהתאם לייעודם לפי חוק התקציב - רכש כלי רכב. אם המשטרה מעוניינת להעביר את עודפי ההכנסה לתקציב אחר, עליה לפעול בעניין זה על פי הוראות חוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985.
על המשטרה ומינהל הרכב לציין במפרטים ובדרישות הטכניות של המכרזים שמפרסם המינהל את המאפיינים הייחודיים הדרושים לכלי הרכב הפרטיים המשמשים לפעילות מבצעית במשטרה. מוצע כי המשטרה ומינהל הרכב ישקלו לפרסם מכרז ייעודי לרכישת כלי רכב אלה.
לגבי רכש של כלי רכב פרטיים מבין כמה דגמים שזכו במכרז מרכזי, על המשטרה להקפיד לבצע לפני רכש כזה עבודת מטה מתועדת, שבמסגרתה תגובש דרישה מבצעית מעודכנת לגבי הייעוד המבצעי של כלי הרכב. כמו כן, ראוי שהמשטרה תבחר את הספק ממנו תרכוש את כלי הרכב באמצעות צוות מקצועי, וכי הליך הבחירה יהיה סדור, שקוף ותקין.
על המשטרה לסיים את הבדיקות הנחוצות ולגבש עמדה בעניין ההתאמה של כלי רכב שמיוצרים מלכתחילה לשימוש משטרתי לצרכיה המבצעיים. עליה להגיש את מסקנותיה והמלצותיה לצוות ההיגוי לקבלת החלטתו בעניין.
על המשטרה לפעול לאלתר להסדרת הצמדות כלי רכב לשוטרים על פי התקן המאושר ובהתאם לאישור השר לביטחון הפנים. על המשטרה גם להקפיד לזקוף לשכר השוטרים את שווי השימוש בכלי רכב שהועמדו לרשותם או שהיו ברשותם לחניית לילה שלא באופן חד-פעמי, זאת על פי דיני המס.
על המשטרה לקבוע פקודות או נהלים בעניין הקמת מערכת זמינה לדיווח על עבירות תנועה הנעשות ברכבים משטרתיים, כדי לאפשר לאזרחים שעדים לביצוע עבירות כאלה לדווח על כך לגורמים הרלוונטיים במשטרה.
סיכום
צי הרכב של המשטרה, שהוא מהגדולים במדינה, הוא מרכיב מהותי ומרכזי בבניין הכוח שלה. להתאמת כלי הרכב למשימות המשטרה ולתקינותם של כלי הרכב יש השפעה ישירה על הכשירות המבצעית של המשטרה. לפיכך ראוי שרכש בהיקף שנתי של מאות מיליוני ש"ח ייעשה בהתאם לאמות מידה מקצועיות ובהקפדה על עמידה בעקרונות המינהל התקין, וכי יושם בו דגש במתן מענה לדרישות המבצעיות של המשטרה.
ממצאי ביקורת זו מעלים ליקויים מהותיים בתחומים שלהלן: ניהול תקציב הרכש של רכבי המשטרה והשימוש בו; אפיון כלי הרכב ובחינת חלופות לפני ביצוע הרכישות; יישום תכנית ההחלפה של רכבי המשטרה; קיום פקודות והנחיות בנושא הצמדת כלי רכב לשוטרים. הליקויים בקיום פקודות והנחיות בנושא הצמדת כלי רכב משקפים גם ליקויים בתחום המשמעת והתרבות הפיקודית הארגונית.
על המשטרה לבצע בחינה מעמיקה של הליך הרכש של כלי הרכב ולפעול לשיפורו, כדי להבטיח שכלי הרכב שבהם היא משתמשת יתאימו לייעודם. במידת הצורך עליה לשתף פעולה בעניין זה עם גורמים אחרים, כמו מינהל הרכב הממשלתי והמשרד לביטחון הפנים.
כלי הרכב במשטרה נרכשים בהתאם לתקן שנגזר מצרכי המשטרה למילוי משימותיה המבצעיות והמינהליות. תקן זה מחייב את המשטרה, וייעוד מאות כלי רכב לשמש רכבים צמודים לשוטרים שלא לפי התקן ושלא בהתאם לפקודות הוא ליקוי מינהלי ומבצעי.
התיקון של כלל הממצאים שעלו בתחומים האמורים מחייב את משרד האוצר, את המשרד לבט"פ ואת המשטרה לנקוט פעולות נחושות לתיקון ליקויים אלה, כדי למנוע כל פגיעה אפשרית בכשירות המבצעית של המשטרה וכן למנוע הוצאות מיותרות בגין שימוש בכלי רכב שמועד החלפתם עבר.