רקע כללי
המרחב הכפרי בישראל משתרע על פני כ-85% משטחה (כ-18,760 קמ"ר), וחיים בו כ-830,000 תושבים ב-1,013 יישובים המאוגדים ב-54 מועצות אזוריות. במרחב הכפרי נמצאים רוב השטחים החקלאיים המעובדים - כ-3,500 קמ"ר ועוד כ-4,000 קמ"ר נוספים למרעה. לענף החקלאות נודעת חשיבות רבה בכל הקשור לייצור ואספקה של מזון טרי, בריא, איכותי, מגוון, זמין ובעלות סבירה. ענף החקלאות גם מהווה זרוע לשמירה על הקרקעות ומניעת שימושים לא חוקיים בהן וכן לשמירה על ערכי טבע ושטחים פתוחים. ערך התפוקה החקלאית בשנת 2015 נאמד בכ-29.5 מיליארד ש"ח, החקלאות יוצרת מקורות תעסוקה לכ-75,000 איש בישראל, ובעקיפין היא תורמת גם לתעסוקתם של עשרות אלפי אזרחים נוספים.
הפשיעה במרחב הכפרי מכוונת לפגיעה בענפי החקלאות השונים, והיא מתבטאת בגניבה של תוצרת ויבול, בעלי חיים וציוד חקלאי, ובכלל זה טרקטורים וחומרי הדברה ודישון המשמשים את החקלאים לעבודתם ולפרנסתם; גרימת נזק לציוד, לתשתיות ולשטחים חקלאיים; ובהשתלטות על שטחי מרעה. לפי הנתונים שבידי משמר הגבול (להלן - מג"ב) את רוב עבירות הפשיעה החקלאית מבצעות כנופיות מאורגנות ומקצועיות שמאופיינות בתחכום ובתעוזה רבה, ומרביתן מגיעות מתחום הרשות הפלסטינית.
מג"ב הוא כוח רב-תכליתי במשטרת ישראל (להלן - המשטרה) שנועד לטפל בהפרות סדר ציבורי, לסייע בלחימה בפשיעה ולבצע משימות אבטחה. במרץ 2008 החליטה המשטרה להטיל על מג"ב את האחריות המשימתית לטיפול בפשיעה החקלאית במרחב הכפרי, נוסף על תפקידיו האחרים ובהם - ארגון אבטחת היישובים, השמירה בהם וסיוע ליחידות המשטרה האחרות בלחימה בעברות רכוש.
פעולות הביקורת
בחודשים אפריל עד יולי 2016 בדק משרד מבקר המדינה את אופן התמודדותה של המשטרה עם אירועים של פשיעה חקלאית. הבדיקה נערכה במפקדת מג"ב ובמרחביו (צפון, חוף, מרכז ודרום). בדיקות השלמה נערכו ביחידות נוספות של המשטרה, במשרד לביטחון הפנים (להלן - המשרד לבט"פ) וביחידת הפיצו"ח וברשות המרעה שבמשרד החקלאות ופיתוח הכפר (להלן - משרד החקלאות). לצורך קיום בירורי השלמה נפגש צוות הביקורת גם עם נציגים של ארגוני חקלאים, עם קציני ביטחון במועצות האזוריות ועם חקלאים. נבדקה גם מידת התיקון של חלק מהליקויים (הקשורים לפשיעה חקלאית) שהועלו בדוח מבקר המדינה בנושא "סוגיות בתחום הפשיעה והביטחון השוטף במגזר הכפרי", שהתפרסם בשנת 2012.
הליקויים העיקריים
נתונים חסרים על היקף הפשיעה החקלאית
פערים בין נתוני אג"ת לנתוני מג"ב: נתוני אגף התכנון וארגון במשטרה (להלן - אג"ת) מבוססים על נתוני מערכות המחשוב במשטרה, ואילו במג"ב נעשה רישום ידני מהימן ומדויק של כלל אירועי הפשיעה החקלאית. קיים אפוא ספק ממשי בנוגע לנכונות הנתונים של אג"ת שנמסרים למשרד לבט"פ, לציבור ולכנסת וזאת בשל העובדה שלפי נתוני מג"ב מספר האירועים של הפשיעה החקלאית בשנת 2015 היה גבוה ב-60% מאלה המוצגים על ידי אג"ת.
היעדר נתונים בנוגע להיקף הנזק: רישום העבירות החקלאיות במשטרה אינו כולל נתונים על הכמויות שנגנבו ועל היקף הנזק הכלכלי. למשל, אירוע גניבה של עדר המונה עשרות ראשי צאן נרשם באופן זהה לגניבת ראש צאן בודד. בשל כך אין למשטרה אומדן של היקף הנזק הכלכלי שנגרם עקב הפשיעה במגזר הכפרי בכלל ובפשיעה החקלאית בפרט.
הימנעות מדיווח על עבירות: חקלאים רבים נמנעים מלהגיש תלונות למשטרה על אירועי פשיעה, לטענתם עקב היעדר אמון במשטרה, וביכולתה לתפוס ולהרשיע את מבצעי העבירות והסיכוי הנמוך להשבת הגניבה.
בהיעדר מסד נתונים של ידע אמין ואיכותי, אי-אפשר לקבוע יעדים מדידים לבחינת היקף תופעת הפשיעה החקלאית ולבחינת התוצאות של הפעילות הנעשית למניעתה. מצב זה פוגע ביכולתה של המשטרה לקבוע מדיניות אכיפה מיטבית ולגבש תכנית עבודה יעילה.
כוח אדם והמבנה הארגוני במג"ב המיועד לטפל בפשיעה חקלאית
איוש חסר באגף החקירות והמודיעין במג"ב: פקודת מג"ב מיוני 2012 הגדירה 26 תקנים באגף החקירות והמודיעין (להלן - אח"ם מג"ב) מהם שישה תקנים לתפקידים ייעודיים לטיפול בפשיעה החקלאית. נמצא כי עד יולי 2016 מועד סיום הביקורת, לא אוישו תקנים אלו, ומצבת השוטרים באח"ם מג"ב מנתה כחמישית מהתקן שהוגדר בפקודת ארגון מג"ב. במצב זה בעלי תפקידים הפועלים בתנאים של עומס רב אינם מספיקים למלא את כל המשימות המוטלות עליהם.
היחידות המרכזיות במרחב הכפרי: הבלשים והחוקרים שמשרתים ביחידות המרכזיות במרחב הכפרי נדרשים כחלק מתפקידם לעסוק במשימות של ליווי עצורים, דבר הגוזל זמן רב. בשל כך, הזמן הנותר למשימות המקצועיות של חקירה ובילוש בתחום עבירות הפשיעה החקלאית מצטמצם במידה ניכרת.
יחידות המרחב הכפרי מבצעות את תפקידן בלא שהועמדו לרשותן אמצעים טכנולוגיים מתקדמים המשמשים מערכים אחרים במשטרה ואמצעים מבצעיים.
יחידות הסיור של מג"ב במרחב הכפרי: בשנת 2015 לא עמדו יחידות הסיור במספר הסיורים המזערי במשמרת כפי שנקבע בנוהל הסיור של המשטרה. בינואר 2015 היה מספר הסיורים במרחב הכפרי קטן בכ-40% מהנדרש בנוהל הסיור, ובמרץ 2015 הוא היה קטן בכ-20% מהנדרש.
במהלך 2016 החמיר המצב במידה ניכרת בין היתר עקב הסטות כוח אדם למשימות באזור ירושלים כך שמספר הסיורים הכולל בינואר 2016 היה קטן בכ-27% ממספר הסיורים שנרשמו באותו חודש בשנת 2015, ובמרץ 2016 הוא היה קטן בכ-66% לעומת מרץ 2015. כך למשל, בשתי יחידות סיור נערכו במרץ 2016 רק 10% מהסיורים שהתבצעו בהן בהשוואה לשנה הקודמת.
בשנת 2015 היה הסיכוי הממוצע שעבריין ייתפס בעבירות של פשיעה חקלאית 9.5%. זאת לעומת 11% בשנת 2014 ולעומת 22% ו-25% (בהתאמה) מהסיכוי שעבריין ייתפס בביצוע כלל העבירות שטופלו על ידי מג"ב באותן שנים.
טיפולה של המשטרה בתלונות ובתיקי חקירה
94% מכלל התיקים שנפתחו בשנים 2015-2011 בגין עבירות חקלאיות נסגרו, ורק בכ-4.5% מהתיקים שנפתחו הוגש כתב אישום. שיעור הגשת כתבי האישום בגין עבירות אלה קטן במיוחד בהשוואה לשיעור הגשת כתבי אישום בכלל התיקים הנפתחים במשטרה.
הנזקים שנגרמים לחקלאים בשל אירועי הפשיעה החקלאית
גניבות של ראשי בקר וצאן: אחד מסוגי הפשיעה החקלאית הנפוצים, וככל הנראה הרווחי ביותר למבצעים אותו, הוא גניבות של ראשי בקר וצאן. בשנים 2015-2011 נגנבו כ-18,000 ראשי צאן ובקר. בשנת 2015 נרשם גידול של 97% במספר ראשי הבקר והצאן שנגנבו לעומת שנת 2014, ובמחצית הראשונה של שנת 2016 נרשם גידול של 66% לעומת התקופה המקבילה בשנת 2015.
תפיסות של ראשי בקר וצאן גנובים: במחצית הראשונה של שנת 2016 נרשמה ירידה של 77% במספר התפיסות של ראשי בקר וצאן גנובים לעומת התקופה המקבילה בשנת 2015. הנזק לחקלאים באותן שנים הוערך בעשרות מיליוני ש"ח.
החזקת ראשי בקר וצאן גנובים לאחר מציאתם: משאבים שהושקעו לאיתור ראשי הבקר והצאן הגנובים ירדו לעתים לטמיון, מאחר שלא היה פתרון מוסדר להחזקת בעלי החיים. בשל כך הם הושארו ברשותם של החשודים בגניבות, ולא זו בלבד שההרתעה נפגעה פגיעה קשה, אלא שבפועל העניקה המשטרה פרס לפורעי החוק.
גניבת אמצעי ייצור - טרקטורים: בשנת 2014 נגנבו 73 טרקטורים חקלאיים וחלקי טרקטורים ובשנת 2015 נגנבו 92 - גידול של כ-26%; בשנת 2014 נתפסו 30% (22) מהטרקטורים שנגנבו ובשנת 2015 נתפסו 20% (18) בלבד. הנזק הכלכלי של החקלאים מגניבת טרקטורים מגיע למיליוני ש"ח בשנה, פוגע בהם פגיעה אנושה, ולמעשה גודע את הענף הכלכלי שעליו הם יושבים.
גניבת כוורות ודבש: לפי נתוני המשטרה בשנת 2015 אירעו תשעה מקרים של גניבת כוורות, אך לפי נתוני המועצה לייצור ושיווק דבש נגנבו באותה שנה 970 כוורות. מנתוני המשטרה עולה שלא הוגשו כלל כתבי אישום בגין עבירה זו, והם מעידים על אזלת ידה בכל הקשור לאכיפת החוק ולהבאת העבריינים לדין.
פלישה לשטחי מרעה והשתלטות עליהם: בשנת 2014 תוקן חוק העונשין, התשל"ז-1977, ולפיו הוחמרה הענישה בגין פלישת בעלי חיים שלא נגרמה על ידי בעליהם - מחודש מאסר לשלושה חודשים. בפועל, לא תרם התיקון לחוק לאכיפה אפקטיבית יותר בתחום זה. הקושי בהוכחת מעורבותם הפעילה של בעלי העדרים הפולשים ומדיניות המשטרה שלא לאכוף עברות המוגדרות כחטא מביאים לידי הפקרת החקלאים ולאזלת יד של המערכת כולה. מלבד הפגיעה הכלכלית הקשה שמסבה הפלישה לבעלי השטח או לשוכריו, ואף לענף גידול הצאן והבקר כולו, היא עלולה להוביל לנטישת הקרקעות על ידי החקלאים ולפלישתם של עבריינים לאדמות המדינה.
התארגנות פרטית לשמירה ולהגנה על שטחים חקלאיים
בעשור האחרון הוקמו התארגנויות פרטיות להגברת הביטחון במרחב הכפרי, לשמירה על השטחים החקלאיים במגזר הכפרי ולהרתעת העבריינים. הקמתן מלמדת על מצוקתו של ציבור החקלאים ועל תחושת חוסר האונים וחוסר האמון במשטרה שאינה נותנת מענה מספק לפשיעה החקלאית. מצב שבו החקלאים נאלצים להיעזר בגופים התנדבותיים ובהתארגנויות מקומיות למניעת פשיעה אינו מצב תקין, ואין בו כדי להסיר מהמשטרה את נטל הטיפול בפשיעה החקלאית ומניעתה.
תכנית לחיזוק הביטחון האישי: בשנת 2014 החליטה הממשלה על "תכנית לחיזוק הביטחון האישי במועצות האזוריות". ההחלטה לא יושמה.
ההמלצות העיקריות
בכל הנוגע לנתונים על היקף הפשיעה החקלאית, על המשטרה להתבסס על נתוני מג"ב שלטענתה הם המשקפים תמונת מצב מהימנה ומדויקת.
על המשטרה למלא את תקן אח"ם מג"ב כדי שיוכל לעמוד במשימות שעליהן הוא מופקד.
על המשטרה להעמיד לרשות היחידות המרכזיות במרחב הכפרי משאבים ואמצעים מבצעיים קבועים, כדי לסייע להם למלא את משימותיהם. כמו כן עליה להקצות להם גם כלי איסוף מודיעין מתקדמים המשמשים מערכים אחרים במשטרה.
על המשרד לבט"פ, המשטרה ושירות בתי הסוהר (להלן – שב"ס) לבחון את האפשרות לכלול את עצורי מג"ב בסבב הליוויים שמקיים שב"ס כדי למנוע פגיעה בליבת הפעילות המבצעית של עבודת הבלשים והחוקרים ביחידות המרכזיות במרחב הכפרי העוסקים בחלק ניכר מזמנם במשימות ליווי עצורים.
על המשטרה לוודא ביצוע של מספר סיורים מזערי, במרחב הכפרי כפי שקבעה בנהליה.
על המשטרה ומג"ב לבחון את המדיניות הנוכחית של סגירת תיקים ואת ההימנעות מהגשת כתבי אישום בכל הנוגע לעבירות של פשיעה חקלאית. עליהם למצוא את הדרך להגברת אמון ציבור החקלאים במשטרה, שלעתים קרובות מוצא את עצמו חסר אונים אל מול הפשיעה המתבצעת בתחומו.
על המשטרה, מג"ב וגורמי האכיפה הנוספים לפעול להגברת ההרתעה, תוך שיתוף פעולה ביניהם לתפיסת העבריינים, להגשת כתבי אישום, העמדת העבריינים לדין ובקשה להטלת עונשים משמעותיים.
על השר לבט"פ והמשטרה למלא את החסר בתחום הביטחון במרחב הכפרי, באופן שהתושבים לא ייאלצו להיעזר בגופים חוץ-משטרתיים והתנדבותיים להרתעת עברייניים.
סיכום
רוב המגזר החקלאי בישראל נמצא במרחב הכפרי. התרומה של החקלאים למדינה היא חיונית מבחינה כלכלית, חברתית, ערכית ולאומית. זה שנים סובלים החקלאים מתופעות חמורות של פשיעה חקלאית הפוגעות בהם מבחינה כלכלית ומורלית, ובשל כך הן פוגעות גם במדינה כולה.
ב-2008 הטילה המשטרה על מג"ב את האחריות לטיפול בתופעות הפשיעה החקלאית במרחב הכפרי - ובכלל זה מניעתן, תפיסת העבריינים והבאתם לדין. החקלאים מכירים בחשיבות העליונה של הפעילות המבצעית של מג"ב במאבק בפשיעה החקלאית. ואולם דוח זה העלה כי על אף האחריות שהוטלה על מג"ב לא הוקצו לו האמצעים והמשאבים הנחוצים למימושה באופן מספק, והדבר הביא לידי הקמת התארגנויות פרטיות להגברת הביטחון במרחב הכפרי. המשטרה מייחסת חשיבות מועטה לטיפול במרבית העבירות של פשיעה חקלאית, ונוצר מצב של היעדר אכיפה המתבטא בסגירת מרבית תיקי התלונות בלי שנעשו ניסיונות מספקים לתפוס את העבריינים ולהעמידם לדין. בית המשפט העליון קבע בשנת 2007 כי "מאמצי האכיפה המושקעים בתחום זה הם דלים ויעילותם מוטלת בספק" מדוח זה עולה כי המצב נותר בעינו ואף הוחמר והוא מתבטא גם בשיעור נמוך מאוד של כתבי אישום בתיקים של פשיעה חקלאית.
ממצאי דוח זה מעידים על חולשה אכיפתית, על אוזלת יד ועל היעדר מענה מערכתי לבעיה אמתית שהחקלאים עומדים בפניה חסרי אונים ונאלצים להתמודד עמה כמעט לבדם. במהלך כתיבת דוח ביקורת זה שב ועלה נושא הפשיעה החקלאית למרכז השיח הציבורי, בעקבות אירועים חוזרים ונשנים של התפרצויות וגניבות חקלאית מרובות שאירעו במרחב הכפרי. הממצאים המובאים כאן מונחים לפתחם של השר לבט"פ, מפכ"ל המשטרה ומפקד מג"ב. המשטרה אמנם גיבשה תפיסה חדשה להפעלת מג"ב במרחב הכפרי, אך עליה לזרז את גיבוש ההמלצות היישומיות, כל זאת לצמצום ממשי של התופעה ההרסנית הפוגעת בחקלאות, בחקלאים, במרחב הכפרי כולו ובאמון הציבור במערכת אכיפת החוק.