היבטים בהתנהלות מכללת עזריאלי - מכללה אקדמית להנדסה ירושלים

מכללת עזריאלי - מכללה אקדמית להנדסה ירושלים (להלן - המכללה) היא מוסד להשכלה גבוהה. המכללה הוסמכה על ידי המועצה להשכלה גבוהה (להלן - המל"ג), להעניק תארים אקדמיים בתחומי ההנדסה. המכללה היא גוף נתמך על פי חוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985 (להלן - חוק יסודות התקציב) ומתוקצבת על ידי הוועדה לתכנון ולתקצוב של המל"ג (להלן - הוות"ת) בסכום של יותר מ-50 מיליון ש"ח לשנה. המכללה נרשמה כעמותה בשנת 1996. מספר הסטודנטים במכללה בשנת הלימודים התשע"ה (2014-2015) היה 1,652.

פעולות הביקורת

בחודשים יולי 2015 - ספטמבר 2016 בדק משרד מבקר המדינה היבטים בתפקוד המכללה, ובהם עמידתה של המכללה בעקרונות הממשל התאגידי; גיוס ומינוי של בעלי תפקידים בכירים; פעולותיהם של בעלי תפקידים בכירים; תנאי ההעסקה והשכר במכללה; ותפקוד המוסדות המנהלים שלה. הביקורת נעשתה במכללה. בדיקות משלימות נעשו במל"ג, בוות"ת, ביחידת הממונה על השכר במשרד האוצר (להלן - הממונה על השכר) וביחידת רשם העמותות במשרד המשפטים (להלן - רשם העמותות).

הליקויים העיקריים

תקנון המכללה

על פי ה"הנחיות למוסדות להשכלה גבוהה המתוקצבים על ידי ות"ת" שאישרה המל"ג בשנת 1999 (להלן - הנחיות המל"ג), המכללה אמורה לפעול על פי תקנון המבוסס על התקנון המצוי של המל"ג, והמאושר על ידי רשם העמותות ועל ידי המל"ג. למכללה יש תקנון מאושר משנת 1999, אולם היא פועלת על פי תקנון שאושר במכללה בשנת 2005 ועל ידי רשם העמותות בשנת 2008, אך לא אושר על ידי המל"ג. המל"ג לא עקבה אחר תיקון התקנון, אף שפנתה למכללה בעניין כבר בשנת 2005, ולא אישרה אותו עד למועד סיכום הביקורת. בשנת 2016 המל"ג החליטה להשהות את הטיפול בתקנון המכללה, עד לעדכון הנחיות תאגידיות למוסדות להשכלה גבוהה שאינן אוניברסיטאות. עקב אי תיקון התקנון, לא הוגבלה תקופת כהונת החברים במוסדות המנהלים ולא נאסר על מייסדי העמותה לכהן כחברי ועדת הביקורת או כיו"ר הוועד המנהל בניגוד להנחיות שקבעה המל"ג.

נשיאי המכללה

הארכת תקופת כהונתו של מר עוזי וכסלר

מר עוזי וכסלר כיהן כנשיא המכללה משנת 1998 ועד שנת 2012, בסך הכל כ-14 שנה, אף שלא היה בדרגת פרופסור. הדבר מנוגד להחלטת המל"ג מנובמבר 2003 (ולפיה נשיא מכללה חייב להיות בדרגת פרופסור) ולהחלטת המל"ג מאפריל 2010 (ולפיה נשיא יכול לכהן לכל היותר 12 שנה). באוגוסט 2010, בזמן שמר וכסלר כבר כיהן כ-12 שנה, אישרה ועדת המשנה לפיקוח ואכיפה של המל"ג את המשך כהונתו של מר וכסלר בעוד שנתיים לכל היותר, על מנת לאפשר למכללה להיערך כראוי להחלפת הנשיא. האישור ניתן אף שמר וכסלר לא עמד בדרישות המל"ג בעניין משך הכהונה והדרגה האקדמית.

הליכי האיתור והבחירה של נשיאי המכללה

היעדר כללים לבחירת נשיא: המל"ג לא קבעה הנחיות לגבי הרכב ועדות האיתור לתפקיד הנשיא ‏במכללות ולגבי סדרי עבודתן, בדומה להנחיות שקבעה בשנת 2004 לגבי האוניברסיטאות ובכלל זה איסור על נשיא יוצא להיות חבר בוועדת איתור לבחירת מחליפו. גם ‏המכללה לא קבעה לעצמה כללים בנושא זה.

פרופ' צבי שטרן: ועדת האיתור שהמליצה על בחירת פרופ' צבי שטרן לתפקיד הנשיא כללה את מר וכסלר שכיהן כנשיא באותה העת. הוועדה פעלה בחוסר שקיפות, היות שהיא לא פרסמה הודעה באמצעי התקשורת בדבר האפשרות להגיש מועמדות לתפקיד ולא תיעדה את החלטתה הסופית להמליץ לבחור בפרופ' שטרן לנשיא. הוועד המנהל אישר את ההמלצה, אולם אין מסמכים המעידים שהוועד המנהל בחן את ההמלצה או דרש לקבל נימוקים לה.

ליקויים בתפקוד יו"ר הוועד המנהל וחברי הוועד

חריגות בתנאי העסקה ופרישה: על פי הנחיות המל"ג, לוועד המנהל של המכללה נתונה הסמכות לקבוע את תנאי העסקת בעלי התפקידים בה, בכפוף להנחיות הוות"ת (שבחלקן נסמכות על תקנון שירות המדינה ועל הוראות הממונה על השכר).

1. מר עוזי וכסלר (נשיא המכללה דאז) ומר אריה לוין (יו"ר הוועד המנהל דאז) אישרו תנאי העסקה חריגים לפרופ' שטרן בניגוד לכללים ובלי שהביאו את הסכם ההעסקה של פרופ' שטרן לאישור הוועד המנהל. לדוגמה, בניגוד לקביעת המל"ג כי המכללה תהיה מקום עבודתו היחיד של הנשיא, אושר לו להמשיך לעסוק בעיסוקים אחרים; כמו כן אושרו לו 50 ימי חופשה, בניגוד למקובל בשירות המדינה ובמכללה - 23 ימים. נוסף על כך נקבע כי לאחר פרישתו הוא יהיה זכאי לקבל תשלום בגין שנת הסתגלות. בניגוד לעמדת המל"ג והממונה על השכר ולפיה יועסק הנשיא במכללה כשכיר, כל שכרו ותשלומי פרישתו של פרופ' שטרן שולמו לו כנגד חשבונית מס. נוסף על כך נמצא כי חשבונית המס הייתה של חברה שאינה בבעלותו אלא בבעלות אשתו.

2. ועדת הכספים חרגה מסמכותה ואישרה למנכ"לית לשעבר תנאי פרישה שלא נקבעו בחוזה העסקתה. עקב כך שולמו למנכ"לית לשעבר תשלומים ביתר ללא שניתן לכך אישור המאסדרים כנדרש.

הסכמי העסקה חריגים לא הוגשו לאישור הוות"ת או הממונה על השכר, ובדיווחי השכר של המכללה לגורמים אלה ולרשם העמותות נפלו טעויות.

מינוי המנכ"לית ותנאי העסקתה: ביוני 2010 מינה מר וכסלר (הנשיא דאז) את הגב' שלומציון לולו לממלאת מקום המנכ"ל, ובדצמבר 2010 אישר הוועד המנהל את מינויה למנכ"לית, כל זאת בלי שהתקיים הליך בחירה פומבי ושוויוני. מר וכסלר חרג מסמכותו כשאישר לבדו את הסכם העסקתה של המנכ"לית, שכלל תנאים חריגים המנוגדים להנחיות הוות"ת ולנקבע בתקנון שירות המדינה. נוסף על כך אישרה המכללה למנכ"לית רכב צמוד מקבוצת רישוי המיועדת לשרים בממשלה, בניגוד למקובל בשירות המדינה.

החזר הוצאות משפטיות לנשיא לשעבר: הוועד המנהל חרג מסמכותו כשהחליט לאשר לשלם למר וכסלר החזר הוצאות משפטיות בגין ביקורת קודמת של משרד מבקר המדינה, מאחר שהסמכות לכך נתונה לחבר הנאמנים. להחלטה זו נמצא נוסח נוסף הכולל את סכום השיפוי; יו"ר הוועד המנהל אישר לבדו נוסח זה, בלי שהביאו לאישור הוועד המנהל.

דרך פעולתה של המנכ"לית

מעורבות בקביעת תכניות הביקורת: המנכ"לית הייתה מעורבת בבניית תכניות הביקורת (שלא כללו ביקורת ישירה על תפקודה) ודנה עם ועדת הביקורת בהן ובלוחות הזמנים לביצוען.

מכירת כלי רכב לעובד המכללה: המנכ"לית אישרה מכירת כלי רכב לעובד המכללה, אף שהעובד היה מציע יחיד והצעתו כללה תנאים המרעים עם המכללה.

אישור הטבות שכר לעובדי המכללה בניגוד לכללים: בשנים 2012 עד 2015 אישרה המנכ"לית לשלם לעשרות עובדי המכללה בונוסים ("שכר עידוד" - תשלומים קבועים או חד-פעמיים) שהסתכמו ביותר מ-1.2 מיליון ש"ח, בלי שקיבלה את אישור הוות"ת או הממונה על השכר כנדרש.

גיוס כוח אדם והעסקת מקורבים: תהליך גיוס העובדים למכללה, לא היה שיטתי. לעתים גויסו עובדים בהליך לא תחרותי, לא שקוף ולא שוויוני. המכללה קבעה נוהל בשם "חבר מביא חבר", ולפיו יקבל העובד הממליץ מענק בסך 500 ש"ח אם יתקבל החבר לעבודה. המנכ"לית גייסה קרובת משפחה ועובדת שהייתה לה היכרות מוקדמת עמה וכן היא הייתה מעורבת בהעלאת שכרן.

ליקויים בניהול פרוטוקולים והיעדר שקיפות‏

חלק מהפרוטוקולים של המוסדות המנהלים ושל ועדות ‏המכללה היו תמציתיים ולא שיקפו את מהלך הדיונים. חלק ‏מהפרוטוקולים של דיוני הוועד המנהל, כגון פרוטוקול הדיון שבו הוחלט על מינוי המנכ"לית, לא היו בידי המכללה ולא הומצאו ‏למשרד מבקר המדינה.

ההמלצות העיקריות

על המכללה לתקן את התקנון שלה בהקדם ולהתאימו להנחיות המל"ג וכן להביא את התקנון לאישור המל"ג. נוסף על כך, על המכללה לקבוע נהלים לגבי הרכב ועדות האיתור לבחירת נשיאים ומנכ"לים בה, סדרי עבודתן של הוועדות ואופן התיעוד של ישיבותיהן.

על הוועד המנהל לתעד את תהליכי קבלת החלטותיו, לדון בהשפעות הכספיות והאחרות שיש להחלטותיו ולוודא שהחלטותיו מתקבלות בכפוף להוראות ולהנחיות של המאסדרים. כמו כן, על הוועד המנהל לאשר את תכניות הביקורת ולקבוע מנגנונים להבטחת עצמאותו של מבקר הפנים.

על המכללה לתקן את הליקויים בדיווחיה לוות"ת, לרשם העמותות ולממונה על השכר. על המל"ג לזרז את עדכון הנחיותיה התאגידיות. על המל"ג ועל רשם העמותות לפעול ביתר תיאום בכל הקשור להנחיותיהם למכללה. על הוות"ת והממונה על השכר לבחון את ממצאי הדוח ולהפסיק את החריגות בתנאי ההעסקה במכללה, שפורטו לעיל.

על המנכ"לית להפסיק את תשלומי השכר החורגים מהכללים וכן לגבש נהלים לגיוס עובדים, קידומם ותגמולם ולתיעוד תהליכי הגיוס. כמו כן, אין מקום לשיטת גיוס באמצעות נוהל "חבר מביא חבר" ועל המכללה לבטלה לאלתר.

סיכום

בביקורת זו עלו ליקויים בנוגע לתנאי ההעסקה והפרישה של העובדים הבכירים במכללה - הנשיא, המנכ"לים וסמנכ"ל הכספים. כמו כן עלו ליקויים בדרך פעולתה של המנכ"לית המכהנת הגב' שלומציון לולו עד כדי פגיעה חמורה בסדרי מינהל תקינים. הליקויים מלמדים כי המכללה פעלה באופן בלתי תקין, ושלא על פי המצופה ממוסד אקדמי הנדרש לשמש דוגמה למצוינות, הגינות ותקינות ניהולית ואתית ולשמור על כללי המינהל התקין וכללי הממשל התאגידי. הממצאים שעלו בביקורת מעלים חשש כי בכירי המכללה התעלמו מהכללים וההנחיות המחייבים אותה, שנקבעו בחוק העמותות, בהנחיות המל"ג ובהנחיות הממונה על השכר.

המוסדות המנהלים של המכללה אישרו החלטות שיזמו מר עוזי וכסלר - נשיא המכללה לשעבר ומי שכיהן במועד ביצוע הביקורת כיו"ר הוועד המנהל - ומר אריה לוין - יו"ר הוועד המנהל לשעבר, כגון מינויים של נשיאים ושל מנכ"לית, לעתים בלי קיום כל הליך של בחירה ולעתים בהליך בחירה שאינו שוויוני ואינו שקוף. המוסדות המנהלים של המכללה אפשרו מהלכים אלה, אף שלא היו תקינים, וגם אפשרו את כהונתו של מר וכסלר כנשיא במשך תקופה ממושכת של כ-14 שנה ואת מינויו ליו"ר הוועד המנהל. המוסדות המנהלים גם לא ניהלו פרוטוקולים כנדרש, ובכך פעלו בחוסר שקיפות.

המכללה, בהובלת מר וכסלר ולעתים גם מר לוין, אישרה תנאי העסקה ותנאי פרישה לבכירים - נשיאים, מנכ"לים וסמנכ"ל הכספים - החורגים מהמותר במגזר הציבורי. כמו כן, המכללה העסיקה את פרופ' צבי שטרן, הנשיא לשעבר, כנותן שירותים ולא כעובד המכללה, אף שהמל"ג דורשת להעסיק נשיא מכללה כעובד שלה. דרך פעולה זו אינה הולמת נושאי תפקיד בכירים במוסדות ציבור, כל שכן כשמדובר במוסדות אקדמיים. היה מצופה מאותם בכירים שיכבדו את הוראות המל"ג ויפעלו על פי כללי המינהל התקין והאתיקה, ובכך ישמשו דוגמה הן לבעלי תפקידים אחרים במכללה והן לבעלי תפקידים מחוצה לה.

על הממונה על השכר, רשם העמותות, רשויות המס, המל"ג והוות"ת לבחון את הממצאים שעלו בביקורת זו - תשלומי יתר לבכירי המכללה, דרכי העסקה שאינם תקינים ואף חשש לאי-תשלום מס כנדרש.