הטיפול בסדרת מעמדם האזרחי של בני משפחה זרים של ישראלים

הזכות לחיי משפחה, ובכלל זה הזכות להינשא, היא זכות יסוד. בהתבסס על זכות יסוד זו קבע בג"ץ בעניינה של עתירה משנת 1999 בנוגע למדיניות משרד הפנים בנושא (להלן - בג"ץ סטמקה) כי לכל ישראלי זכות להקנות לבן זוגו מעמד של קבע במדינה. לצד הזכות של הפרט לחיי משפחה עומד האינטרס המשמעותי של מדינת ישראל להתמודד עם הגירה בלתי חוקית לתחומיה ולפעול נגד מי שמנצל את מגבלות מנגנוני האכיפה לשהייה או להמשך שהייה בלתי חוקית בישראל.

רשות האוכלוסין וההגירה (להלן - רשות האוכלוסין) מטפלת בבקשות של אזרחי ישראל או של תושביה להעניק מעמד אזרחי לבני זוגם הזרים בשל איחוד משפחות, וזאת במסגרת הליך מדורג. לצורך כך היא בוחנת את כנות קשר הנישואין בין בני הזוג ובודקת אם בכוונת הזוג להשתקע בישראל ואם יש חשש שהקניית המעמד החוקי לבן הזוג יגרום לסיכון בריאות הציבור, ביטחון הציבור או ביטחון המדינה. מנכ"ל רשות האוכלוסין בתקופת הביקורת היה מר אמנון בן עמי, ובראש מינהל האוכלוסין ברשות, העוסק בביצוע התפקיד האמור, עמדו שני מנהלים: מנהל אגף בכיר לשכות, מר אבי לקח, ומנהל אגף מרשם ומעמד, מר עמוס ארבל.

מדי שנה מוגשות לרשות האוכלוסין כ-5,200 בקשות חדשות של ישראלים להעניק מעמד אזרחי לבני זוגם, ובסך הכול שוהים בישראל, נכון לאפריל 2016, יותר מ-33,000 זרים שמתבצע הליך מדורג לצורך הסדרת מעמדם. בשנים 2014-2005 הוגשו 21,988 בקשות לאיחוד משפחות של בני זוג נשואים ו-8,465 בקשות לאיחוד משפחות של בני זוג המקיימים יחדיו חיים משותפים אך אינם נשואים זה לזה (להלן-ידועים בציבור).

מכוח חוק הכניסה לישראל, התשי"ב-1952 (להלן - חוק הכניסה לישראל), מוסמך מנכ"ל רשות האוכלוסין להחליט במקרים חריגים להעניק מעמד אזרחי לזרים מטעמים הומניטריים. לצורך כך הוקמה מכוח חוק זה ועדה בין-משרדית אשר מייעצת למנכ"ל אם לאשר את הענקת המעמד במקרים כאלה (להלן - הוועדה ההומניטרית).

פעולות הביקורת

בחודשים פברואר-יולי 2016 בדק משרד מבקר המדינה את נושא הסדרת מעמדם האזרחי של בני משפחה של אזרחי ישראל ותושביה. בין הנושאים שנבדקו: הטיפול בבקשות למתן מעמד לבני זוג נשואים ולבני זוג שהם ידועים בציבור; איחוד משפחות של ישראלים עם תושבי אזור יהודה ושומרון; פעילות הוועדה הבין-משרדית לעניינים הומניטריים; וכן הבקרה והפיקוח על ההליך המדורג. הבדיקה נעשתה ברשות האוכלוסין. פעולות השלמה בוצעו במשרד החוץ ובלשכת הקשר "נתיב" (להלן - נתיב).

הסוגיה העיקרית שנבדקה הייתה יעילות הטיפול של רשות האוכלוסין בבקשות להעניק מעמד אזרחי לבני משפחה של ישראלים, ובכלל זה נבדק אם הרשות הפעילה את סמכויותיה באופן שהשירות יינתן במהירות הראויה ובלא שתיגרם לפונים טרחה יתרה. לצורך הבדיקה נפגשו נציגי משרד מבקר המדינה גם עם אנשים ועם ארגונים שעוסקים בזכויות אדם.

הליקויים העיקריים

אי-קביעת משכי זמן מרביים לטיפול בבקשות

הרשות לא קבעה משכי זמן מרביים לחלק משלבי הטיפול בבקשות למתן מעמד אזרחי לבני זוג זרים של ישראלים.

טיפול ממושך בבקשות של בני זוג הנשואים לאזרחים ישראלים

בחלק ניכר מהמקרים שלבי הטיפול השונים בבקשות להענקת מעמד אזרחי לבן זוג זר הנשוי לישראלי נמשכים זמן רב מהנדרש על פי נוהלי רשות האוכלוסין ולעתים כלל התהליך נמשך זמן בלתי סביר. לדוגמה, כ-70% מהבקשות לקבלת אשרת א/5 בשנים שנבדקו אושרו לאחר פרק זמן ארוך מהנדרש; ב-45% מהבקשות שהוגשו בשנים שנבדקו האריכה הרשות את תוקף אשרת א/5 לתקופה ארוכה מהנקבע בנוהל. עיכובים שמקורם בטיפול הרשות בבקשות פגעו בזכויות המבקשים, ובעיקר בזכות היסוד לחיי משפחה. רשות האוכלוסין טיפלה בבקשות אלה שלא בהתאם לחובתה לתת לציבור שירות ברמה גבוהה, במהירות הראויה ובלא שתיגרם לפונים טרחה יתרה.

נתונים בדבר בקשות שאושרו

נמצא כי בסופו של דבר לא נענו יותר מ-40% מהבקשות לקבלת אזרחות או תושבות קבע (להלן - מעמד קבע) שהוגשו בשש לשכות השירות הגדולות מבחינת מספר הבקשות המטופלות בשנים שנבדקו, וכי רק כ-2% מהבקשות האמורות לא נענו עקב החלטת הרשות שלא לאשרן, על כן לא ניתן לתלות את השיעור הקטן של מקבלי מעמד הקבע בסירוב לבקשה. הנתונים הממוחשבים של הרשות אינם מאפשרים לדעת מדוע שיעור כה גדול מהבקשות לא התקבל: האם בן הזוג הזר ויתר על בקשתו לקבל מעמד קבע, האם טיפול הרשות בבקשות מונע או מעכב בדרך כלשהי את הענקת המעמד, ושמא נתוני הרשות שגויים מן היסוד.

טיפול ממושך בבקשות של בני זוג ידועים בציבור של אזרחים ישראלים ושל בני זוג מאותו מין

הטיפול בבקשות רבות להענקת מעמד אזרחי לבן זוג ידוע בציבור של ישראלי אורך זמן רב מהנדרש על פי נוהלי רשות האוכלוסין. לדוגמה, כרבע מהבקשות שנבדקו לקבלת אשרת ב/1 נענו בחיוב יותר מחצי שנה לאחר שהוגשו. אשר לבקשות שחל עיכוב גרידא בטיפולה של הרשות בהן, העיכוב גרם לפגיעה בזכויות המבקשים, ואף לפגיעה בזכות היסוד לחיי משפחה.

טיפולה של רשות האוכלוסין בכ-70% מהבקשות שטופלו לפי נוהל "הטיפול בהענקת מעמד לבני זוג של אזרחים ותושבי קבע ישראלים שאינם נשואים כולל בני זוג מאותו מין" בשנים שנבדקו נפסק עוד לפני ששקלה מתן מעמד של קבע לבן הזוג הזר. הנתונים הממוחשבים של הרשות אינם מאפשרים כאמור לדעת מדוע הופסק הטיפול בשיעור כה גדול של בקשות. האם משום שבן הזוג הזר ויתר על בקשתו לקבל מעמד קבע, האם טיפול הרשות מונע או מעכב בדרך כלשהי את הענקת המעמד, ושמא נתוני הרשות שגויים מן היסוד.

היעדר טיפול בקשיים בבחינת כנות הקשר ומרכז החיים

ביולי 2015 העלה אגף מרשם ומעמד לפני מנכ"ל הרשות קשיים בנוגע לקבלת החלטות לגבי בקשות לאיחוד משפחות: זמינות נמוכה של יועצים משפטיים ללשכות; היעדר המיומנויות הנדרשות בתחום זה, לרבות בביצוע ריאיונות - בקרב חלק מהעובדים; מחסור בהנחיות ברורות לגבי הפרטים שיש לציין בסיכומי הבקשות. נמצא כי במועד סיום הביקורת, כשנה לאחר שהעלה האגף לפני מנכ"ל הרשות את הקשיים האמורים, הנהלת הרשות עדיין לא נתנה לאגף מענה תכליתי בנושא.

דרישות להמצאת מסמכים

רשות האוכלוסין לא ריכזה את המידע בנוגע למסמכים הנדרשים מבני הזוג במסגרת ההליך המדורג שאין דרך להנפיקם. הרשות אף לא הביאה לידיעת הלשכות את דבר קיומם של אישורים חלופיים. בהיעדר מידע מרוכז ונגיש ללשכות, עלול להיפגע השירות שהן מעניקות למבקשים והדבר עלול לגרום לעיכוב הטיפול בבקשתם.

כ-40% מהלשכות של רשות האוכלוסין לא פעלו כנדרש בכל הנוגע לדרישת מסמכים מישראלים המבקשים להעניק מעמד אזרחי לבני זוגם. נמצא כי אף שהנהלים עודכנו באוקטובר 2014, חמש מהלשכות שנבדקו (תל אביב, רמלה, אילת, כפר סבא ורחובות) אינן משתמשות ברשימות המצורפות לנהלים אלא ברשימות פנימיות. כמה מהלשכות נהגו לבקש ממבקשי המעמד להמציא מסמכים שאינם נדרשים על פי נוהלי רשות האוכלוסין. הליקויים האמורים בהליכי הטיפול הכבידו על המבקשים, גרמו לכך שהם זומנו לפגישות נוספות ללא צורך, האריכו את התהליך ופגעו ביעילותו.

בקשות של ישראלי ובן זוג יוצא סודן או אריתריאה

הנחיות של הרשות משנת 2015 בנוגע לטיפול בהליך מדורג בבקשות להקניית מעמד אזרחי של בני זוג של ישראלים שהם זרים מאריתריאה או סודן שרבים מהם, עונים להגדרת "מסתננים", לא עודכנו בנוהלי הרשות ולא פורסמו לציבור. הרשות אף לא עדכנה את בית הדין לעררים בדבר אותן הנחיות, אף שהדבר נדרש לו לשם הכרעה בעתירה שהגישו ישראלית ובן זוגה שלא הצליח להשיג מסמכים ממדינת מוצאו - סודן.

טיפול בבקשות לאיחוד משפחות של אזרח ישראלי ותושב אזור יהודה ושומרון

העומס בלשכת מזרח ירושלים גרם לשיהוי בטיפול בבקשות של ישראלים תושבי מזרח העיר להקניית מעמד אזרחי לבני זוגם, ובכך פגע במבקשים ובבני זוגם. יותר משליש מבני הזוג של ישראלים שהגישו בקשות כאמור בשנת 2013 קיבלו היתרים ראשונים של מינהלת תיאום וקישור (להלן - מת"ק) רק שנתיים או יותר לאחר שהוגשה הבקשה. כמו כן, במאי 2016 עדיין לא התקבלו החלטות בעניינן של כ-40% ממאות הבקשות שהוגשו בשנת 2014 ללשכת מזרח ירושלים. לעתים בתי משפט אף חייבו את הרשות בהוצאות בשל כך. אף שמנכ"ל הרשות, היה ער כבר משנת 2013 לעיכובים בקבלת החלטות בלשכת מזרח ירושלים, הנהלת הרשות לא העמידה לרשות הלשכה כלים לקיצור משך הטיפול בבקשות. השיהוי הניכר בטיפול בבקשות האלה עלול לפגוע בזכויות היסוד של בני הזוג לחיי משפחה.

מעורבות גורמים חיצוניים בבדיקת בקשות על ידי "נתיב"

לשכת הקשר "נתיב" עוסקת בנושא כנות הקשר בין בני הזוג ובדיקות בדיעבד בדבר מעמדו של בן הזוג הישראלי שהגיש את הבקשה, בלא שהוסדרה סמכותה לעשות כן.

אי-טיפול של הקונסוליות בבקשות

נמצא כי יש פער בין הוראות נוהל הרשות, בנושא הטיפול במתן מעמד לבן זוג זר הנשוי לאזרח ישראלי, המוצגות לציבור, לבין ההנחיות ששלח משרד החוץ לקונסוליות בכל הנוגע לזרים אשר מרכז חייו של בן זוגם הישראלי הוא בישראל. במקרים כאלה, הקונסוליות לא בודקות בקשות, לא מקבלות מסמכים ולא עורכות ריאיון.

הוועדה הבין-משרדית לעניינים הומניטריים

הוועדה ההומניטרית דנה בין השאר בבקשות לאיחוד משפחות בהליך המדורג. לדוגמה, אם פסק מלהתקיים הקשר הזוגי בין בן זוג זר לבין אזרח ישראלי, אם בשל רצון בני הזוג לסיים את הקשר ואם בשל פטירת בן הזוג הישראלי. רשות האוכלוסין לא קבעה את משכם המרבי של שניים משבעת שלבי הליך הטיפול בבקשות, אף שכבר בשנת 2013 הייתה ערה לצורך לקבוע זאת.

נמצא כי הוועדה ההומניטרית דנה בבקשות המוגשות לה יותר משנה לאחר שהוגשו הבקשות, והדבר גורם לשיהוי ניכר בטיפול בהן. האופן שבו מרכזת רשות האוכלוסין את המידע בדבר הבקשות שמוגשות לוועדה ההומניטרית אינו מאפשר בחינה שיטתית של התהליך ואף אינו מאפשר התמודדות עם טענות ולפיהן הטיפול ממושך באופן בלתי סביר.

יודגש כי אם מתעכב הטיפול בבקשות שתכליתן הקניית מעמד אזרחי לצורך הענקת זכויות סוציאליות נוספות, עלול לחול עיכוב במועד תחילת מימוש זכויותיו של הפונה. נוסף על כך עיכוב הטיפול בבקשות מאריך את שהייתם בארץ של זרים שאין הצדקה עניינית להתיר להם להישאר בה, אשר בעקבות החלטת מנכ"ל הרשות מתבקשים לעזוב אותה.

עררים על החלטות רשות האוכלוסין ותוצאותיהם

על פי ממצאי הביקורת, במחצית העררים אשר בשנת 2015 ביקשה הרשות למוחקם ולהעבירם שוב לבדיקתה, היא מצאה שיש מקום שעובדיה יבצעו בדיקות נוספות כיוון שהחלטותיה לא היו מבוססות דיין. נתון זה מלמד על חולשה מקצועית וכשל של הרשות במקרים רבים לבסס כנדרש את החלטותיה על המידע הנאסף במהלך ההליך. לנוכח ממצא זה נדרשת בחינה יסודית של ההליך, בהתחשב בכך שמדובר בהליך ממושך וכן בהתחשב במידע הרב והרגיש שדורשת הרשות שיעמידו לרשותה לצורך קבלת ההחלטות.

בקרה ופיקוח על ההליך המדורג

למטה רשות האוכלוסין ולמנהלי הלשכות אין כלי ניהולי בסיסי - מסד נתונים מלא ומהימן המאפשר בקרה על עבודת הלשכות כדי לוודא שהטיפול בבקשות יעיל ומתבצע כנדרש. עקב כך אי אפשר לדעת באיזו מידה כיבדה הרשות את זכויותיהם של המבקשים, ואם הייתה פגיעה בזכות כלשהי אי אפשר לברר אם היא מוצדקת ומחויבת המציאות. משמע גם שהטיפול במגישי בקשות במסגרת ההליך המדורג אינו שקוף. הדבר משקף כשל ניהולי יסודי.

ההמלצות העיקריות

על מנכ"ל רשות האוכלוסין לקבוע את משכו המרבי של כל אחד משלבי הטיפול בבקשות לקבלת אשרות וכן להטמיע את הכללים האלה בקרב עובדי הרשות ולוודא שהם מיושמים כנדרש.

על רשות האוכלוסין לפעול לצמצום העיכובים בשלבי הטיפול השונים בטיפול בבקשות להענקת מעמד אזרחי לבן זוג זר הנשוי לישראלי, כל אימת שמקור העיכוב אינו אופן התנהלות בני הזוג.

על הרשות ליזום בהקדם בדיקה של בקשות הנמצאות בשלב הבחינות של מתן מעמד קבע, כדי לברר מדוע שיעור כה גדול מהמבקשים אינו מסיים את ההליך, וכן עליה להשלים בהקדם האפשרי את הטיפול בבקשות, על כל הפעולות הכרוכות בכך. על הרשות לוודא כי מסד נתונים שלפיו היא פועלת מקיף ומהימן.

על רשות האוכלוסין לפעול כנדרש לשיפור הליכי הבדיקה והבירור בעניין כנות הקשר בין שני בני הזוג וקביעת מרכז חייהם, ובכלל זה עליה להעמיד לרשות הלשכות והמטה של הרשות כלי עבודה שיסייעו להם לקבל החלטות ביעילות ובמהירות.

על הנהלת רשות האוכלוסין לגבש בדחיפות תכנית פעולה לטיפול בשיהוי בבקשות לאיחוד משפחות של ישראלים עם בני זוגם תושבי אזור יהודה ושומרון, וכן עליה לפעול בהקדם האפשרי ליישומה של תכנית זו.

על מינהל האוכלוסין לרכז מידע בדבר המסמכים הנדרשים מבני הזוג במסגרת ההליך המדורג, שאין דרך להנפיקם וכן בדבר האישורים החלופים הקבילים ביחס לכל מדינה ולהנגיש את המידע הזה ללשכות השירות ולציבור. נוסף על כך, על לשכות האוכלוסין לפעול בהתאם לנוהל הטיפול במתן מעמד לבן זוג זר הנשוי לאזרח ישראלי ולהפיץ בקרב מגישי הבקשות את רשימות המסמכים המלאות הנדרשות מהם על פי נוהלי הרשות.

על רשות האוכלוסין לפרסם בהקדם וללא דיחוי את הכללים הנוגעים ל"מסתננים", דהיינו זרים שנכנסו לישראל דרך הגבול עם מצרים שלא כחוק ונתפסו, המגישים בקשה במסגרת ההליך המדורג כנדרש.

על היועץ המשפטי לממשלה לחוות דעתו בסוגיה האם הבירור הנוסף בדבר מעמדו בארץ של בן הזוג הישראלי במסגרת בקשתו להעניק מעמד לבן זוגו, בירור המתבצע רק בעניינו של מי שעלה ממדינות חבר העמים או מזרח אירופה, עלול להיות בגדר אפליה פסולה. אם "נתיב" תמשיך לעסוק בנושא כנות הקשר והמידע הרגיש על הקשר הזוגי, אם לצורך בדיקה או לצורך גיבוש התרשמות כללית כאמור, על רשות האוכלוסין ומשרד ראש הממשלה, בהתייעצות עם לשכת היועץ המשפטי לממשלה, לבחון אם יש צורך בכך בעניינם של יוצאי חבר העמים, נוסף על בדיקתה של רשות האוכלוסין. אם נמצא שיש צורך בפעולותיה הנוספות של "נתיב", יש להבהיר את היקף סמכותה בכתב, כנדרש, ולפרסמה לציבור. אם "נתיב" לא תוסמך לפעול כך, יש להפסיק לאלתר את מעורבותה בנושא.

על רשות האוכלוסין ומשרד החוץ להפיץ בהקדם את הכללים המעודכנים בדבר הליך הגשת הבקשות ובחינתן. ראוי שההליך יהיה כרוך בטרחה המועטה ככל האפשר לבני הזוג בנסיבות העניין, ושהוא לא יקשה על רשות האוכלוסין לבדוק כדבעי את הבקשות כדי לגבש החלטה מיטבית בעניינו של כל מקרה.

על מנכ"ל רשות האוכלוסין, בסיוע ראשי הגופים הממשלתיים שנציגיהם משתתפים בוועדה ההומניטרית, לבצע שינוי יסודי בסדרי עבודתה של הוועדה, באופן שהטיפול בבקשות המוגשות לה יתייעל ויתקצר, ומשכו יהיה סביר. עליו גם להכין לאלתר מאגר מידע מלא, עדכני ומהימן ובו מרוכז כל המידע הנדרש על בקשות שמוגשות לוועדה ההומניטרית. בהתבסס על המידע השמור בו תוכל הרשות לנקוט פעולות מידיות להפחתת העומס וכן לבצע בקרה על שלבי הליך הטיפול בבקשות.

לנוכח הממצאים האמורים על שיעור העררים שביקשה הרשות למחוק, נדרשת בחינה יסודית של הליך הטיפול בבקשות לאיחוד משפחות במסגרת ההליך המדורג ועל רשות האוכלוסין לנקוט בדחיפות את הפעולות הדרושות לשיפור הליכי הבדיקה והבירור שהיא מבצעת בעניינן. כמו כן עליה לוודא שמסד הנתונים יהיה מלא ומהימן, שהוא יאפשר ניתוח של הנתונים ושימוש בהם לצורכי פיקוח ובקרה, ושיהיה ניתן להנגיש את המידע לציבור המבקשים באופן שקוף.

סיכום

הזכות לחיי משפחה היא זכות יסוד, ומכוחה של זכות זו זכאי כל ישראלי להקנות לבן זוגו מעמד של קבע במדינה. לצד הזכות של הפרט לחיי משפחה עומד האינטרס המשמעותי של מדינת ישראל להתמודד עם הגירה בלתי חוקית לתחומיה. הסדרת מעמדו של זר שהוא בן זוג של ישראלי מתבצעת בהליך ממושך הכולל גם מעקב מקיף, הנמשך כמה שנים, בעניין כנות הקשר הזוגי. לצורך כך נחשפת למעשה המדינה לפרטים אינטימיים ואישיים בחייהם של המבקשים - ישראלים ובני זוגם.

הרשות נדרשת לקיים את ההליך המדורג ברגישות, באופן תכליתי ובלא שיוערמו קשיים מיותרים על המבקשים. ואולם בד בבד היא נדרשת לפעול לאיתור בקשות פיקטיביות המוגשות שלא בתום לב. לצורך מילוי משימה זו, על שלביה הרבים, נדרש מערך מקצועי ויעיל.

משרד מבקר המדינה העלה בדוח זה כמה וכמה ממצאים, מהם ממצאים המעידים על כשלים יסודיים בטיפול הרשות בבקשות להסדרת מעמדם האזרחי של בני משפחה זרים של ישראלים.

במיוחד יש מקום לתת את הדעת על כמה ממצאים המעידים על העיכובים הרבים שמאפיינים את הטיפול בבקשות. מדובר, בין היתר, בשיהוי החריג - ולעתים הבלתי סביר - בטיפול בבקשות במסגרת ההליך המדורג; בפיגורים הניכרים בטיפול בבקשות לאיחוד משפחות בין ערבי ישראלי או תושב קבע בישראל לבין בן זוגו תושב אזור יהודה ושומרון; ובשיהוי החמור במיוחד בטיפול בבקשות המוגשות לוועדה הומניטרית.

את מחיר העיכוב בטיפול בבקשות משלמים הן המבקשים והן המדינה. עיכוב זה, שמקורו בפעולות הרשות, משמעו פגיעה בזכויות המבקשים ואף בזכות היסוד לחיי משפחה. מאחר שלעתים נדחות הבקשות שהטיפול בהן התעכב, העיכוב מאריך את שהייתם בארץ של זרים שאין הצדקה עניינית להתיר להם להישאר בה.

שני ממצאי ביקורת נוספים מחייבים בחינה וטיפול מידיים: השיעור הגדול של מבקשים שלא סיימו את ההליך, שלא עקב סירוב הרשות לבקשה, וכן החלטתה של הרשות למחוק מאות עררים שהוגשו לבית הדין לעררים, מאחר שמצאה בטיפול בבקשות הנוגעות אליהם ליקויים וביקשה לקיים בדיקה נוספת בעניינם. ממצאים אלו מהווים אינדיקציות לבעיות יסודיות בטיפול הרשות בבקשות המובאות לבחינתה. האחריות לבעיות היסודיות האלה מוטלת על מנכ"ל רשות האוכלוסין ועל שני המנהלים של מינהל האוכלוסין בתקופת הביקורת: מנהל אגף לשכות ומנהל אגף מרשם ומעמד.

לנוכח החשש שהליקויים בפעולות רשות האוכלוסין יפגעו בזכויות המבקשים ובשל הצורך לקבל במהירות גם החלטות שמשמען כי על בני זוג לצאת לאלתר מהארץ, על רשות האוכלוסין, ובראשה מנכ"ל הרשות, לפעול לאלתר לתיקון מכלול הליקויים שהועלו בדוח זה.