רקע כללי
"המגזר האזרחי" הוא מגזר הפעילות במשק של הארגונים הפועלים ללא כוונת רווח (להלן - אלכ"ר), הנקראים גם "ארגונים לא-ממשלתיים". בעשורים האחרונים גדל מספר ארגוני המגזר האזרחי הפועלים בישראל, והם הפכו לרכיב מרכזי בחברה הישראלית ובפעילות הכלכלית במשק הישראלי. כאשר קבוצת אנשים מבקשת לפעול בצורה מאורגנת למען מטרה ציבורית וללא כוונת רווח, באפשרותה להקים לשם כך עמותה או חברה לתועלת הציבור (להלן - חל"ץ).
חוק העמותות, התש"ם-1980 (להלן - החוק או חוק העמותות), מסדיר את ארגונן ודרכי פעולתן של עמותות. חוק החברות, התשנ"ט-1999 (להלן - חוק החברות), מסדיר, בין היתר, את ארגונן ודרכי פעולתן של חברות לתועלת הציבור. תכלית החוקים היא ליצור מנגנון פיקוח ממשלתי על העמותה או החל"ץ, ולהבטיח כי היא מתנהלת בהתאם להוראות הדין, לתקנונה ולמטרותיה, כך שנכסיה ומשאביה משמשים לקידום מטרותיה הרשומות ולטובת ציבור הנהנים מהן.
בשנת 2006 החליטה הממשלה על הקמת רשות התאגידים במשרד המשפטים (להלן - רשות התאגידים או הרשות), שבראשה יעמוד ראש רשות התאגידים. במועד הביקורת כיהנו עו"ד אייל גלובוס, כראש רשות התאגידים ועו"ד אביטל שרייבר, כסגנית ראש הרשות (אלכ"רי) הממונה על יחידת רשם העמותות וחל"ץ. סמכויות ראש רשות התאגידים כרשם העמותות הואצלו לסגניתו. על פי החוק, תפקידיו המרכזיים של רשם העמותות (להלן גם - הרשם) הם: רישום עמותה, ניהול מרשם העמותות, קבלת דיווחים מעמותות והעמדתם לעיון הציבור, פיקוח ואכיפה על התנהלותן התקינה של עמותות והנחייתן.
בשנת 2012 הוקם צוות של רשות התאגידים ומחלקת ייעוץ וחקיקה במשרד המשפטים במטרה לגבש הצעת חוק שתרכז את עיקר הדינים המסדירים את התנהלותם של אלכ"רים. באפריל 2016 הועברה ללשכת שרת המשפטים טיוטת תזכיר חוק העמותות החדש (להלן - תזכיר החוק) לצורך קבלת אישורה לפרסום תזכיר החוק. עד סוף שנת 2016 לא התקבל אישור השרה לפרסום תזכיר החוק, והוא טרם הופץ להערות הציבור ולמשרדי ממשלה אחרים.
פעולות הביקורת
בחודשים מרץ-אוגוסט 2016 בדק משרד מבקר המדינה מגוון היבטים בפעילות רשם העמותות. הבדיקות נעשו במשרד המשפטים, בעיקר ביחידת רשם העמותות ברשות התאגידים. בדיקות השלמה נעשו במשרד האוצר - באגף החשב הכללי (להלן - חשכ"ל), ברשות המסים בישראל (להלן - רשות המסים) ובמשרד הפנים - אגף בכיר לתאגידים עירוניים. דוחות קודמים של מבקר המדינה בנושא זה פורסמו בשנים 1989, 1997 ו-2002.
הליקויים העיקריים
הטיפול ברישום עמותות וברישום שינויים בעמותות
במסגרת שיפור השירות לציבור פרסם רשם העמותות את הזמנים המרביים שנקבעו לטיפול בבקשות שונות וביניהן לרישום עמותה. לוחות הזמנים נקבעו על סמך ההנחה שהעמותה הגישה את הבקשה כנדרש ושלרשם לא נדרש כל מידע נוסף לצורך הטיפול. זמן הטיפול לרישום עמותה בעלת תקנון מצוי נקבע ל-10 ימי עבודה. בשנת 2015 זמן הטיפול הממוצע בבקשה לרישום עמותה בעלת תקנון מצוי, לרבות תוספת הזמן שבה השלים המבקש פרטים, אם התבקש, עמד על 49 ימים קלנדריים. הטיפול בכ-40% מסך כל הבקשות ארך בין חודש אחד לשלושה חודשים, ובכ-10% מסך כל הבקשות - יותר משלושה חודשים. בעמותה אחת הטיפול ארך יותר משלוש שנים.
לא ניתן להפיק ממערכת המחשוב של הרשם דוח על עמידה בזמני הטיפול בבקשות לרישום שינויים בעמותות, ועל כן אי אפשר לדעת מה משך הטיפול בהן.
לרשם אין ממשק מחשובי עם רשות האוכלוסין וההגירה לבדיקת מספרי תעודות הזיהוי של מייסדי העמותה כדי לוודא שאנשים שאינם זכאים לכהן כחברי ועד אינם נמנים עם מייסדיה. כמו כן, לצורך בדיקת תקינות שם עמותה אין לרשם גישה למאגר שמות של אגודות שיתופיות או מפלגות.
הטיפול בעמותות שאינן מדווחות לרשם
יותר מ-20,000 עמותות, שהן כמחצית מכלל 40,000 העמותות הרשומות, אינן מדווחות לרשם, בניגוד לחוק; לרשם אין כל מידע באשר לפעילותן ואופן התנהלותן, והוא איננו עורך להן בדיקות תקופתיות. לעתים, ורק עקב תלונות של גורמים שונים כנגד העמותות הלא-מדווחות, מתברר כי חלקן פעילות.
הרשם אינו מפעיל סנקציות כנגד עמותות שאינן משלמות אגרה ואינן מבקשות אישור על ניהול תקין (ראו להלן). עקב כך, ברשם העמותות רשומים חובות בגין אגרות שלא נגבו בסכומים ניכרים, משנת 2009 ואילך.
אישור על ניהול תקין
בשנים 1998 ו-2001 החליטה הממשלה כי עמותות המבקשות תמיכה ממשלתית או המספקות שירותים למשרדי ממשלה בתשלום יידרשו להציג אישור על ניהול תקין של רשם העמותות. אישור על ניהול תקין אינו מעוגן בחוק או בתקנות, אלא רק בהחלטת ממשלה זו. משרד המשפטים רואה צורך בהסדרת האישור על ניהול תקין במסגרת תזכיר החוק, אך תזכיר זה מצוי כבר חמש שנים בתהליכי עבודה פנימיים וטרם הופץ.
על פי החלטת הממשלה ופרשנות בתי המשפט מאפייני האישור על ניהול תקין צריכים להעיד שהעמותה עומדת בהוראות החוק, מתנהלת באופן תקין, ונכסיה והכנסותיה משמשים אך ורק את מטרותיה. אולם נוסח האישור שמפיק הרשם מלמד על הגשת מסמכים על ידי העמותה בלבד.
לעתים אישור על ניהול תקין ניתן לעמותות המתנהלות באופן בעייתי, ובהן עמותות שנדרשו להליך תיקון ליקויים ועמותות המצויות בביקורת עומק, בלי שהאישור משקף זאת. הרשם נמנע על פי רוב מלרשום הסתייגויות על גבי האישור על ניהול תקין ומסתפק במכתב נלווה לאישור על ניהול תקין, אותו העמותות לא חייבות לצרף לבקשת התמיכה.
ביקורות עומק
על פי החוק, רשם העמותות רשאי לבצע מגוון בדיקות בעמותה, בעצמו או באמצעות בודק חיצוני, לשם בדיקת עמידתה בהוראות חוק העמותות, בהוראות תקנונה ובמטרותיה (להלן - ביקורות עומק). בשנים 2016-2011 הייתה ירידה של כ-60% במספר ביקורות העומק: ב-2016 החל הרשם בעריכת 108 ביקורות, לעומת 266 שהחלו ב-2011.
משך הזמן הממוצע לעריכת ביקורת עומק חרג בכ-140% מלוחות הזמנים שקבע הרשם לבודקים מטעמו, ועמד על כ-24 חודשים בממוצע. נמצאו מקרים שהחריגה הגיעה לכדי 300% לערך, והביקורת נמשכה יותר משלוש שנים.
בין ינואר 2014 ליוני 2016 הופסקו 30 ביקורות עומק, בין היתר בשל עיכובים של שנתיים ויותר בעריכתן. חלקן אף נזנחו לתקופות שבין שלוש לחמש וחצי שנים. חלק מהביקורות שהופסקו לא חודשו.
הרשם מתאם את ביצוע ביקורות העומק עם החשכ"ל, ולרוב לא תתחיל ביקורת עומק בתוך שלוש שנים מתום ביקורת קודמת של הרשם או החשכ"ל. בין ינואר 2014 ליוני 2016 הופסקו 22 ביקורות עומק נוספות שהרשם החל בהן, מהטעם שלא חלפו שלוש שנים מתום ביקורת עומק של החשכ"ל.
לרשם אין ראייה כוללת של הגופים הציבוריים המקיימים ביקורות בעמותות, וחלק מהביקורות נעשות ללא תיאום בין הגורמים המבקרים באשר לעיתוין ולתוכניהן. נמצא כי בשנים 2015-2013 הופסקו עוד חמש ביקורות עומק בשל ביקורות שערכו משרד הפנים, משרד החינוך ורשות המסים.
הדוחות הממוחשבים של הרשם בדבר תיקון הליקויים שהתגלו בביקורות העומק אינם מפרטים את הליקויים הדורשים תיקון, את לוחות הזמנים לביצוע ואת סטטוס הטיפול בליקויים.
פירוק עמותות
במסגרת פירוק עמותות ממנה בית המשפט בעל תפקיד לביצוע פעולות בקשר לפירוק, לרוב בעקבות המלצה של הרשם או הכונס הרשמי. אין לרשם מאגר של בעלי תפקיד מומלצים עם הכישורים הנדרשים שממנו הוא יכול לבחור בשקיפות ולהסביר את המלצותיו לבית המשפט.
מנתוני רשם העמותות עולה שקיימות כ-500 עמותות שפורקו אך לא הוגשה בקשה לבית המשפט לחיסולן הסופי כנדרש.
ממשקי עבודה של רשם העמותות עם גורמים אחרים
ממשקי העבודה של הרשם עם גורמי ממשלה רלוונטיים הם חלקיים ואינם נותנים מענה מלא לשיפור ולייעול הפיקוח והבקרה שמקיים הרשם על עמותות.
נמצאו מקרים שבהם אישר החשכ"ל תמיכה מתקציב המדינה בלא שהיה בידי העמותה אישור על ניהול תקין, בניגוד ל"נוהל להגשת בקשות לתמיכה מתקציב המדינה ולדיון בהן" של החשכ"ל.
הטיפול בתלונות והשירות לציבור
משך הזמן הממוצע לטיפול בתלונה כנגד עמותה שהתקבלה אצל הרשם גבוה בהרבה מהזמן לטיפול שפרסם הרשם (עד 180 יום). בשנים 2015-2014 הטיפול ב-18 תלונות ארך יותר מ-3 שנים, וב-571 תלונות בין שנה ל-3 שנים.
במהלך הביקורת נבדקו מאות תיקי עמותות, ונמצאו עשרות מקרים שבהם התמהמה רשם העמותות במתן תשובה לפניות שהועברו אליו, או בקידום תהליכים שהיו באחריותו.
המערכת הממוחשבת של הרשם אינה כוללת התרעה מחשובית אוטומטית על עיכוב בטיפול, והמעקב מוטל על עובדי הרשם.
אין אפשרות להגיש טופסי דיווח לרשם העמותות באופן מקוון כפי שקיימת ברשם החברות, ורובם נשלחים באמצעות הדואר.
המסמכים המועברים לרשם העמותות, לרבות הודעות דואר אלקטרוני ופקסים, נסרקים בתהליך ארוך ומסורבל, ובגינו מתעכב מתן המענה לפונים. כמו כן התגלה מספר רב של טעויות בסריקת מסמכים, דבר המקשה ומסרבל מאוד את העבודה.
אתר המרשתת "גיידסטאר", שהוקם בעקבות החלטת ממשלה להנגיש לציבור מידע חשוב הנוגע לעמותות, אינו כולל את מלוא הנתונים שנדרשו בהחלטה.
מערכת המחשוב של הרשם מוגבלת מאוד בהוצאת דוחות, ורבים מהם אינם תקינים.
תשלום אגרות שירות אינו מוזן למערכת לניהול מרוכז של נתוני הגבייה. כתוצאה מכך אין לרשם נתונים כגון כמה שירותים ניתנו, כמה אגרות שולמו, אילו סכומים שולמו ועבור אילו עמותות.
ההמלצות העיקריות
על רשם העמותות לקבוע מדיניות ויעדים ברורים לצורך אפיון מאגר העמותות הלא-מדווחות, ולהגביר את הפיקוח גם על עמותות שאינן זקוקות לאישור על ניהול תקין; על הרשם לבדוק כמה מן החובות הכספיים של העמותות הלא מדווחות הם חובות אבודים וכמה מן החובות ניתנים לגבייה ועליו לפעול לגבייתם.
רשות התאגידים נדרשת לקבוע במשותף עם רשות המיסים את הדרך שזו תעביר אליה את המידע על עמותות פעילות שאינן מדווחות, באופן שיעלה בקנה אחד עם הוראות הדין.
על רשם העמותות לשוב ולבחון כיצד אפשר לחזק את המעקב השוטף המתקיים על עמותות, ובייחוד עמותות המקיימות פעילות חיונית רחבת היקף. עליו לפעול בהתאם לתכלית החלטת הממשלה, ולפרשנות בתי המשפט, אשר לפיהן האישור על ניהול תקין נועד להבטיח כי כספי ציבור יועברו אך ורק לעמותות או חל"ץ המתנהלות בצורה תקינה וחוקית וישמשו למטרות שלשמן יועדו.
לנוכח ההשלכות הרבות והחשיבות שיש לקבלת האישור על ניהול תקין וההסתמכות עליו, ראוי שבמקרים שבהם נמצאו ליקויים משמעותיים בעמותה ישקול הרשם את כתיבת ההסתייגות על גבי האישור ולא רק במכתב נלווה ולחלופין עליו לשקול לציין בגוף האישור כי המכתב הנלווה מהווה חלק בלתי נפרד ממנו. את זאת יש לשקול כדי שגורמים המסתמכים על האישור יקבלו תמונת מצב מדויקת יותר על התנהלות העמותות, ובכך תגבר שקיפותן.
ראוי שהרשם יגדיל את מספר ביקורות העומק ויאסוף מידע בסיסי הנדרש, בין היתר, לקביעת סדרי עדיפויות בנושא זה, בשיתוף אגף מערכות מידע במשרד המשפטים, כדי שיהיה אפשר לשפר את קבלת ההחלטות בכל הנוגע להיקף ביקורות העומק ולהקצאת המשאבים לביקורות אלה.
על הרשם לקבוע קווים מנחים לטיפול במקרים שבהם עמותות לא יישמו את כלל דרישותיו. כן עליו להחיש את עדכון הנהלים בכל הנוגע לתכנית לתיקון ליקויים המתגלים בהתנהלותן של עמותות.
על משרד המשפטים לקדם את הליכי החקיקה של חוק העמותות החדש.
על רשות התאגידים לשוב ולבחון את הצורך בקביעת תקנות בעניין השיעור המירבי של הוצאות הנהלה והוצאות כלליות שעמותה רשאית להוציא.
על רשות התאגידים והכונס הרשמי להכין מאגר של בעלי תפקידים מומלצים במסגרת הליכי פירוק, כדי לקיים הליך שקוף ושוויוני.
על רשם העמותות להרחיב את פעילותו ליצירת ממשקי עבודה עם גורמי ממשלה רלוונטיים ולחיזוק הממשקים הקיימים, לצורך שיפור הפיקוח והבקרה על עמותות, ולהגברת החיסכון והיעילות בהקצאת המשאבים של רשם העמותות ושל גופים נוספים בביצוע עבודתם.
על רשם העמותות לפעול להרחבת היקף הביקורות המשותפות עם החשכ"ל. כדי להימנע מכפל ביקורות והטלת עומס מיותר על העמותות המבוקרות, עליו לפעול לקבלת מידע מגופים נוספים המבצעים ביקורות על העמותות ולתיאום עמם.
על רשם העמותות לבחון אילו צעדים נוספים ראוי לנקוט לשיפור הטיפול בתלונות וכיצד אפשר לעמוד בלוחות הזמנים שנקבעו.
בהתייחס לליקויים במגוון נושאים שעלו בדוח זה ציינה רשות התאגידים כי הם יתוקנו עם הטמעת מערכת המחשוב החדשה, שפיתוחה יחל בשנת 2017. עד להטמעת המערכת החדשה רשות התאגידים נדרשת לבחון את הדרכים לשיפור המידע והדוחות הניתנים להפקה מהמערכות הקיימות כדי לסייע בהשגת יעדי הרשם ולייעל את עבודת הפיקוח והבקרה.
סיכום
בעשורים האחרונים גדל באופן ניכר מספר ארגוני המגזר האזרחי הפועלים בישראל, ובכלל זה עמותות וחברות לתועלת הציבור, ולהם תפקיד מרכזי בחברה הישראלית ובפעילות הכלכלית של המשק הישראלי. ככלל, מימון מרבית הפעילויות של ארגונים אלו הוא מכספי ציבור, אך הציבור לרוב איננו מקבל מידע על התנהלותם ופעילותם. לציבור אין גם כלים ויכולות להתארגן לשם הבטחת קיום מטרותיהם, ועל כן קיים אינטרס ציבורי גדול בפיקוח עליהם. כדי להבטיח כי העמותות מתנהלות בהתאם להוראות הדין ובהתאם לתקנונן ולמטרותיהן יצר המחוקק מנגנון פיקוח ממשלתי באמצעות רשם העמותות.
בדוח זה עלו ממצאים כבדי משקל ולפיהם כ-20,000 עמותות, שהן יותר ממחצית מן העמותות הרשומות, אינן מדווחות לרשם העמותות, ולרשם אין כל מידע על פעילותן ואופן התנהלותן; הרשם כמעט אינו נוקט פעולות לגביית אגרות שלא שולמו; נוסח האישור על ניהול תקין שמנפיק הרשם מלמד רק על הגשת מסמכים ואינו משקף אם התנהלות העמותה תקינה ובהתאם לחוק; האישור על ניהול תקין ניתן לעתים לעמותות המתנהלות באופן בעייתי, מבלי שהדבר משתקף בתוכן האישור; הרשם אינו משתמש באופן מיטבי בכלים שבידיו לצורך פיקוח ובקרה על עמותות - כך פחת באופן ניכר מספר ביקורות העומק שהוא עורך והן נמשכות זמן רב; הרשם אינו מתואם מספיק עם גופים אחרים המפעילים אף הם פיקוח על עמותות או שיש בידיהם מידע רלוונטי לגבי עמותות העשוי לסייע בידו.
ארגוני המגזר האזרחי מקבלים מדי שנה עשרות מיליארדי שקלים מכספי ציבור, והם מקיימים פעילות ענפה במגוון תחומים חברתיים לטובת הציבור. על רשם העמותות לפעול לכך שהאישור על ניהול תקין ישקף את הדרישות המצוינות בהחלטת הממשלה - שהעמותה עומדת בהוראות החוק; עליו לחזק ולייעל את מערך האכיפה והבקרה על עמותות, ולשפר את ממשקי שיתוף הפעולה והעברת המידע בינו לבין יתר הגורמים העוסקים בפיקוח ובבקרה על עמותות. את זאת עליו לעשות כדי להבטיח כי כספי הציבור ישמשו למטרה שלשמה יועדו, וכי פעילות העמותות תתנהל לטובת הציבור הנזקק לה.