רקע כללי
במשך שנים רבות נקברו נפטרים בישראל אך ורק בבתי עלמין דתיים, כל אחד על פי דתו ואמונתו. קבורתם של חסרי עדה דתית מוכרת או של מי שדתו הייתה שנויה במחלוקת בוצעה לפי הסדרים מקומיים עם חברות הקבורה. נפטרים יהודים נקברו בבתי עלמין שפעלו על פי מנהגי היהדות האורתודוכסית, בהתאם לחוק שירותי הדת היהודיים [נוסח משולב], התשל"א-1971 (להלן - חוק שירותי הדת), ולתקנותיו. קבורת נפטרים בבתי קברות הפועלים על פי מנהגים אלה עוררה לעתים מחלוקות שונות, כאשר בני משפחתם של הנפטרים ביקשו לסטות מהם, מאחר שראו בכך פגיעה בחופש הדת ובחופש מדת. על פי חוק שירותי הדת, האחריות לקבורת יהודים מוטלת על המשרד לשירותי דת. קבורת בני עדות ודתות אחרות אינה מוסדרת בחוק, והאחריות לקבורתם היא בידי משרד הפנים.
בשנת 1996 נחקק חוק הזכות לקבורה אזרחית חלופית, התשנ"ו-1996 (להלן - חוק הקבורה האזרחית או החוק), הקובע כי כל אדם זכאי להיקבר בבית עלמין אזרחי חלופי בדרך מכובדת ובאופן התואם את השקפת עולמו. החוק קובע כי: "אדם זכאי להיקבר על פי השקפתו בבית עלמין אזרחי חלופי אם בחר בכך; הבחירה יכול שתהיה בצוואה או בכל דרך אחרת". החוק מאפשר קבורה אזרחית של יהודים, של בני עדה דתית מוכרת אחרת, של חסרי עדה דתית מוכרת וכן של מי שדתם שנויה במחלוקת, שתבוצע על פי השקפת עולמם (להלן - קבורה אזרחית). לפי חוק הקבורה האזרחית, האחריות לקבורה האזרחית הוטלה על השר לשירותי דת, לרבות האחריות לקביעת מקומם של בתי העלמין האזרחיים ולמתן רישיון לתאגידי קבורה שינהלו את בתי העלמין לקבורה אזרחית, וכן האחריות לקביעת נוהלי הקבורה בהם.
פעולות הביקורת
בחודשים מרץ עד אוקטובר 2016 בדק משרד מבקר המדינה את פעולותיהם של משרדי הממשלה בתחום הקבורה האזרחית ושל רשויות נוספות הנוגעות בדבר. הבדיקות נעשו במשרד לשירותי דת, ברשות מקרקעי ישראל (להלן - רמ"י), במוסד לביטוח לאומי, במשרד הפנים ובמינהל התכנון. בדיקות השלמה נעשו במשרד המשפטים, במשרד האוצר, במשרד הביטחון, בצה"ל, במועצת בתי העלמין ברקת ובוועדה המקומית לתכנון ובנייה חבל מודיעין. כמו כן נפגשו נציגי משרד מבקר המדינה עם נציגי חברות קדישא ותאגידי קבורה.
הליקויים העיקריים
אי-הכרזה על בתי עלמין אזרחיים
אף שחוק הקבורה האזרחית מטיל על השר לשירותי דת לקבוע מקומות שיועדו לשמש כבתי עלמין אזרחיים באזורי הארץ השונים, ואף שתקנות הקבורה האזרחית קובעות במפורש כי על בית עלמין אזרחי להימצא "במקום שהכריז עליו השר בצו", הועלה כי במועד סיום הביקורת - עשרים שנה לאחר חקיקת החוק - אף לא אחד מהשרים לשירותי דת שכיהנו בתקופה ארוכה זו הכריז על אתר בארץ כמיועד להקמת בית עלמין לקבורה אזרחית. עם זאת, המשרד לשירותי דת העניק ל-21 תאגידי קבורה רישיונות לקבורה אזרחית באתרי קבורה שלא הוכרזו. דהיינו, אף שהפעלת בתי עלמין אזרחיים מוסדרת ברישיון, הקבורה מתבצעת בפועל באתרים שהשר לא הכריז כי הם מיועדים לכך. פעילות זו אינה מתיישבת עם הוראות החוק ואינה תקינה מהבחינה המינהלית.
המדיניות הממשלתית בנושא ואופן יישומה
מכלול החלטות שקיבלו ממשלות ישראל בתחום הקבורה האזרחית נועדו לקדם את מדיניותן בנושא זה; אולם מהממצאים עולה כי חסרו בהן מרכיבים חיוניים - בהחלטות לא נקבעו יעדים שיתוו את המתכונת ליישום זכות הקבורה האזרחית ואף לא נקבעו מסגרת תקציבית ומקורות תקציביים לצורך היישום. בפועל הועלה כי במועד סיום הביקורת, כעשרים שנה לאחר שנחקק חוק הקבורה האזרחית, מסתמן מחסור של ממש במקומות לקבורה אזרחית ברוב אזורי המדינה, והדבר פוגע בזכותם הבסיסית של אזרחי המדינה לקבורה על פי השקפתם ואמונתם.
עיכובים בעבודת המטה ובהיערכות הארגונית ליישום הקבורה האזרחית
במרץ 2014 הוקמה בהתאם להחלטת ממשלה ועדת מנכ"לים בראשות מנכ"ל המשרד לשירותי דת לבחינת הצעדים הנדרשים "למתן מענה מיטבי בכל הנוגע לקבורה אזרחית". צוות בין-משרדי, שהיה אמור להגיש לוועדה המלצות להסדרת הסוגיות הנוגעות לקבורה אזרחית עד אוקטובר 2014, טרם גיבש המלצות אלה, ועקב כך נפגעה יכולתו של הציבור לממש את הזכות לקבורה אזרחית.
היבטים בקבורה הדתית והאזרחית במגזר הלא יהודי
חוק שירותי הדת מסדיר את שירותי הקבורה הדתית למגזר היהודי, לעומת זאת שירותי הקבורה הדתית לדתות ועדות לא יהודיות אינם מעוגנים בחוק, ולכן לא נקבעו תקנות בנושא זה. אף שחוק הקבורה האזרחית מעגן את זכאותם של כל תושבי ישראל להיקבר בבית עלמין אזרחי, עלה כי הנתון שצוין במסמך הצוות הבין-משרדי מינואר 2016, ולפיו הביקוש למקומות הקבורה האזרחית נאמד ב-10%, התבסס על תרחיש שכלל רק נפטרים יהודים, חסרי דת ונוצרים שאינם ערבים. מכאן שהתרחיש לא הביא בחשבון את הצפי האפשרי בדבר ביקוש של יתר בני העדות והדתות הלא יהודיות להיקבר בקבורה אזרחית. מדובר בציבור שהיקפו כ-20% מכלל האוכלוסייה בישראל, הכולל את תושבי המדינה הערבים, הדרוזים, הצ'רקסים ועוד.
המחסור במקומות לקבורה אזרחית - תמונת מצב
המשרד לשירותי דת אינו מנהל מסד נתונים מפורט בנושא מצאי המקומות לקבורה אזרחית, ובכלל זה אין בידיו נתונים תקפים ומהימנים על הקיבולת המתוכננת של המקומות לקבורה אזרחית, על הניצול בפועל של מקומות הקבורה ועל מצאי מקומות הקבורה הזמין לקבורה עתידית. בהיעדר תשתית עובדתית נאותה, נבצר ממנו להיערך להיקף הביקוש לקבורה אזרחית בשנים הבאות. יש לראות בכך פגם מהותי בעבודת המטה הנדרשת לקביעת מדיניות ממשלתית בתחום הקבורה האזרחית.
המחסור הכלל-ארצי הצפוי במקומות קבורה לשנים 2020-2016, בהנחה ששיעור המעוניינים בקבורה אזרחית הוא 10% מהנפטרים, הוא 3,120 מקומות; ובהנחה ששיעורם הוא 17% - 17,120 מקומות קבורה. בגוש דן המחסור יסתכם ב-4,700 מקומות (בהנחה ששיעור המעוניינים בקבורה אזרחית יהיה 10%). בייחוד יש להדגיש את חוסר ההיצע לקבורה אזרחית בירושלים, המונה כ-870,000 תושבים.
ליקויים בסדרי התקצוב והמימוש של תקציב הקבורה האזרחית
המתווה שלפיו פועלת המדינה לצורך הקמתם ופיתוחם של בתי עלמין אזרחיים גורם לקשיים של ממש ליישום ההקמה והפיתוח של בתי עלמין אזרחיים. המדינה מוכנה להקצות קרקע להקמתם באמצעות רמ"י, ואף להשתתף במימון הקמתם ופיתוחם, אולם בשל ההון העצמי הדל העומד לרשות תאגידי הקבורה הם מתקשים, לא פעם, לנצל את הקרקע שהוקצתה להם לצורך הקמה ופיתוח ראשוני של בתי העלמין. הדברים אמורים בייחוד באתרים שיועדו לקבורה אזרחית, שעלויות ההקמה והפיתוח שלהם גבוהות במיוחד.
בדרישות תקציב כוח האדם של המשרד לשירותי דת לשנת 2015 נכללה משרה ייעודית של ריכוז תחום הקבורה האזרחית, אולם לתקצובה נקבע סדר עדיפות נמוך, ובפועל המשרד לא תקצב אותה והיא לא אוישה. על כן, במועד סיום הביקורת אין במשרד בעל משרה המטפל באופן בלעדי בנושא הקבורה האזרחית וקידומה, ובפועל המשימות מבוזרות בין כמה בעלי תפקידים במשרד לשירותי דת שעוסקים בעניינים נוספים. משמע כי המשרד אינו מסב את תשומת הלב הראויה לנושא רגיש ומורכב זה במסגרת סדר יומו.
ממצאי הביקורת מלמדים כי במשך השנים כשלו הפעולות שנקטו הגופים הממשלתיים, ובראשם המשרד לשירותי דת, ליישום חוק הקבורה האזרחית, וכי נושא הקבורה האזרחית לא זכה לקידום של ממש.
ההמלצות העיקריות
על השר לשירותי דת לפעול למימוש הסמכות שהוטלה עליו בחקיקה להכריז על בתי עלמין אזרחיים, כדי להבטיח את מיצוי זכותו הבסיסית של הפרט להיקבר בקבורה אזרחית. כמו כן, עליו להעלות לפני הממשלה ללא דיחוי חסמים המקשים עליו לפעול בנדון.
על המשרד לשירותי דת לפעול למילוי צורכיהם של כלל תושבי המדינה בתחום הקבורה האזרחית, ללא הבדלי דת, כמצוות החוק. נוכח העובדה כי ככלל האחריות לקבורה מפוצלת בין המשרד לשירותי דת לבין משרד הפנים, על שני משרדים אלה לתאם לאלתר את פעולותיהם בתחום שירותי הקבורה האזרחית לבני כל הדתות.
על משרדי הממשלה הנוגעים בדבר, ובראשם - המשרד לשירותי דת, לשקול לפתח מנגנון ניהולי - פיננסי, דוגמת אלה הנהוגים במיזמים משותפים של המגזר הציבורי ומגזרים אחרים, כדי להסיר חסם מהותי הפוגע בתפקודם של גופי הקבורה - ההון העצמי הדל שברשותם הנופל בהרבה מההון הנדרש להקמה ולפיתוח ראשוני של בתי העלמין.
על המשרד לשירותי דת, בהיותו הגורם שאחראי ליישום הקבורה האזרחית על פי חוק, לפעול מול מקבלי ההחלטות לביצוע השינויים הנדרשים למילוי תפקידו, כפי שהדבר מתבצע בתחום הקבורה היהודית, וזאת אף שלא כל הסמכויות הנוגעות בדבר - כגון הסמכות להקצות קרקע - מופקדות בידיו. על המשרד לנסות לפעול בתיאום ככל הניתן עם בעלי הסמכויות האחרים - ולמותר לציין כי לא ראוי שהוא יאפשר עיכובים כה ניכרים בקידום העניין וביישום החלטות הממשלה בנושא.
לנוכח ממצאיו של דוח זה על הממשלה לבחון מחדש אם המשרד לשירותי דת הוא אכן הגורם המתאים לשאת באחריות ליישומו של חוק הקבורה האזרחית.
סיכום
מממצאי הביקורת בנושא יישום חוק הקבורה האזרחית, שנחקק לפני כעשרים שנה, עולה כי פעילותם של גופי הממשלה - ובראשם המשרד לשירותי דת, האחראי ליישום החוק - התאפיינה באוזלת יד מתמשכת. על אי יישום החוק כנדרש כבר העיר מבקר המדינה בשנת 2010 אך מאז הנושא לא זכה לקידום של ממש. בכך כשלה המדינה בהבטחת מיצוי אחת הזכויות הבסיסיות של אזרחיה - זכות הקבורה בכבוד באופן התואם את השקפת עולמם, תפיסתם ואמונתם.
על המשרד לשירותי דת לגבש מדיניות ממשלתית אחודה, בעלת יעדים מוגדרים, מתואמים ומחייבים כדי לטפל בסוגיית המחסור החמור במקומות קבורה ברוב אזורי המדינה, ובכלל זה בעיר הבירה - ירושלים, ולהגביר את נגישות בתי העלמין האזרחיים לאוכלוסייה. יודגש כי ככל שיחמיר המחסור במקומות קבורה אזרחיים תחריף הפגיעה בנגישות ובזמינות של בתי עלמין אזרחיים ואף הפגיעה בזכויות אדם, וייתכן כי בגין המחסור האמור הנזקקים לשירותי קבורה אזרחית ייאלצו לבחור בבתי עלמין אזרחיים מרוחקים ואף ייאלצו לוותר על מיצוי זכותם לקבורה על פי השקפתם.
הליקויים שעלו בדוח זה, ובכלל זה הסחבת המתמשכת לאורך שנים רבות ביישומו של החוק מעלים ספק אם נכון שהמשרד לשירותי דת ימשיך להיות הגורם האחראי על הקבורה האזרחית במדינה. עולה החשש ש"מה שהיה הוא שיהיה ומה שנעשה הוא שייעשה ואין כל חדש תחת השמש".