רקע כללי
בעקבות חקיקת חוק גיל פרישה, התשס"ד-2004, שבו הועלה גיל הפרישה לגברים מ-65 ל-67 ולנשים מ-60 ל-62, הגיעה ממשלת ישראל להסכמה עם לשכת התיאום של הארגונים הכלכליים (להלן - לשכת התיאום), ולפיה התחייבה הממשלה להקצות סך של 600 מיליון ש"ח בפריסה לעשר שנים, כדי לסייע בפתרון קשיים כספיים הנובעים מהעלאת גיל הפרישה. עוד סוכם כי את עקרונות השימוש בתקציב זה יקבעו במשותף לשכת התיאום, הסתדרות העובדים החדשה (להלן - ההסתדרות) ומשרד האוצר.
בשנת 2007 הקימו לשכת התיאום וההסתדרות במשותף קרן שהיא עמותה ושמה "מעגלים - הקרן למען בעלי מקצועות שוחקים" (להלן - הקרן או העמותה) כדי שתשמש מסגרת לביצוע הפעולות שהממשלה התחייבה להן. בנובמבר 2011 חתמה ממשלת ישראל על הסכם עם הקרן (להלן - ההסכם). בהסכם פורטה תכנית הפעולה של הקרן בשני מסלולים: מימון קורסים להכשרה, להסבה או לשדרוג מקצועי עבור בעלי מקצועות שוחקים העומדים בתנאי הגיל והוותק במקצועות שנקבעו בהסכם; או לחלופין תשלום דמי קיום לתקופה שלא תעלה על שנה לבעלי מקצועות שוחקים שאינם משתתפים בקורסים ומתקרבים לגיל הפרישה (להלן - פנסיה מגשרת). בהסכם הוגדרו גם אמות המידה לקביעת "מקצועות שוחקים". נקבע כי על ביצוע ההסכם יפקח משרד הכלכלה והתעשייה (להלן - משרד הכלכלה).
נכון לשנת 2016 העסיקה הקרן כ-20 עובדים ובראשם יו"ר (בשכר) ומנכ"ל. בתקופת הביקורת כיהנה כיו"ר הקרן הגב' יפה ויגודסקי. ככל עמותה יש לקרן אסיפה כללית, ועד מנהל וועדת ביקורת. נוסף על כך, מכוח ההסכם עם הממשלה מלוות את פעילות הקרן שתי ועדות משותפות למייסדיה ולממשלה: ועדת היגוי וועדת מעקב עליונה.
פעולות הביקורת
בחודשים פברואר-אוגוסט 2016 בדק משרד מבקר המדינה היבטים בפעילותה של הקרן, ובכללם האפקטיביות של פעולותיה, סדרי הניהול, הארגון, הפיקוח והבקרה. הבדיקה נעשתה במשרדי הקרן ובמשרד הכלכלה (באגף להכשרה מקצועית ופיתוח כח אדם).
הליקויים העיקריים
אפקטיביות הקרן
היעדר ראייה מערכתית: אף שחלפו למעלה מארבע שנים מאז יצאה התכנית אל הפועל לא בדקו לא משרד הכלכלה ולא משרד האוצר מה ההשפעה של העלאת גיל הפרישה על קהל היעד של הקרן, ובאיזו מידה הכשרה והסבה מקצועית יכולות לשמש כלי אפקטיבי למזעור הפגיעה בו. בפועל התכנית מתנהלת ללא ראייה מערכתית ולאומית כנדרש וזאת על מנת למצות את כספי הציבור שהוקצו לשם כך, באופן המיטבי.
היעדר יעדים ומדדים לבחינת האפקטיביות: בתכניות העבודה השנתיות של הקרן לא נקבעו מדדי תוצאה. בכלל זה, לא נדרש למדוד ולהעריך אם אכן שדרגו הקורסים את העובדים או הביאו להסבתם המקצועית באופן ששיפר את מצבם, ומה מבחינת הקרן נחשב בגדר הצלחה. זאת ועוד, משרד הכלכלה לא דרש מהקרן נתונים על השתלבות המשתתפים בקורסים אלו בעבודה לאחר סיום לימודיהם.
אי-יישום מסלול הפנסיה המגשרת: טרם עלה בידי הקרן להוציא לפועל את מסלול הפנסיה המגשרת, למעט בעניינם של חמישה עובדים בלבד. נכון ליוני 2016 נוצל רק חלק מזערי מהתקציב עבור מסלול זה: כ-5.2 מיליון ש"ח מתוך כ-102 מיליון ש"ח. בכך לא יושמה אחת ממטרות ההסכם.
היעדר חלוקת סמכויות בדרג המנהל
יו"ר הקרן עסקה בשגרה גם בהיבטים שמשמעותם ניהול שוטף של הקרן, שבהם עסקו גם מנכ"לי הקרן לאורך השנים. טשטוש הגבולות פגע ביציבות הניהול של הקרן: נמצא כי בתקופה של כחמש שנים בלבד התחלפו בקרן חמישה מנכ"לים. כמו כן נמצאו ליקויים בכל הנוגע להיקף העסקתה ולשכרה של יו"ר הקרן.
ליקויים בניהול הוצאות הקרן
הוצאות שכירות משרדי הקרן: בשנת 2012 שכרה הקרן את משרדיה בבניין "בית התעשיינים". אף שמדובר בהתקשרות רחבת היקף ביחס להתקשרויות אחרות של הקרן, לא בחנה הקרן חלופות אחרות למשרדים אלה, וכן לא ביקשה הערכת שמאי עבור חוזה השכירות בנוגע לסבירות דמי השכירות. כך גם בשנת 2016 כאשר שכרה הקרן משרדים חדשים מהתאחדות התעשיינים, שהינו תאגיד קשור לקרן, המצויים אף הם ב"בית התעשיינים".
הוצאות מחשוב: מאז הקמתה קיבלה הקרן שירותי מחשוב, לרבות תשתיות ורישיונות, מהתאחדות התעשיינים. הקרן וההתאחדות לא חתמו על הסכם המסדיר את קבלת השירותים האמורים. גם בדוחות הכספיים של הקרן לא ניתן ביטוי להתחייבות כלשהי כלפי ההתאחדות בגין שירותים אלו אף שבסופו של יום שילמה הקרן בגינם.
ליקויים בפיקוח ובבקרה של משרד הכלכלה על הקרן
בהסכם נקבע כי האחריות לפיקוח על הקרן תהיה נתונה למשרד הכלכלה. הביקורת העלתה כי פעולותיו בנושא זה לקו בחסר: ביוני 2013 שכר המשרד רואה חשבון מטעמו לבחינת התנהלותה הכספית של הקרן, אך לא קיבל החלטות בנוגע למסמך המלצותיו בעקבות בדיקתו. בנובמבר 2014 החל המשרד בבדיקה נוספת בקרן על ידי רואה חשבון אחר מטעמו, אך נכון למועד סיום הביקורת, דהיינו בחלוף כמעט שנתיים, טרם התקבל דוח סופי. נוסף על כך, המשרד לא עמד על קבלתם של דוחות ביצוע מהקרן אחת לחצי שנה, כמתחייב מן ההסכם, וגם לא בדק בדיקה שיטתית נתונים וקבלות שהוא מקבל באופן שוטף מהקרן.
ההמלצות העיקריות
על הקרן ומוסדותיה לבחון אם היא מגשימה את מטרותיה כפי שנקבעו בהסכם ובתקנון הקרן, ובכלל זה למדוד ולהעריך אם הקורסים הממומנים מכספי הציבור בהיקף של מאות מיליוני ש"ח, אכן עולים בקנה אחד עם סדר העדיפות כפי שנקבע בהסכם - קידום תכניות הסבה או הכשרה מקצועית שיש בהן כדי להאריך את תקופת ההעסקה של בעלי מקצועות שוחקים במקום עבודתם עד הגיעם לגיל פרישה.
לנוכח העיכוב הניכר והמתמשך ביישומו של מסלול הפנסיה המגשרת והניצול הזעום של תקציבו, על ועדת המעקב העליונה, המלווה את הקרן מכוח ההסכם עם הממשלה, לבצע עבודת מטה שתבחן את ישימותו של המסלול ואת הצורך לערוך בו שינויים.
על האסיפה הכללית לבחון מחדש את היקף ההעסקה של יו"ר הקרן, נוסף להעסקה של מנכ"ל במשרה מלאה, וכן עליה לבחון את גובה שכרה. ומכל מקום, על הקרן להבחין הבחנה ברורה בנוהליה בין תפקיד יו"ר הקרן לבין תפקידי המנכ"ל.
על הקרן לנהוג זהירות בכל הנוגע להתקשרויותיה כפי שנדרש מגופים הפועלים למען הציבור והעושים שימוש בכספי הציבור, ועל אחת כמה וכמה כשההתקשרויות נוגעות לצדדים הקשורים לקרן. יתר על כן, על הקרן לנהל את פעילותה ניהול מסודר ובשקיפות מירבית, זאת באמצעות הסכמים בכתב המבהירים ומסדירים את טיב מערכת היחסים בין הקרן ובין הצד שעמו מתקיימת ההתקשרות, בייחוד אם צד זה הוא תאגיד קשור.
על משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים (להלן - משרד העבודה), אליו הועברה ביולי 2016, בין היתר, האחריות לפיקוח על הקרן, להעמיק את הליכי המעקב והבקרה על פעולות הקרן והתקשרויותיה ולעשותם באופן שיטתי וסדור יותר.
סיכום
מדינת ישראל הקצתה לקרן מעגלים 600 מיליון ש"ח למשך עשור כדי שזו תסייע לעובדים המתקרבים לגיל הפרישה באמצעות מימון פנסיה מגשרת או באמצעות קורסי הכשרה מקצועית לשם שדרוג מקצועי או לשם הסבה מקצועית. מדובר בסכום נכבד בהשוואה לכלל התקציב הממשלתי המיועד להכשרה מקצועית למבוגרים, ומצופה היה כי הוא ינוהל בראייה ציבורית מערכתית, בשקיפות, ובמטרה למצות את כספי הציבור באופן המיטבי.
ממצאי הביקורת העלו: ספק ניכר בנוגע לאפקטיביות של פעולות הקרן; ליקויים בסדרי ניהול הוצאותיה ונתוניה; חוסר שקיפות של הקרן לגבי התחייבויותיה ל"צד קשור"; פגיעה ביציבותה הניהולית עקב היעדר חלוקה ברורה של סמכויות בין יו"ר הקרן לבין המנכ"ל ועקב תחלופת מנכ"לים לאורך השנים.
על ועדת המעקב העליונה של הקרן לדרוש לבצע איסוף וניתוח של נתונים הנוגעים לאפקטיביות של פעולות הקרן. כמו כן עליה לבחון מחדש, ללא דיחוי, את ההסכם בין ממשלת ישראל לקרן, לרבות את הנחות היסוד שלו, את מטרותיו, את תנאיו ואת עלותו לציבור - כל זאת לעומת התועלות הצפויות ממנו. במסגרת בחינה זו ראוי לתת את הדעת על מידת הרלוונטיות של הפתרונות שהקרן מציעה לקהל היעד שלה ועל מידת הביקוש להם. ללא קשר לבחינה זו, על משרד העבודה להעמיק את הפיקוח ואת המעקב על הקרן כדי להבטיח שהתקציבים הניכרים המועברים אליה מכספי הציבור, אכן משרתים את מטרתם.