התקשוב הממשלתי - משרד ראש הממשלה

​רקע כללי

משלהי המאה העשרים פועלת מדינת ישראל לשילוב טכנולוגיות תקשוב במשרדי הממשלה ולשיפור השירות לציבור באמצעים טכנולוגיים. בממשלה מנוהלים מאות פרויקטים להקמתן ולתחזוקתן של מערכות מידע ותשתיות בתחום התקשוב בהיקף כספי של כמה מיליארדי ש"ח, ומועסקים בהם אלפי עובדים. מערכות אלו משולבות בכל תהליכי העבודה של משרדי הממשלה וביחידות הסמך ומסייעות להם רבות בייעול עבודתם ובקידום מטרותיהם.

עד מרץ 2011 רוכזה הפעילות בנושא התקשוב הממשלתי ב"וועדה מרכזית לענייני תקשוב" באגף החשב הכללי שבמשרד האוצר (להלן - החשכ"ל או החשכ"לית). במרץ 2011 התקבלה החלטת ממשלה 3058 להקמת "מטה התקשוב הממשלתי" (להלן - מטה התקשוב) במשרד האוצר.

בהחלטת ממשלה מדצמבר 2013 נקבע שבמטרה לקדם צמיחה כלכלית, להגדיל את הרווחה החברתית ולצמצם פערים חברתיים באמצעות טכנולוגיות מידע ותקשורת, תגובש מדיניות לאומית לשימוש בטכנולוגיות מידע ותקשורת ויישומה (להלן - המיזם הלאומי ישראל דיגיטלית). כמו כן נקבע בהחלטה כי במשרד ראש הממשלה (להלן - משרד רה"ם) יוקם מטה תיאום למיזם הלאומי ישראל דיגיטלית (להלן - מטה ישראל דיגיטלית) שיתאם ויתכלל את פעולות המיזם.

באוקטובר 2014 התקבלו שלוש החלטות ממשלה בנושא התקשוב הממשלתי: בהחלטת ממשלה 2097 הורחבו תחומי פעילותו של מטה התקשוב; בהחלטת ממשלה 2099 שונה שמו ל"רשות התקשוב הממשלתי" (להלן - רשות התקשוב) והיא הועברה ממשרד האוצר למשרד רה"ם. זאת בשל הזיקה למטרות וליעדים של משרד רה"ם ובהם יצירת סינרגיה בין רשות התקשוב לגופים טכנולוגיים אחרים שפעלו אז במשרד זה כמו מטה ישראל דיגיטלית. בהחלטת ממשלה 2100 הוחלט להקים ועדת שרים לתקשוב, שיפור השירות הממשלתי לציבור וממשל פתוח (להלן - ועדת השרים לתקשוב). במאי 2015 החליטה הממשלה להעביר את מטה ישראל דיגיטלית ממשרד רה"ם למשרד לשוויון חברתי.

בהחלטת ממשלה 2097 נקבע כי רשות התקשוב תשמש מרכז ידע ויועץ מקצועי לממשלה בתחום התקשוב. המשימות שהוטלו על הרשות הן: לפעול לייעול מערך התקשוב ולקידום חדשנות טכנולוגית במשרדים; להעמיד טכנולוגיות מתקדמות לשיפור השירות הממשלתי לציבור; להפחית את הנטל הבירוקרטי ולקדם מדיניות של "ממשל פתוח". במועד סיום הביקורת בספטמבר 2016, הוחלו סמכויותיה של רשות התקשוב על 73 משרדי ממשלה, יחידות משרדיות ויחידות סמך (להלן - המשרדים). ברשות התקשוב הועסקו באוגוסט 2016 349 עובדים: 95% מהם עובדים חיצוניים ויתרם עובדי מדינה וסטודנטים. התקציב השנתי של הרשות בשנים 2016-2014 היה כ-135 מיליון ש"ח, כ-150 מיליון ש"ח וכ-190 מיליון ש"ח בהתאמה.

פעולות הביקורת

בחודשים פברואר-ספטמבר 2016 בדק משרד מבקר המדינה את מידת קידום המשימות שהוגדרו בתחום התקשוב הממשלתי בשנים האחרונות. הנושאים שנבדקו בעיקר: אי-התכנסות ועדת השרים לתקשוב; גיבוש מדיניות הממשלה בתחום התקשוב ואישורה; פיצול הטיפול בנושא התקשוב הממשלתי בין משרד רה"ם ובין המשרד לשוויון חברתי; גיבוש מתודולוגיה לניהול פרויקטים; הליווי והפיקוח של רשות התקשוב על פרויקטים מרכזיים בתחום התקשוב; ניהול סיכונים בתחום התקשוב; בקרה על תכניות העבודה השנתיות של המשרדים בתחום התקשוב; ניהול פרויקטים ברשות התקשוב; הטיפול של רשות התקשוב בהרחבת השירותים המקוונים וייזום פרויקטים רוחביים וניהולם. הבדיקה נעשתה במשרד רה"ם - ברשות התקשוב. בדיקות השלמה נעשו במשרד האוצר - במינהל הרכש הממשלתי שבאגף החשכ"ל; במשרד המשפטים - בנציבות לשוויון לאנשים עם מוגבלויות; במשרד לשוויון חברתי - במטה ישראל דיגיטלית; במשרד רה"ם - ביחידת הממונה על היישומים הביומטריים, באגף ממשל וחברה ובמזכירות הממשלה; וכן באגפי מערכות מידע בכמה משרדים. חלק מהממצאים עודכנו לדצמבר 2016.

הליקויים העיקריים

אי-ההתכנסות ועדת השרים לתקשוב

באוקטובר 2014 החליטה הממשלה להקים את ועדת השרים לתקשוב, אך עד מועד סיום הביקורת בספטמבר 2016 עדיין לא התכנסה ועדת השרים שהוטל עליה לגבש את המדיניות בתחום התקשוב ולהחליט אם לאשר את תוצרי עבודתם של צוותים בין-משרדיים שגיבשו תכניות בנושאים המשפיעים על תחום התקשוב.

גיבוש מדיניות הממשלה בתחום התקשוב ואישורה

כבר בשנת 2009 קבע החשכ"ל כי יש לגבש מדיניות לאסטרטגיית התקשוב בממשלה, ובשנת 2011 החליטה גם הממשלה על כך. ואולם - עד ספטמבר 2016 טרם אישרה הממשלה מדיניות ממשלתית בתחום התקשוב.

פיצול הטיפול בנושא התקשוב הממשלתי בין משרד רה"ם ובין המשרד לשוויון חברתי

החלטת ממשלה 36 ממאי 2015 על העברת מטה ישראל דיגיטלית ממשרד רה"ם למשרד לשוויון חברתי אינה עולה בקנה אחד עם דברי ההסבר להחלטת הממשלה 2099 שהתקבלה רק כחצי שנה קודם לכן. לפי דברי ההסבר רשות התקשוב תעבור למשרד רה"ם בשל הזיקה ליעדיו ובהם יצירת סינרגיה בין רשות התקשוב לגופים טכנולוגיים אחרים ובהם מטה ישראל דיגיטלית.

במצב שנוצר קיימות בממשלה שתי יחידות העוסקות בקידום התקשוב הממשלתי, והן פועלות בשני משרדים שונים שהם בעלי זיקות שונות - רשות התקשוב במשרד רה"ם ומטה ישראל דיגיטלית במשרד לשוויון חברתי.

עד מועד סיום הביקורת, ספטמבר 2016, כמעט שלוש שנים לאחר מועד החלטת הממשלה מדצמבר 2013, מטה ישראל דיגיטלית טרם השלים את גיבוש התכנית הדיגיטלית הלאומית, וממילא היא טרם הובאה לאישור הממשלה.

גיבוש מתודולוגיה לניהול פרויקטים

באוקטובר 2014 הטילה הממשלה על רשות התקשוב לגבש מתודולוגיה חדשה לניהול מחזור החיים של מערכות מידע ולניהול יעיל של פרויקטים במקום נוהל מפת"ח. מאחר שגיבוש מתודולוגיה חדשה הוא תהליך ממושך והדרגתי שיארך מספר שנים, קבעה הרשות כי על המשרדים לשלוח לה הצהרה בנוגע למתודולוגיה המחייבת את המשרד בכל אחד מהתהליכים העיקריים - ואם לא יתקבל מהם דיווח יהיה המשרד כפוף לנוהל מפת"ח. ואולם, עד ספטמבר 2016 לא דרשה הרשות מהמשרדים שהצהירו כי פעלו לפי מתודולוגיה פנים-משרדית את מסמכי המתודולוגיה, וזאת כדי לבחון אם המתודולוגיה שלפיה פעלו כוללת לפחות את נושאי החובה שהוגדרו בהנחיות הרשות, ואף לא וידאה שהמשרדים שלא הצהירו על המתודולוגיה שהם עובדים לפיה אכן פועלים לפי נוהל מפת"ח כפי שנקבע.

החלטת ממשלה 2097 מאוקטובר 2014 הטילה על הממונה על התקשוב הממשלתי לפרסם הנחיות מקצועיות מחייבות בתחומי סמכותו למנהלי האגפים של מערכות המידע במשרדים. עד אמצע דצמבר 2016 פרסמה רשות התקשוב רק כשליש מההנחיות המתוכננות, ואף אלו לא מקיפות את נושאי החובה שהיא עצמה קבעה שמתודולוגיה סדורה צריכה לכלול.

רק שבעה (כ-10%) מ-73 המשרדים דיווחו לרשות התקשוב שהם פועלים על פי הנחיותיה בנושא מחזור חיי מערכת המידע, אך הרשות לא ביצעה בקרה על האופן שבו יושמו הנחיותיה. כ-11 (כ-15%) מהמשרדים דיווחו שהם טרם התחילו לפעול על פי הנחיות אלו. רוב המשרדים (כ-75% מהם) לא דיווחו לרשות כלל, והרשות אף לא דרשה זאת מהם.

הליווי והפיקוח של רשות התקשוב על פרויקטים מרכזיים בתחום התקשוב

בהחלטת הממשלה מאוקטובר 2014 נקבע כי רשות התקשוב אחראית לליווי ובקרה של פרויקטים "משמעותיים" (מרכזיים) בתחום התקשוב, אך רק ביוני 2016 בחרה הרשות בשמונה פרויקטים מרכזיים שאחריהם תבצע מעקב.

אף שהחלטת ממשלה מדצמבר 2013 קבעה שעל החשכ"לית בשיתוף הממונה על התקשוב הממשלתי לבחון את התאמתה של מדיניות הרכש הממשלתי בנושא תקשוב ולגבש פתרונות, הצוות לבחינת הנושא הוקם כשנה וחצי ממועד החלטת הממשלה, ועד דצמבר 2016 טרם אישרה החשכ"לית את מסקנות הצוות.

אף שכבר בשנת 2015 קבעה רשות התקשוב כי יש לפרסם מכרז להעסקת שלושה יועצים בכירים, במועד סיום הביקורת בספטמבר 2016 טרם פורסם המכרז, כך שעדיין לא נבחרו יועצים שאמורים ללוות את הפרויקטים שמפותחים באגפי מערכות המידע, לתמוך בפרויקטים ולבצע בקרה בעניינם.

עד מועד סיום הביקורת בספטמבר 2016 לא היו בידי רשות התקשוב נתונים מלאים בדבר המשרדים שבהם פועלות ועדות היגוי משרדיות בתחום התקשוב, וממילא לא היה בהן משקיף מטעם הרשות.

ניהול סיכונים בתחום התקשוב

בספטמבר 2016, כשנתיים לאחר החלטת הממשלה, וכשנתיים וחצי לאחר פרסום ההנחיות בנושא ניהול סיכוני תקשוב, טרם הוקמה יחידת ניהול סיכוני תקשוב ברשות התקשוב; לא מונה מנהל סיכוני תקשוב ראשי, והרשות לא הנחתה את מנכ״לי המשרדים למנות אחראי לניהול סיכוני תקשוב ביחידותיהם.

עד ספטמבר 2016 לא הטמיעה רשות התקשוב את ההנחיה מאפריל 2014 בנושא ניהול סיכוני תקשוב בשום משרד ואף לא הכינה תכנית ליישומה; היא לא התחילה בפיקוח, בקרה ומעקב אחר יישום הנחייתה במשרדים; ואף לא גיבשה תמונת מצב ממשלתית בעניין הסיכונים.

ניהול פרויקטים ברשות התקשוב

בהחלטת ממשלה 2097 מאוקטובר 2014 נקבע כי רשות התקשוב אחראית, בין היתר, להובלת ארבעה פרויקטים בתחום התקשוב: הקמת אתר אחוד; הקמת רשת תקשורת פנים-ממשלתית; העברת תשתיות התקשוב של המשרדים למודל "מחשוב ענן"; ותכנית ההאצה. רשות התקשוב לא הכינה מסמכי ייזום לשלושה מארבעה הפרויקטים שהיא מובילה - אתר אחוד, מחשוב ענן ותכנית האצה; לא קבעה לכל פרויקט את מדדי ההצלחה שלו; לא הכינה תכניות עבודה רב-שנתיות בעבורם; ואף לא ניהלה סיכונים בעבורם. בהיעדרם של כל אלה אין הרשות יכולה לבחון בכל שנה את מידת עמידתה בביצוע של כל פרויקט לעומת התכנון, לזהות פערים בעוד מועד ולפעול לצמצומם.

בניגוד להחלטת הממשלה שקבעה כי על רשות התקשוב לגבש תכניות מפורטות לשלושת הפרויקטים האמורים עד סוף יוני 2015 – עד ספטמבר 2016 לא הכינה רשות התקשוב בעבורם תכניות עבודה מפורטות ורב-שנתיות ייעודיות, ואף לא תכניות שנתיות. רק בשנת 2016 הכינה הרשות תכנית חצי שנתית לאתר האחוד (לתקופה שבין יוני 2016 - סוף ינואר 2017) ותכנית שנתית לשנת 2016 לרשת התקשורת הפנימית.

רשות התקשוב ביצעה אומדן עלויות חלקי לפרויקט אתר אחוד ולתכנית ההאצה; היא גם לא ביצעה בקרה על העלויות בפועל לעומת עלויות התכנון בפרויקט הענן הממשלתי ובתכנית ההאצה.

יותר מ-40% מכלל אתרי האינטרנט של המשרדים לא עברו להתארח בחוות השרתים הממשלתית כנדרש בהחלטת הממשלה מאוקטובר 2014, והאחראים על אתרים אלו אף לא פנו לוועדת החריגים בבקשה להחריגם מהמעבר.

הטיפול של רשות התקשוב בהרחבת השירותים המקוונים

בספטמבר 2016 עדיין לא היה בידי רשות התקשוב מיפוי שירותים עדכני הכולל מידע חיוני על כל השירותים הממשלתיים, והיא לא גיבשה תכנית מפורטת לדיגיטציה של השירותים השימושיים ביותר. זאת - על אף שהיה עליה להציגה לפני ועדת ההיגוי של ישראל דיגיטלית עד סוף שנת 2015.

בשנת 2015 פרסמה הרשות דוח שעסק בין היתר, בבחינת מצב השירותים הממשלתיים המקוונים. מהדוח עולה כי איכות השירותים המקוונים שניתנים לציבור והיקפם בינוניים בלבד.

עד ספטמבר 2016 עדיין לא אישרה הממשלה את המדיניות של "הזדהות בטוחה", ובשל כך נבצר מיחידת ממשל זמין ברשות התקשוב להקים את תשתית ההזדהות ולפתח שירותים הדורשים הזדהות.

ייזום פרויקטים רוחביים וניהולם

מאז הקמת מטה התקשוב במרץ 2011 ועד ספטמבר 2016 לא הוקמו פרויקטי מחשוב רוחביים ממשלתיים, כנדרש בהחלטות ממשלה שהתקבלו בשנים 2011 ו-2014.

ההמלצות העיקריות

ראוי כי ועדת השרים לתקשוב תכונס לאלתר, תגבש ותאשר מדיניות בתחום התקשוב, תפקח על השלמת תוצרי עבודתם של הצוותים הבין-משרדיים ותחליט אם לאשרם.

על הממשלה לקבוע כלים ומנגנוני אכיפה שיאפשרו לרשות התקשוב להתמודד עם משרדים שאינם פועלים לפי הנחיות רשות התקשוב.

על רשות התקשוב לבחון בחינה פרטנית של המתודולוגיות שנבחרו בכל משרד, כדי לוודא שהן מספקות לפחות דרכים הולמות לטיפול בנושאי החובה שהגדירה.

על רשות התקשוב לנהל תהליך מובנה לבחירת פרויקטים מרכזיים, וכן עליה לקבוע מדדים בעבור כל קריטריון, כמו ההיקף הכספי המינימלי של כל פרויקט שייבדק, מידת הסיכונים הכרוכים בביצועו, והסטטוס שלו (כדי שניתן יהיה ליישם את ההמלצות). כמו כן על הרשות לתעד את תהליך קבלת ההחלטות ובכלל זה לתעד את שיקוליו של ראש הרשות, כדי להבטיח שהמשאבים של הרשות יושקעו בפרויקטים הראויים ביותר לליווי.

על רשות התקשוב ללוות ולבקר בהתמדה את הפרויקטים המרכזיים שהגדירה, ולא להסתפק בדיוני סטטוס. זאת בשל העובדה שהם פרויקטים מורכבים בהיקף של מאות מיליוני ש"ח, וחלקם אף נמצא בסיכון או שלא עמד בתכולות, בזמנים ובתקציב שתוכננו להם.

על רשות התקשוב לפרסם הוראה מחייבת שגם פרויקטים של מחשוב בהיקפים כספיים גדולים שמפותחים במשרדים בידי כוח אדם תקני או חיצוני, ולא רק במיקור חוץ - יובאו לפניה לפני התחלתם, וקבלת חוות דעתה המקצועית תהיה תנאי להתנעתם.

על רשות התקשוב לבחון את הצורך ליזום שינוי בהחלטת הממשלה שיחייב את המשרדים להקים ועדות היגוי משרדיות בתחום התקשוב, ולא תשאיר למשרדים את ההחלטה אם להקים ועדה כזאת. כמו כן ראוי שרשות התקשוב תמנה משקיף מטעמה בוועדות היגוי שעוסקות בפרויקטים מורכבים בהיקפים כספיים גדולים.

על רשות התקשוב להקים את היחידה לניהול סיכוני תקשוב, לאכוף על המשרדים לטפל בנושא על פי הנחייתה ולגבש תמונת מצב ממשלתית בעניין הסיכונים.

על רשות התקשוב לפעול בהתאם לנוהל הייזום שכתבה ולהגדיר לכל פרויקט מטרות, מדדי הצלחה רב-שנתיים, הערכת לוחות זמנים כוללת, הערכת עלויות כוללת וניהול סיכונים שישקפו את העמידה ביעדי הפרויקט.

על רשות התקשוב לגבש תכנית עבודה רב-שנתית מפורטת בעבור כל פרויקט ולבצע בקרה על מידת התקדמותו ביחס לתכנון; כמו כן עליה לכלול בהערכת העלויות של כל פרויקט את כל מרכיבי העלויות בשלב הפיתוח ובשלב התחזוקה במשך חמש שנים ולרכז נתונים על העלויות בפועל.

על רשות התקשוב לכנס את ועדת החריגים ולהפעיל לאלתר את המנגנון שנקבע בהחלטת הממשלה - להנחות את הממונה על התקציבים במשרד האוצר להפחית את תקציבי המשרדים שיסרבו להעביר את אתריהם לחווה הממשלתית.

על רשות התקשוב לסיים את המיפוי של כלל השירותים הממשלתיים, ולהנחות את המשרדים בנוגע לחובה לעדכן אותה בכל שירות ממשלתי חדש שהמשרד מספק ובמידע הנדרש על כל שירות. זאת – כדי שהמיפוי ישאר עדכני לאורך זמן.

סיכום

בשנת 2009 החלה מדינת ישראל לפעול לשילוב טכנולוגיות תקשוב במשרדי הממשלה ולשיפור השירות לציבור באמצעים טכנולוגיים. בשנת 2011 הוקם מטה התקשוב הממשלתי במשרד האוצר כדי לקדם, לייעל ולשפר את מערך התקשוב הממשלתי ואת רמת השירות לאזרח. באוקטובר 2014 החליטה הממשלה להעביר את מטה התקשוב לאחריותו של משרד רה"ם, שמו שונה ל"רשות התקשוב הממשלתי" ותחומי פעילותו הורחבו.

מאז הקמת רשות התקשוב בתחילת 2015 ומינויו של ראש רשות התקשוב הממשלתי במאי 2015, יש התקדמות ניכרת בעשייה בתחום התקשוב הממשלתי בתחומים רבים. הדבר בא לידי ביטוי, בין היתר, בנושאים אלה: פרסום תכנית אסטרטגית של רשות התקשוב לשנים 2018-2016; הקמת האתר האחוד שיארח אתרי אינטרנט של משרדי ממשלה במתכונת אחידה כדי להנגיש את המידע הממשלתי לציבור באופן נוח ופשוט; גיבוש מדיניות בנושא הנגשת מאגרי מידע ממשלתיים; גיבוש מדיניות בנושא העברת מידע בין גופים ציבוריים; הקמת רשת תקשורת פנים-ממשלתית שתאפשר חיבור בין המשרדים.

עם זאת יש לתת את הדעת על כך שבידי רשות התקשוב אין עדיין תמונה מערכתית מקיפה על מצבם של כל הפרויקטים בנושא התקשוב בממשלה; אין לה תמונת מצב על הסיכונים בתחום התקשוב בממשלה שהתממשותם עלולה לגרום נזקים ולפגוע ביעדי המשרדים ובאיכות השירות הניתן לאזרחי המדינה; הרשות מעורבת באופן חלקי בלבד בפיקוח על פרויקטים מרכזיים ועל הפעילות של יחידות המחשוב בממשלה; הרשות טרם גיבשה מתודולוגיה מלאה לניהול מחזור החיים של מערכות מידע ולניהול יעיל של פרויקטים; מרבית השירותים הממשלתיים הניתנים לאזרח אינם מקוונים מקצה לקצה, והוא עדיין נדרש להגיע למשרדים הממשלתיים כדי לקבל את השירות.

כדי לשפר את המצב ולתקן את הליקויים - על הממשלה לפעול לכינוסה של ועדת השרים לתקשוב שהחליטה על הקמתה, כדי שתגבש מדיניות תקשוב ממשלתית; עליה לבחון את המבנה התפקודי הקיים, ולפיו העיסוק בתחומים האמורים מפוצל בין משרד רה"ם ובין המשרד לשוויון חברתי; עליה לקבוע מנגנוני אכיפה וכלים שיאפשרו לרשות התקשוב להתמודד עם משרדים שאינם פועלים בהתאם להחלטות הממשלה ולפי הנחיותיה.

על רשות התקשוב להכין תכניות עבודה רב-שנתיות מפורטות לפרויקטים שהיא מנהלת; להגדיל את מעורבותה בפעילות של אגפי התקשוב במשרדי ממשלה ובפיקוח עליהם; לקדם את השיתוף בידע מקצועי בין המשרדים וכן להרחיב ולשפר את השירותים המקוונים לציבור, כדי לקדם את היעדים של שיפור השירות הממשלתי לציבור והפחתת הנטל הבירוקרטי.