רקע כללי
שימוש בחומרי הדברה כימיים בחקלאות הוא דרך נפוצה שבה משתמשים חקלאים בעולם כדי להגן על תוצרתם מפני מזיקים. בגלל רעילותם חומרי ההדברה עלולים לפגוע בבריאות האדם, במערכות אקולוגיות, בצמחים, בבעלי חיים ובאיכות המים והקרקע.
במאי 2003 החליטה הממשלה לקדם פיתוח בר-קיימה, ועל משרד החקלאות ופיתוח הכפר (להלן - משרד החקלאות) הוטל לצמצם את השימוש בחומרי הדברה. השירותים להגנת הצומח ולביקורת במשרד החקלאות (להלן - השירותים להגנת הצומח) מופקדים על רגולציה של חומרי הדברה המותרים לשימוש בחקלאות, על אישורם ועל פיקוח על השימוש בהם. משרד הבריאות משתתף בוועדה הבין-משרדית המייעצת למנהל השירותים להגנת הצומח לעניין רישום תכשירים לחקלאות. שירות המזון הארצי במשרד הבריאות מופקד על נושא השאריות המותרות של חומרי הדברה במזון. למינהל הבטיחות והבריאות התעסוקתית (להלן - מינהל הבטיחות והבריאות התעסוקתית), שהיה כפוף למשרד הכלכלה והתעשייה ולאחר מכן הוכפף למשרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים (להלן - משרד העבודה והרווחה), סמכויות הנוגעות לשמירה על בטיחות העובדים, ובהן סמכויות הנוגעות להדברה חקלאית.
פעולות הביקורת
בחודשים מרץ-אוגוסט 2016 בדק משרד מבקר המדינה באיזו מידה המצב החוקי הקיים מאפשר למלא צרכים הנוגעים לשימוש בחומרי הדברה בחקלאות; עוד נבדקו היבטים של פיקוח, של אכיפה, של הסברה ושל הדרכה בנוגע לשימוש בחומרי ההדברה. נוסף על כך נבדקו היבטים הקשורים לבטיחות העובדים העוסקים בהדברה. דוח זה מתייחס לירקות ופירות המיוצרים בארץ ומשווקים לצרכן הישראלי (לא תוצרת אורגנית). הביקורת בוצעה בשירותים להגנת הצומח ולביקורת במשרד החקלאות; בשירות המזון הארצי במשרד הבריאות; ובמינהל הבטיחות והבריאות התעסוקתית שפעל במשרד הכלכלה והתעשייה, ועל פי החלטת ממשלה מיולי 2016 עבר לפעול במשרד העבודה והרווחה.
הליקויים העיקריים
שימוש בחומרי הדברה בישראל, שנים לאחר שבאירופה ובארצות הברית נאסר או הוגבל השימוש בהם
הציבור בארץ המשיך להיחשף, באמצעות צריכת ירקות ופירות, לשאריות של חומרי הדברה מסוימים שנאסרו או הוגבלו לשימוש חקלאי באירופה ובארצות הברית זה מכבר, נוכח השפעתם השלילית על הבריאות ועל הסביבה. זאת מכיוון שבישראל הליך ההערכה שמתייחס לתועלת ולנזק מהשימוש באותם חומרים, בהתבסס על הידע המחקרי העולמי, ובעקבותיו הוצאתם מכלל שימוש - בוצע רק כמה שנים לאחר שהדבר נעשה באותן מדינות מפותחות.
היעדר תקנות בחוק לפיקוח על ייצור הצמח ושיווקו
במועד סיום הביקורת, כחמש שנים לאחר שנחקק החוק לפיקוח על ייצור הצמח ושיווקו, התשע"א-2011, טרם הותקנו תקנות בעניינו. בעקבות כך לא ניתן להבטיח שהתוצרת הצמחית המיוצרת בארץ ומשווקת לצרכן המקומי תעמוד באמות מידה של איכות ושל בטיחות.
שימוש בחומרי הדברה - פיקוח
1. יחידת השירותים להגנת הצומח במשרד החקלאות אינה מבצעת פיקוח בשטח על עבודת החקלאים אף שהדבר נחוץ כדי לבדוק אם הם פועלים על פי הוראות השימוש הרשומות על תכשירי ההדברה; הוראות אלה נועדו לצמצם ואף למנוע את קיומן של שאריות חומרי הדברה במזון הצמחי המסופק לצרכן וכן להגן על האדם, החי והסביבה מפני חשיפה מיותרת לחומרים רעילים אלה.
2. בהיעדר פיקוח בשטח וכדי לקבל מידע על שאריות של חומרי הדברה בירקות ובפירות מסתמך משרד החקלאות על הסקר השנתי שהוא מבצע הכולל נטילת דגימות ובדיקתן. בתכנית הדגימה ובביצועה נמצאו חולשות, ובהן: הדוגמים נטלו דגימות בלי שקיבלו הוראות בנוגע לסוגי הירקות והפירות שעליהם לדגום; מספר הדגימות שהם נטלו בפועל היה קטן בהרבה ממספר הדגימות המתוכנן על פי הסקר.
3. משרד החקלאות לא נהג לפרסם את תוצאות הסקר השנתי שלו על שאריות חומרי הדברה בירקות ובפירות. משנת 2010 ועד למועד סיום הביקורת פרסם המשרד פעם אחת בלבד מידע בנוגע לאחד הסקרים שביצע, ואף מידע זה היה חלקי בלבד. אי-פרסום תוצאות הסקר משמעו פגיעה בעקרון השקיפות שחייב המשרד כלפי הציבור. בנובמבר 2016, סמוך לאחר סיום ביקורת זו, פרסם המשרד את תוצאות הסקר שלו לשנת 2015.
4. משרד הבריאות מבצע אף הוא סקר שנתי לניטור שאריות חומרי הדברה בפירות ובירקות - מטרת הסקר שלו שונה מזו של משרד החקלאות ואף ממצאי הסקרים נבדלים ביניהם. אף ששני המשרדים שייכים למערכת ממשלתית אחת, הם לא פעלו כדי להציג לפני הציבור מסמך המאחד את מסקנותיהם לנוכח ממצאי הסקרים, אף שלשאריות חומרי הדברה בתוצרת הצמחית למאכל יש השפעה על בריאות האדם והחי ועל הסביבה.
5. על פי ממצאי הסקרים של שני המשרדים, שאריות חריגות של חומרי הדברה נמצאו בשנת 2015 בעיקר בירקות העליים ובצמחי התבלין. גם בכמה ירקות ופירות אחרים השכיחים בצריכתם נמצאו שיעורים גדולים יחסית של שאריות חומרי הדברה.
הדרכה לחקלאים ותמיכה במיזמים להפחתת השימוש בחומרי הדברה
בשנים האחרונות צמצם משרד החקלאות במידה ניכרת את המשאבים שהקצה להדרכת חקלאים בנושא הדברה ולתמיכה במיזמים שמטרתם לפתח שיטות חליפיות להדברה הכימית כדי להילחם במזיקים לתוצרת החקלאית. צמצום זה אינו מתיישב עם היעד שקבע המשרד - הפחתת השימוש בחומרי ההדברה.
אכיפה
משרד החקלאות כמעט שלא השתמש בכלי האכיפה של קנס מינהלי שהוא מוסמך להטיל על חקלאי שבתוצרתו נמצאו שאריות חריגות של חומרי הדברה - מתוך 98 מקרים של דגימות עם ממצאים חריגים שמצא המשרד בסקר השנתי שלו לשנת 2014 רק במקרה אחד הוא הטיל קנס מינהלי; ובשנת 2015 מתוך 96 מקרים כאלה רק ב-11 מקרים הטיל את הקנס. כמו כן רק במיעוט מן המקרים שבהם נמצאו דגימות חריגות פתח המשרד בחקירה לבירור העניין.
פיקוח על הרכבם ותקינותם של תכשירי הדברה
1. כיוון שבתקנות הגנת הצומח (הסדר ייבוא ומכירה של תכשירים כימיים), התשנ"ה-1994, לא נקבעה הדרישה לרשום על תכשיר את תאריך התפוגה שלו אם חיי המדף שלו הם שנתיים ויותר, עלולים להימצא בשוק תכשירים שפג תוקפם והשימוש בהם עלול לגרום לנזק.
2. מספר הדגימות של תכשירי ההדברה שנטל משרד החקלאות לבדיקה בכל אחת מהשנים 2014-2010 היה קטן בהרבה מכפי שתכנן. היה בכך כדי לפגוע ביכולת המשרד לפקח על תכשירי ההדברה בחקלאות.
בטיחות העובדים העוסקים בהדברה חקלאית
1. מינהל הבטיחות והבריאות התעסוקתית מפעיל מפקחים הבודקים את תנאי עבודתם של המועסקים בחקלאות, ובכלל זה את השמירה על בטיחותם בכל הנוגע לחשיפה לחומרי הדברה. עם זאת, נמצא כי: הפיקוח השנתי הוחל בפועל על תנאי עבודתם של פחות מ-1% מהעובדים, וכי למפקחים אין כלי הרתעה מספקים שיוכלו לנקוט כלפי מעסיקים בחקלאות שמבוצעות במשקיהם עבירות בטיחות.
2. עובדים שעוסקים בהדברה מן הקרקע אינם מחויבים לעבור בדיקות רפואיות, למרות שעשרות אלפי עובדים כאלה עלולים להיחשף לסכנות בריאותיות בשל מגע עם חומרי ההדברה הרעילים. כבר בביקורת שנעשתה בשנת 2011 העיר מבקר המדינה למשרד התעשייה, המסחר והתעסוקה כי יש להחיל במסגרת הנורמות את הדרישות לבדיקות רפואיות גם על העובדים העוסקים בהדברה מן הקרקע, אך במועד סיום הביקורת הדבר לא נעשה.
3. מחקר שהזמין משרד הכלכלה והתעשייה העלה שלחלק מן העובדים העוסקים בהדברה במשקים החקלאיים לא ניתנו הדרכה או ציוד מיגון כנדרש; ליקויי בטיחות אלה נמצאו בעיקר בנוגע לתנאי עבודתם של עובדים זרים.
ההמלצות העיקריות
על משרד החקלאות ומשרד הבריאות לפעול לכך שניתן יהיה לקדם בעתיד מהר יותר הן את ביצוע ההערכה מחדש בנושא חומרי הדברה והן את עדכון הרגולציה בישראל בתחום זה. נחוץ לזרז תהליכים אלה בעיקר כדי לשמור על בריאותם של עוברים בבטן אמם, של תינוקות ושל ילדים, החשופים במיוחד להשפעתם השלילית של חומרי הדברה.
על משרד החקלאות לפעול במרץ כדי להתקין תקנות לחוק הפיקוח על ייצור הצמח ושיווקו, התשע"א-2011, שנועד להבטיח תוצרת איכותית ובטוחה לצרכן המקומי. כמו כן, ראוי שהמשרד יפקח בשטח על ההדברה המתבצעת במשקים החקלאיים.
על משרד החקלאות לפעול בדחיפות לתיקון החולשות והליקויים שנמצאו בתכנית הסקר השנתי לניטור שאריות חומרי הדברה בפירות ובירקות ובביצועו.
על משרדי החקלאות והבריאות לשתף פעולה כדי להציג לציבור מסמך ברור ומפורט המאחד את ממצאי הסקרים שהם ביצעו בנושא ניטור שאריות של חומרי הדברה בירקות ובפירות; ראוי שהמסמך המשותף יכיל התייחסות רב שנתית לממצאים בנוגע לחריגות שנמצאו במשך שנים ברמת השאריות של חומרי הדברה בסוגים שונים של פירות וירקות.
כדי להשיג את היעד של הפחתת השימוש בחומרי הדברה לא די בפיקוח ובאכיפה ויש לנקוט גם אמצעים של הדרכה לחקלאים ותמיכה בהם בנוגע למיזמים לפיתוח שיטות ידידותיות יותר לאדם ולסביבה כדי להילחם במזיקים. על משרד החקלאות, שצמצם במשך השנים את המשאבים שהקצה להסברה ולתמיכה במיזמים כאלה, לבחון מחדש את היקף השקעותיו בהם.
על משרד החקלאות לפעול כדי להוסיף לתקנות הגנת הצומח (הסדר ייבוא ומכירה של תכשירים כימיים), התשנ"ה-1994, דרישה לרשום תאריך תפוגה על כל תכשיר מסוג זה, כדי שלא יהיו בשוק תכשירים שפג תוקפם, העלולים להסב נזק במקום תועלת.
על משרד החקלאות לפעול בהקדם כדי להבטיח שהפיקוח על תכשירי ההדברה שמבוצע באמצעות תכנית הדגימה השנתית שלו יבוצע בהיקף המתוכנן.
על משרד העבודה והרווחה להגביר את הפיקוח בעניין בטיחות העובדים בחקלאות העוסקים בהדברה נוכח ליקויים בהדרכת עובדים ובהספקת אמצעי המיגון הנדרשים להם. בעיקר יש להגביר את הפיקוח על מעסיקים של עובדים זרים. כמו כן יש לבחון מחדש את כלי האכיפה שהמפקחים יכולים לנקוט נגד מעסיקים, כדי שבמידת הצורך ניתן יהיה לחזקם ולהפכם לאפקטיביים מבחינת יכולת ההרתעה, כדי לצמצם ואף למנוע ביצוע עבירות בטיחות.
סיכום
במאי 2003 החליטה הממשלה לקדם פיתוח בר-קיימה, ועל משרד החקלאות הוטל לפעול לצמצם את השימוש בחומרי הדברה. ממצאי הביקורת מעידים שטרם הוסדרו כנדרש תחומי הרגולציה, הפיקוח, האכיפה וההדרכה לחקלאים ויש להשלים את הסדרתם כדי שיהיה אפשר לצמצם את השימוש בחומרי הדברה, וזאת לטובת האדם, החי והסביבה. לא רק הציבור הרחב חשוף להשפעות הרעילות של חומרי ההדברה - העובדים בחקלאות הם ככל הנראה אלה החשופים ביותר לחומרים רעילים אלה כיוון שבעת ההדברה עלולים החומרים לבוא במגע עם עורם וכן לחדור לדרכי נשימתם. עלו ליקויים בהיקף ההדרכה לעובדים ובאספקת ציוד מגן במיוחד עבור עובדים זרים בחקלאות, שהם מלכתחילה מגזר מוחלש.
מתשובות משרדי החקלאות והבריאות לממצאי דוח זה עולה שהם מכירים בצורך להמשיך בפעולות להפחתת השימוש בחומרי הדברה ואף זיהו דרכים להסדרת נושא זה, בין במישור המשרדי ובין במישור הבין-משרדי. לפיכך על שני משרדים אלה לשתף פעולה ולפעול במרץ לטיפול בנושא זה לטובת בריאות הציבור, ובעיקר לטובת בריאותם של ילדי ישראל.
משרד מבקר המדינה ימשיך לעקוב אחר תיקון הליקויים כדי לוודא שהמהלכים המתוכננים יקרמו עור וגידים לשם השגת היעד המבוקש - הפחתת השימוש בחומרי הדברה בחקלאות - שהוא חיוני לבריאות האדם והחי ולשמירה על הסביבה.