רקע כללי
משרד החינוך (להלן גם - המשרד) הוא הגוף הממונה על קיומו וקידומו של החינוך במדינת ישראל. במסגרת אחריותו זו חלה על המשרד חובה לפקח על פעולתם של מוסדות החינוך. הפיקוח בבתי הספר מתבצע בין היתר באמצעות מפקחים כוללים (להלן גם - מפקחים); המפקחים פועלים בכל מחוזות המשרד לפי שלבי החינוך וזרם החינוך, וכן בחינוך המיוחד. בשנת הלימודים התשע"ו (2016-2015) פעלו במחוזות המשרד 230 מפקחים.
תפקידיו של המפקח הוגדרו בהרחבה בתקנות חינוך ממלכתי (סדרי הפיקוח), התשי"ז-1956 (להלן - התקנות). תפקידיו הם בין היתר ייצוג המשרד כלפי המוסד החינוכי וקישור בין המוסד, המשרד ורשות החינוך המקומית; הערכה של המוסד החינוכי ובקרה עליו בכל הנוגע לביצוע מדיניות המשרד, איכות הניהול, מידת ההתמדה של התלמידים, רמת ההישגים שלהם והאקלים החינוכי והחברתי; מעורבות בנושאי כוח אדם במוסד; סיוע למנהל והדרכתו בנוגע לשיפור תהליכי למידה והוראה ובנוגע לתכנון הקצאת משאבים, לשם השגתם של יעדים חינוכיים וארגוניים; טיפול בפניות של עובדי הוראה, הורים, תלמידים וגורמים ציבוריים לגבי מוסדות חינוך.
פעולות הביקורת
בחודשים פברואר-ספטמבר 2016 בדק משרד מבקר המדינה את מערך הפיקוח הכולל על מוסדות החינוך היסודיים והעל-יסודיים. הביקורת נעשתה במשרד החינוך: במטה ובמחוזות חיפה, תל אביב, מרכז ודרום וכן במחוז החרדי. נוסף על כך שלח משרד מבקר המדינה שאלון לכל המפקחים הכוללים בחינוך היסודי והעל-יסודי ובחינוך המיוחד, לפי רשימות שהתקבלו ממחוזות משרד החינוך (להלן - השאלון). על השאלון השיבו 157 מ-221 (כ-71%) מפקחים.
הליקויים העיקריים
עומס יתר על המפקחים
המפקחים הכוללים עוסקים במגוון רחב של משימות. המשימות כוללות פיקוח על בתי הספר וליווים - שהן משימות הליבה של המפקחים - וכן משימות ברמת המחוז ומשימות מינהליות וטכניות; כמו כן, מספר בתי הספר שבפיקוח מפקח כולל הוא גדול. עקב כך המפקחים מתקשים לבצע את כל המשימות המוטלות עליהם.
כ-76% מהמפקחים שהשיבו על השאלון ציינו כי היקף העבודה המוטל עליהם אינו מתאים להיקף משרתם; כ-30% מהמפקחים שהשיבו על השאלון ציינו שריבוי המשימות המוטלות עליהם הוא אחד הקשיים העיקריים בעבודתם; ו-44% מהמפקחים שהשיבו על השאלון ציינו שריבוי המשימות המינהליות והמחסור בשירותי משרד ובסיוע מינהלי מקשים עליהם את ביצוע עבודתם. זאת ועוד, המשרד קבע מפתח תקינה בנוגע לחינוך הרגיל (יחס של מפקח אחד לכל 25 בתי ספר, למעט במחוזות צפון ודרום - מפקח אחד לכל 20 בתי ספר) בלי להביא בחשבון מאפיינים רלוונטיים המשפיעים על מורכבות הפיקוח על בתי הספר, כגון מספר המורים, התלמידים וכיתות הלימוד בבית הספר וההרכב החברתי הכלכלי של התלמידים בו. המשרד לא קבע מפתח תקינה לגבי מספר המפקחים הנדרשים בחינוך המיוחד.
העומס הרב משפיע על אפקטיביות פעולות הפיקוח - המפקח מייחד בפועל רק מעט מזמנו לקשר בינו לבית הספר, אף שנושא זה אמור להיות במוקד עבודת הפיקוח. יצוין כי בחינה שעשה אגף בכיר לתכנון ואסטרטגיה במשרד לגבי חסמים עיקריים המקשים את קידום רפורמת הלמידה המשמעותית בבתי הספר, העלתה כי "עומס משימות על המפקחים מונע מהם להוביל תהליכי עומק". זאת ועוד, כ-38% מהמפקחים שהשיבו על השאלון סבורים כי הם מצליחים להוביל תהליכי עומק פדגוגיים בבתי הספר במידה מועטה או בינונית. סוגיית העומס ידועה למשרד זה זמן רב, בלי שניתן לה מענה ראוי.
היעדר הלימה בין הגדרת תפקיד המפקח לבין פעולות הפיקוח בפועל
מאז הוגדרו תפקידי המפקח התרחבה מערכת החינוך והפכה מורכבת יותר. כמו כן חלו בה שינויים ניכרים הן ברמה התפיסתית-פדגוגית והן ברמה הארגונית-מבנית, ובהם ביזור סמכויות לרשויות המקומיות ולמנהלי בתי הספר, גידול במספר הגורמים הפועלים בשדה החינוכי והחלת רפורמות בתהליכי ההוראה והלמידה.
המשרד דן במשך השנים בצורך לעדכן את הגדרת תפקיד המפקח ולצמצם את העומס המוטל עליו. הוועדה האחרונה שדנה בנושא הגישה את המלצותיה בשנת 2009 בדוח שכותרתו "תפקיד המפקח הכולל בעידן 'אופק חדש'". הוועדה המליצה להעביר כמה משימות ותפקידים מהמפקח הכולל למנהל בתי הספר, בעיקר בנוגע להכנת תכנית העבודה הבית ספרית ויישומה, לפיקוח על עובדי ההוראה ולהדרכתם. אף שהמשרד אימץ את המלצות הוועדה, הוא לא קבע לפיהן הנחיות לעבודת המפקחים, ובפועל למעט העברת חלק ממשימות המפקח למנהל בית הספר, מרבית המלצות הוועדה אינן מיושמות.
היעדר נוהל עבודה אחוד ושיטות עבודה לפיקוח בבתי הספר
הנחיות ונוהלי עבודה לגבי תחומי האחריות הפדגוגיים והמקצועיים של המפקח והמשימות שעליו לבצע פזורים בחוקי החינוך ובחוזרי מנכ"ל רבים; חלק מתחומי האחריות אף אינם מעוגנים בכתב, והמפקחים מיודעים לגביהם במפגשים מקצועיים. אין למשרד מסמך אחוד המסדיר את תורת הפיקוח כולה והמשמש מסגרת פעילות ברורה למפקחים. מצב זה מקשה על המפקחים להכיר את התורה כולה ולפעול לפיה ואף עלול לגרום סתירות וכפילויות.
זאת ועוד, המשרד לא קבע רשימה סדורה הכוללת את המרכיבים המרכזיים ואת נושאי החובה שאותם על המפקח לבחון בשנת הלימודים וכן לא קבע את תדירות הביקורים של המפקח בבתי הספר. נוסף על כך לא קבע המשרד שיטות לתיעוד הביקורים ולדיווח על תוצריהם. עקב כך כל מפקח יוצק תוכן לתפקיד, לפי ניסיונו, העדפותיו וסדרי העדיפויות שקבע. אי-ההסדרה של פעולות המפקחים בבתי הספר ואופן תיעודן פוגעת ביכולתו של המשרד להשוות בין פעולות הפיקוח שמבצעים המפקחים בבתי הספר, לזהות חוזקות וחולשות ולפעול לשיפור מערכת החינוך בהתאם.
קשיים בקשרי העבודה עם שותפי תפקיד
למפקחים הכוללים קשרי עבודה עם גורמים רבים. במשרד, הם מונחים מקצועית על ידי כמה גורמי מטה במנהל הפדגוגי. המפקחים בחינוך הממלכתי-דתי מונחים גם על ידי מנהל החינוך הדתי. כמו כן, במסגרת תפקידיהם הנוספים של המפקחים במחוז הם מונחים על ידי דרג המטה האמון על הנושא הרלוונטי. כמו כן, המפקחים מקיימים קשרי עבודה עם גורמים מחוץ למשרד, ובפרט עם הרשויות המקומיות המעורבות במתן שירותי חינוך בתחומן ועם רשתות החינוך הפועלות מטעמן בהפעלת בתי ספר על-יסודיים.
הקשר בין יחידות המטה לבין המפקחים אינו מובנה ולא נקבע גורם אחד כמתכלל הפועל ישירות מול המפקח ומייצג את אותם גורמי מטה. משמעות הדבר היא שלמפקחים יש כמה "אדונים" בדרג המטה, כל אחד וציפיותיו. הדבר יוצר חוסר תיאום בין היחידות השונות בנוגע למתן ההנחיות וההוראות למפקח, ומצריך את המפקח לתמרן בין יחידות אלה. בנוסף, קיים טשטוש בנוגע לחלוקת האחריות והסמכות בין המפקחים הכוללים, הרשויות המקומיות ורשתות החינוך, אשר עלול לפגוע ביכולת המפקח הכולל למלא את תפקידו בבית הספר.
ההמלצות העיקריות
על המשרד לאפיין את מרכיבי התפקיד של המפקח הכולל ולמקד את תפקידיו בתחומים שבהם יש לו מומחיות מקצועית ופדגוגית.
על בסיס אפיון כאמור על המשרד לקבוע מפתח תקינה שישקף איזון בין היקף המשימות של המפקח הכולל לבין מספר בתי הספר שבפיקוחו. בקביעת מפתח התקינה יש להתחשב במכלול המאפיינים של בתי הספר ושל סביבת הפיקוח, כדי לאפשר למפקחים למלא את משימותיהם בבתי הספר באופן מקצועי, איכותי ושוויוני. כמו כן, על המשרד לקבוע מפתח תקינה למפקחים בחינוך המיוחד.
על המשרד לקבוע תורת פיקוח שלמה ומפורטת, שבה יוגדרו דרכי ביצוע פעולות הפיקוח בבתי הספר ואופן הדיווח על ביצוען, בד בבד עם מתן מרחב תמרון ועצמאות למפקח. כן על המשרד לקבוע את ממשקי העבודה ואת חלוקת האחריות בין המפקח לבין שותפי התפקיד במשרד, ברשויות המקומיות וברשתות החינוך.
על המשרד לייעל את ממשקי העבודה בין המפקחים ודרגי המטה. מוצע כי המשרד ימנה גורם אחד שיהיה אחראי לריכוז הדרישות של דרגי המטה מהמפקחים ולביצוע תיעדוף של משימות, על מנת לוודא כי זמן הפיקוח מנוצל באופן ראוי וסביר.
נוכח דחיית מטה משרד החינוך את תמונת המצב המשתקפת, בין היתר, מתשובות המפקחים לשאלון, ולפיה במערך הפיקוח יש כשלים המונעים ממנו לבצע את תפקידו באופן מיטבי, ראוי להשתמש באופן מושכל בדוח הביקורת כבסיס לשיח מקדם בין דרגי המשרד, על מנת לגשר על הבדלי התפיסות ביניהם.
סיכום
מערך הפיקוח הכולל הוקם לצורך הבטחת נוכחות המדינה והשפעתה על תהליכים, מטרות ויעדים של מערכת החינוך בבתי-הספר ולצורך ביצוע בקרה פדגוגית ומנהלית על יישומם; להכוונת משאבים על פי מדיניות המשרד וצרכים מקומיים, להעברת מידע בין גורמי המטה לגורמי השטח, לתמיכה וליווי של מנהל בית הספר ולניהול משברים. הקצאת כספי מדינה למערך הפיקוח הכולל מחייבת כי הוא יפעל באופן אפקטיבי ושוויוני וינהל ביעילות את המשאבים שברשותו - המשאב האנושי וכספי הציבור.
מאז הוגדרו תפקידי הפיקוח בתקנות, התרחבה מערכת החינוך והפכה מורכבת יותר. חלו בה שינויים ניכרים הן ברמה התפיסתית-פדגוגית והן ברמה הארגונית-מבנית. בהמשך לכך, חל גידול במספר בתי הספר שבאחריותו של כל מפקח ובמספר הגורמים הפועלים בזירה החינוכית, ונוצר פער קשה לגישור בין המשימות המוטלות על המפקח לבין יכולתו לבצע אותם. בביקורת עלה כי עומס העבודה של המפקחים הכוללים הוא רב, כי לא הוסדרו תחומי האחריות והסמכות שלהם וממשקי העבודה בינם לבין הרשויות המקומיות ורשתות החינוך, וכי לא נקבעו שיטות עבודה מובנות וסדורות לביצוע הפיקוח בבתי הספר, שיבטיחו פיקוח מינימלי הכרחי ותיעוד על בסיס אחיד בד בבד עם מתן עצמאות ושיקול דעת למפקחים. במצב הדברים האמור, למרות כישוריהם של המפקחים הכוללים ומחויבותם הרבה לביצוע התפקיד, משימות הפיקוח בבתי הספר אינן מבוצעות במלואן ובאופן מיטבי, ומשאבי המשרד אינם מנוצלים ביעילות.
על מנת להבטיח כי מערך הפיקוח הכולל יצליח לממש באופן מיטבי את ייעודו העיקרי - בקרה בבתי הספר, ליווים וסיוע להם - על משרד החינוך לאפיין את מרכיבי התפקיד של המפקח, למקד את תפקידיו בתחומים שבהם יש לו מומחיות מקצועית ופדגוגית ולקבוע סדרי עדיפויות ברורים בנוגע לביצוע משימותיו. בהמשך לכך, על המשרד לבחון מחדש את מפתח התקינה להקצאת מפקחים למחוזות. עליו גם להסדיר את דרכי ביצוע הפעולות שבליבת הפיקוח בבתי הספר ואת דרכי הדיווח על ביצוען וכן להסדיר, עם משרד הפנים ובשיתוף הרשויות המקומיות ומנהלי רשתות החינוך, את ממשקי העבודה בין מכלול הגורמים ואת האחריות והסמכות של כל אחד מהם.