רקע כללי
קידום יחסי החוץ של ישראל ויכולתה להתמודד עם אתגרי השעה בזירה הבין-לאומית תלויים, בין היתר, בתפקודן הרציף של 103 נציגויות ישראל ברחבי העולם בעתות שגרה ובעתות חירום. על ניהולן של נציגויות ישראל בחו"ל מופקד משרד החוץ (להלן גם - המשרד). הנציגויות פועלות בתחומים שונים ובהם ייצוג ענייני המדינה וההסברה המדינית, שיפור תדמיתה התקשורתית של ישראל בקרב קהלי יעד שונים ברחבי העולם, הידוק הקשרים עם קהילות יהודיות, קהילות מקומיות תומכות ישראל ונבחרי ציבור מקומיים, וכן קידום שיתופי פעולה עם מדינות שעמן יש לישראל יחסים דיפלומטים (להלן - מדינות השירות) בתחומי הכלכלה, המסחר, החקלאות, המכס, הביטחון והגנת הסביבה.
בשנת 2016 העסיקו הנציגויות 726 שליחים ממשרדי החוץ, הכלכלה והתעשייה, ראש הממשלה, החקלאות, האוצר והתיירות, לרבות בתפקידים בתחום האבטחה. שליחי משרד החוץ מאיישים את תפקידי הניהול הבכיר בכל נציגות, והתקנון קובע כי כל עובדי הנציגות כפופים מבחינה ארגונית ומינהלית לראש הנציגות.
נוסף על השליחים מעסיקות הנציגויות בחו"ל עובדים מקומיים. בשנת 2016 העסיקו הנציגויות 3,286 עובדים מקומיים במגוון תפקידים: מזכירות, תחזוקה, משק בית, תחבורה, דואר, קשר ותקשוב, חשבות, שירות קונסולרי, אבטחה; ותפקידים בתחומי הדיפלומטיה הבילטרלית, המולטילטרלית והכלכלית. הנציגויות מבחינות בין שני סוגי העסקה עיקריים של עובדים מקומיים: עובד מקומי זר (להלן - עמ"ז), הנושא אזרחות זרה ומועסק בנציגות מכוח חוזה העסקה שעליו חל הדין המקומי; ועובד מקומי ישראלי (להלן - עמ"י), הנושא אזרחות ישראלית ומתגורר במדינת השירות במעמד של תושב ארעי, המועסק בנציגות מכוח חוזה מיוחד שעליו חל הדין הישראלי. על עמ"י המועסק בתפקיד ייעודי בתחום אבטחת הנציגויות, חלות הוראות מיוחדות בתקנון שירות החוץ האוגד את נוהלי משרד החוץ (להלן גם - התקנון). בשנת 2016 היה שיעורם של העובדים המקומיים 82% (כ-48% עמ"ז וכ-34% עמ"י) מכלל עובדי הנציגויות.
תנאי העסקתם של השליחים ושל העמ"י נקבעו ב"הוראות בדבר מעמדם ותנאי עבודתם של אזרחים ישראלים המועסקים על ידי נציגות ישראל בחוץ-לארץ" (להלן - שות"ש) ובהחלטות של הוועדה הבין-משרדית לשכר ותנאי שירות בחו"ל בראשותו של הממונה על השכר במשרד האוצר (להלן - ועדת חו"ל). תנאי העסקת העמ"ז נקבעים לעתים מזומנות על ידי ועדה פנימית במשרד החוץ שבראשה עומד סגן חשבת המשרד. בשנת 2015 הסתכמה עלות העסקתם של העובדים המקומיים בכלל הנציגויות ביותר מ-288 מיליון ש"ח. ביולי 2016 החליט נציב שירות המדינה להסדיר את העסקת העמ"י כעובדי מדינה "כך שחוק שירות המדינה (מינויים) יחול עליהם... וממילא נציבות שירות המדינה תהיה גוף המטה האחראי גם על העסקה מסוג זה". כן הוחלט שהצעת החלטה תוגש לממשלה לאחר שתושלם עבודת המטה בנושא זה.
פעולות הביקורת
בחודשים פברואר-אוגוסט 2016 בדק משרד מבקר המדינה את העסקת העובדים המקומיים בנציגויות ישראל בחו"ל מבחינת הנושאים האלה: משרות העובדים המקומיים בנציגויות בחו"ל; ניהול העובדים המקומיים בנציגויות; מסגרת העסקת העמ"ז ותנאיה; ומסגרת העסקת העמ"י ותנאיה. הבדיקה נעשתה במטה המשרד ובנציגויות, ובמסגרתה התקיימה ביקורת ביוני 2016 בחמש נציגויות אלה: שגרירות ישראל בלונדון, בריטניה; שגרירות ישראל בפריס, צרפת; משלחת ישראל לארגונים הבין-לאומיים OECD ואונסק"ו בפריס; שגרירות ישראל בבריסל, בלגיה; משלחת ישראל למוסדות האיחוד האירופי ולארגון מדינות נאט"ו בבריסל. בדיקות השלמה נעשו באגף הממונה על השכר במשרד האוצר, בנציבות שירות המדינה (להלן - גם נש"ם), במטה מינהל סחר חוץ במשרד הכלכלה והתעשייה (להלן - משרד הכלכלה) וביחידה למינהל וכוח אדם בחו"ל שבמשרד הביטחון.
הליקויים העיקריים
משרות העובדים המקומיים בנציגויות בחו"ל
תפקידיהם של העובדים המקומיים בנציגויות בחו"ל דורשים לעתים התמחות מקצועית בנושאי הליבה של השירות הדיפלומטי. עובדים בתפקידים מסוג זה מנהלים קשרי חוץ עם גורמים בפרלמנט, בממשל, בתקשורת, במגזר העסקי ובחברה האזרחית במדינות השירות (להלן - תפקידי ליבה ייצוגיים), הגם שהם אינם כשירים לכך על פי נוהלי משרד החוץ, ולא קיבלו הכשרה ייעודית למלא תפקידים אלה.
אגף משאבי אנוש והדרכה במשרד (להלן - אגף מש"א), לא בחן את הרלוונטיות של מפתח תיקנון המשרות ולא גיבש קריטריונים ברורים לחלוקת משרות השליחים והעובדים המקומיים בין הנציגויות, אף שהצורך בכך עלה כבר בשנת 2009. במצב זה אין לאגף מש"א יכולת לקבוע אם הקצאת כוח האדם, פיזורו בין הנציגויות והיחס הרצוי בין מספר השליחים למספר העובדים המקומיים אכן תואמים את יעדי משרד החוץ ואת היקף העבודה של כל אחת מהנציגויות.
עד מועד תום הביקורת לא ניתן היה להפיק מהמערכת הממוחשבת של אגף מש"א דוחות מפולחים ומדויקים על אודות התקן והמצבה של העובדים המקומיים בכלל הנציגויות, לרבות דוחות רוחביים לפי נושאים, כגון איוש תקנים ביתר ואיוש התפקידים השונים שממלאים העובדים המקומיים - מדיניים, הסברתיים, קונסולריים ומינהליים.
ניהול העובדים המקומיים בנציגויות
השות"ש והתקנון אינם כוללים את מלוא הזכויות המוקנות לעמ"י, ואינם מפרטים את זכויות העמ"ז.
משרד החוץ אינו מקיים הדרכות תקופתיות לעובדים המקומיים המועסקים בנציגויות בנוגע להוראות החוק למניעת הטרדה מינית, התשנ"ח-1998, ולהוראות הדין המקומי בעניין זה, החלות על העמ"ז. יתר על כן, הנציגויות אינן מודעות לחובות המוטלות עליהן בדין המקומי בנוגע למניעת הטרדות מיניות ולטיפול בעובדים המעורבים בחשדות למעשים כאלה.
המידע על חשד להטרדה מינית של עמ"י בשני מקרים שבהם לא הוגשה תלונה רשמית, הועבר לגורמי מטה רלוונטיים ונבחן על ידי המפקח הכללי על שירות החוץ (להלן - המפכ"ל), ולא כפי שנקבע בתקנות למניעת הטרדה מינית (חובות מעביד), התשנ"ח-1998, ובתקנון מותאם בנושא.
בהתאם לחוות דעת הייעוץ המשפטי במשרד החוץ, חוק שירות המדינה (משמעת), התשכ"ג-1963, חל על העסקת העמ"י בנציגויות, אולם הוראותיו לא הוטמעו בשות"ש ובתקנון שירות החוץ, ובכך לא הובאו לידיעת העמ"י.
הקוד האתי מתייחס להתנהגותם ולהתנהלותם הראויה של השליחים, ואינו מטיל חובות אתיות המותאמות לתנאי העסקתם של העובדים המקומיים. בבדיקת משרד מבקר המדינה בשגרירויות בפריס ובבריסל עלה כי הנציגויות לא תרגמו את הקוד האתי לשפת המקום.
מוגנות סביבת העבודה - החשש לחשיפת עובדים לאסבסט בשגרירות בבריסל
נוהלי המשרד אינם כוללים דרישות כלשהן בנושא מניעת מפגעי אסבסט בנציגויות. נוהלי הבטיחות בנציגויות שקבע האגף למשאבים חומריים אינם כוללים הוראות בנוגע למבנים בנציגויות שבהם נדרש מיפוי אסבסט על ידי הנציגויות, ולאגף אין מיפוי של המתקנים שעלול להימצא בהם אסבסט.
ב-16 בדצמבר 2015 ארע מפגע אסבסט במרתף בניין השגרירות בבריסל שבעקבותיו נחשפו בדיעבד ליקויי אסבסט ישנים בבניין. מעת קרות האירוע ועד לתחילת חודש פברואר 2016 הייתה אי-ודאות לגבי אפשרות הימצאותו של אסבסט פריך במקום, והדבר גרם לתבהלה בקרב העובדים המקומיים ולמשבר אמון בינם ובין הנהלת השגרירות.
לאגף למשאבים חומריים במטה המשרד ולשגרירות בבריסל לא היה ברור מהו הדין החל על נציגויותיו בנוגע למניעת מפגעי אסבסט.
במשך יותר משנה לא חקרה הנהלת משרד החוץ את אירוע מפגע האסבסט בשגרירות בבריסל לעומקו, לא אמדה את נזקיו ולא הפיקה ממנו לקחים, הן לגבי המעורבים בעניין זה בנציגויות ובאגפי המטה והן בנוגע להיערכות למניעת מפגעים סביבתיים ביתר הנציגויות ברחבי העולם.
העסקת העובדים המקומיים הזרים בנציגויות ותנאיה
למשרד החוץ אין נוהל גיוס עמ"ז. אף תקנון שירות החוץ אינו קובע הוראות מיוחדות לעניין זה, וכל נציגות מגייסת עמ"ז בהתאם לשיקוליה. בדרך זו המשרד מוגבל בהערכת סיכויי התאמתו של מועמד למשרת עמ"ז לדרישות התפקיד שהוא נדרש למלא ולאופי העבודה בנציגות, והוא מנוע מלקדם את בחירת הראויים ביותר מקרב המועמדים לתפקיד.
רק לחלק מתפקידי העמ"ז נקבעו תנאי סף ובחוזי ההעסקה שבין הנציגויות ובין העמ"ז אין תיאור תפקיד. החוזים גם לא מפנים להגדרת התפקיד בתקנון, ולעובד לא נמסר מידע כתוב ברור בנוגע לציפיות הנציגות מתפקודו.
הרגולציה על העסקת העמ"ז הוטלה בשות"ש על ועדת חו"ל, אולם ועדת חו"ל אינה עוקבת אחר אופן העסקת העמ"ז ואינה מקיימת פיקוח ובקרה על תנאי שכרם ועל תנאי עבודתם בנציגויות. בפועל ועדת שכר העמ"ז קובעת את השכר ותנאי השירות של העמ"ז, אך אינה מעדכנת את תנאי שכרם בתדירות הנדרשת על פי תנודות השכר בשוק העבודה המקומי והעלייה ביוקר המחיה במדינות השירות.
ישנן נציגויות שאינן פועלות על פי הדין המקומי בנוגע לתשלומים הנלווים לשכר העבודה ולהטבות הסוציאליות המגיעות לעובדים.
העסקת העובדים המקומיים הישראלים בנציגויות ותנאיה
איתור מועמדים פוטנציאליים לאיוש משרות עמ"י בנציגויות - שלא בתפקידי אבטחה - נעשה באמצעים אקראיים ולא שוויוניים. לא פעם פרסמו הנציגויות באופן מזדמן ברשתות החברתיות ובאתרים מסוימים במרשתת את דבר קיומן של משרות פנויות. בעבר העיר משרד מבקר המדינה למשרד החוץ ולמשרד ראש הממשלה על ליקויים בנושא זה, אך הם לא תוקנו.
נמצאו מקרים שתקופת העסקת עמ"י הוארכה מעבר לחמש שנים, שנקבעה כתקופה המירבית בהודעת נש"ם, תקנון שירות החוץ והשות"ש.
השות"ש לא עודכן מחודש מאי 2009, והוראותיו אינן כוללות את כל ההחלטות של ועדת חו"ל ובהן החלטות שמשנות חלק מתנאי ההעסקה והזכויות המגיעות לעמ"י ובכך נפגעת שקיפות פעילות הוועדה, חובת ההגינות שלה כלפי המועסקים בחו"ל ואפשרות של המעוניינים בכך, לקבל מידע מעודכן על תנאי השכר והשירות של המועסקים בחו"ל.
"תוספת חו"ל" היא מרכיב מרכזי בשכרם של עמ"י, אולם מעולם לא נוצק תוכן לרכיב זה: לא נקבע כיצד יש לחשב אותה, ואין נתונים בעניין ההשפעה עליה הנובעת מתופעות כלכליות מקומיות או גלובליות.
תנאי השכר של העמ"י לא הותאמו לשינויים ביוקר המחיה במדינות השירות, והדבר הביא לא אחת להעסקה שאינה שוויונית. כמו כן מבנה השכר לא עמד במבחן הזמן לנוכח שינויים כלכליים בעולם ומול הרחבת מסגרת העסקתם והרקע ההשכלתי והתעסוקתי שלהם.
המשרד לא הכין מערך הדרכה והכשרה לעמ"י המגויסים בחו"ל (למעט בתחום הקונסולרי). פרט למדינות בהן אנגלית היא שפת המקום, רוב העמ"י אינם דוברים את שפת המקום שבו הם מועסקים.
ההמלצות העיקריות
1. על המשרד להגדיר מחדש את תקן משרות העובדים המקומיים, לרבות דרישות התפקיד ותיאורי התפקיד, על פי צורכי הנציגויות. במסגרת זו עליו לשנות את התקנון, ולהתאימו לתנאי המציאות, המחייבים העסקת עובדים מקומיים בתפקידי עזר מקצועיים לשליחים ובתפקידי ליבה נוספים, ולהכשיר את העובדים באופן ייעודי, ההולם את דרישותיו של כל תפקיד ותפקיד.
2. על אגף מש"א להציג בפני הנהלת המשרד תמונת מצב עדכנית ושלמה של נתוני איוש כלל המשרות בחו"ל על ידי השליחים ועל ידי העובדים המקומיים, כדי שההנהלה תוכל לגבש מדיניות ארוכת טווח בנוגע לתכנון משאבי האנוש בנציגויות, לקביעת תנאי הכשירות למילוי תפקידי הליבה הייצוגיים ולמיסוד הליך הגיוס של המועמדים שיעמדו בתנאים אלה.
3. על המשרד לפעול על פי החקיקה, התקנות והנחיות נש"ם בנושא הטרדה מינית, ובמקרים שמתקבל מידע על חשש להטרדה מינית יש להעבירו לאגף החקירות בנש"ם לאחר התייעצות עם ראש אגף החקירות או הממונה על התביעות בנש"ם.
4. על קציני המינהלה בנציגויות להביא לידיעת העובדים המקומיים את הפירוט המלא של זכויותיהם ואת הדרכים לממשן. עליהם גם ליידע את העובדים המקומיים מהו התהליך להגשת תלונה למפכ"ל בנוגע לפגיעה בזכויות המוקנות להם מכוח הוראות כל דין ונוהל.
5. על המשרד להנחות את 103 נציגויותיו ברחבי העולם בדבר תחומי הפעילות שבהם חל עליהן הדין המקומי ובדבר העניינים שעליהם יחול הדין הישראלי.
6. על מטה המשרד להימנע מלאשר לנציגויות לבצע עבודות בנייה או שיפוץ במתקניהן, טרם בדיקה לאיתור אסבסט ואם הוא מצוי מיפויו ונטרול הסיכון לפיזור באויר. על הנהלת המשרד לבדוק באופן מערכתי את היבטיו המינהליים, הארגוניים והמשמעתיים של אירוע האסבסט בשגרירות בבריסל, כדי ללמוד ממנו כיצד לספק לעובדי הנציגויות סביבת עבודה בטוחה ומוגנת.
7. על משרד החוץ לבחון את החלתם של נוהלי גיוס העובדים לנספחויות הכלכליות-מסחריות על יתר היחידות בנציגויות, בשינויים המחויבים. בדרך זו יגדיל המשרד את סיכויי התאמתו של מועמד למשרת עמ"ז לדרישות התפקיד שהוא נדרש למלא ולאופי העבודה בנציגות, ויקדם את בחירת הראויים ביותר מקרב המועמדים לתפקיד.
8. ראוי שהנהלת המשרד תשקול דגמים חלופיים לדגם הקיים להעסקת עמ"ז, שיענו על הצרכים התפקודיים והתפעוליים של הנציגויות, כדי שניתן יהיה לגייס לעבודה בנציגויות מועמדים בעלי רמת השכלה גבוהה וניסיון מקצועי בתחומם ולשמר אותם כעובדי הנציגות לאורך זמן, על פי הצורך.
9. על המשרד למנוע מצבים שבהם עובדים מקומיים לא יקבלו תמורה עבור שעות עבודתם, ועליו לוודא שבכלל הנציגויות יישמו את הוראות הדין המקומי בכל הקשור לניכויי מס והפרשות סוציאליות משכר העמ"ז.
10. הסוגיה של העסקת עמ"י מעבר לשנה החמישית מעלה שאלות משפטיות וערכיות, וראוי שלאחר שצוות ההסדרה ישלים את עבודתו ויפרסם את נוהל העסקת עמ"י, יישקל אם ניתן יהיה להאריך את תקופת העסקת עמ"י מעבר לשנה החמישית.
11. על הממונה על השכר לעדכן את השות"ש ולכלול בו גם את כל החלטותיה של ועדת חו"ל כדי שלא לפגוע בשקיפות פעילותה של הוועדה ובחובת ההגינות שלה כלפי המועסקים בחו"ל.
12. בנסיבות המתאימות, כפי שיוגדר מראש, ראוי שהחלטותיה של ועדת החריגים יהיו גלויות ושקופות בדומה להחלטות ועדת חו"ל, כדי למנוע מצב שבו החלטה בנושא תוחל רק על חלק מהעמ"י ולא על כלל העובדים שמהות ההחלטה רלוונטית אליהם.
13. נכון יהיה ש"תוספת חו"ל" תורכב ממרכיבים מדידים שיפורטו בתלושי המשכורת של העמ"י.
14. על משרד החוץ והממונה על השכר לבחון את הדרכים להגיע להתאמה בין התפקידים שהעמ"י מבצעים בנציגויות לבין התמורה שהם מקבלים.
15. על משרד החוץ לבדוק את נקודות החולשה של מנגנון השכר, וליפרוס בפני הממונה על השכר תמונה מלאה שתכלול בין היתר את הקשיים הכלכליים שבהם נתקלים עמ"י בכל הנציגויות ויאבחן את ההשפעה שיש לכך על גיוס מועמדים ועל התמדתם בעבודה.
16. המשרד נדרש לקבוע תבחינים ברורים ומפורטים לבחירת הנציגויות ותפקידי הליבה המזכים בתוספות שכר.
17. יחידת ההדרכה במשרד החוץ נדרשת לפתח כלי הדרכה לכל העמ"י, ועל המשרד לחזק את נקודות התורפה במערך ההכשרה שלהם ולוודא כי הוא כולל את כל ההיבטים הנדרשים למילוי התפקידים שהם מבצעים בנציגויות.
סיכום
נציגויות ישראל ב-103 מדינות ברחבי העולם מתמודדות עם אתגרי השעה בזירה הבין-לאומית, בין היתר, באמצעות העסקת אלפי עובדים מקומיים ישראלים וזרים המבצעים תפקידים מגוונים בתחומי האבטחה, המינהל והתקשוב וחלקם מבצעים אף תפקידי ליבה ייצוגיים. עובדים אלה מהווים את התשתית האנושית שעליה נשענת הפעילות הדיפלומטית, הקונסולרית והמינהלית של הנציגויות בחו"ל. הממצאים מלמדים כי הייצוג בתחומי הליבה שבהם פועלות הנציגויות - מדינאות, משפט בין-לאומי, הסברה, כלכלה ומסחר - מצוי במשבר מתמשך, וכי זה זמן הנציגויות נסמכות במילוי התפקידים האמורים על העובדים המקומיים.
על רקע זה, נדרשת רפורמה מבנית בנוגע להעסקת העובדים המקומיים בנציגויות, שתכלול הגדרה של גבולות מקצועיים ומינהליים ברורים של התפקידים שבהם ניתן להעסיק אותם, תוך שמירה על זכויותיהם. בד בבד, ראוי שהנהלת משרד החוץ תקבע מדיניות ארוכת טווח בנוגע לאיוש המשרות הפנויות של כלל העובדים בחו"ל אשר תכלול קביעת תנאי כשירות למילוי תפקידי ליבה ייצוגיים, מיסוד תהליך גיוס המועמדים לתפקידים אלה והסדרת מעמדם במדינות השירות.
בשים לב לכך שהמתכונת הקיימת של העסקת העמ"י בנציגויות מעלה ליקויים רבים הן בנוגע למעמדם התעסוקתי והן בנוגע לתנאי העסקתם, וכי ההחלטות הרגולטוריות בעניינם אינן שקופות, ראוי שהצוות הבין-משרדי שהוסמך להסדיר את נושא העסקת העמ"י, יחולל שינוי מהותי בנושא זה שיסייע בפתרון מצוקת כוח האדם המתמשכת שעמה מתמודדות נציגויות ישראל בחו"ל.