שיתופי פעולה של ממשלת ישראל עם הסוכנות היהודית

​רקע כללי

הסוכנות היהודית לארץ-ישראל (להלן - הסוכנות) היא התאגדות עצמאית מרצון, המורכבת מההסתדרות הציונית העולמית ומארגונים וגופים אחרים. הסוכנות הוקמה בשנת 1929 על ידי התנועה הציונית כזרוע המבצעת של ההסתדרות הציונית העולמית והנהיגה את הפעולות המדיניות, הכלכליות והביטחוניות של התנועה הציונית ושל היישוב היהודי בארץ עד קום המדינה.

לסוכנות יש מעמד ממלכתי ייחודי במדינת ישראל, והוא מעוגן בחוק מעמדן של ההסתדרות הציונית העולמית ושל הסוכנות היהודית לארץ ישראל, תשי"ג-1952 (להלן - חוק המעמד). על פי חוק זה הסוכנות פועלת במדינת ישראל בתחומים שבחרה בהסכמת הממשלה, והממשלה הכירה בה כסוכנות המוסמכת לפעול לפיתוח הארץ ויישובה, לקליטת עולים מהתפוצות ולתיאום פעולותיהם של מוסדות ואיגודים יהודיים הפועלים בישראל בתחומים אלו. מכוח החוק נכרתה בשנת 1954 אמנה בין ממשלת ישראל ובין הסוכנות ונקבעו בה תפקידיה של הסוכנות ותחומי פעילותה, ובשנת 1979 נכרתה אמנה חדשה שהחליפה את קודמתה (להלן - האמנה).

בשנת 2016 היו לשישה משרדי ממשלה ושלושה תאגידים סטטוטוריים 26 התקשרויות- מהן התקשרויות רב-שנתיות - עם הסוכנות ועם חברות בת שלה. הסכום הכולל של ההתקשרויות במועד זה היה כשלושה מיליארד ש"ח, הרוב (2.4 מיליארד ש"ח, 78%) במימון הממשלה, והשאר במימון הסוכנות (21%) או במימון של גורמים אחרים (1%). הסכום הכולל של ההתקשרויות לשנת 2016 היה כ-600 מיליון ש"ח, 70% מסכום זה מימנה הממשלה. חלקה של הממשלה במימון ההתקשרויות המשותפות היה כ-29% מתקציב הסוכנות לשנת 2016, שהסתכם בכ-1.45 מיליארד ש"ח.

פעולות הביקורת

בחודשים פברואר-יולי 2016 בדק משרד מבקר המדינה מספר היבטים הנוגעים לשיתוף הפעולה של הממשלה עם הסוכנות, לרבות התחומים שבהם מתקיימות הפעילויות המשותפות; החלטות של משרדי ממשלה על אישור התקשרויות עם הסוכנות בדרך של פטור ממכרז; פיקוח ובקרה של משרדי הממשלה על התקשרויות עם הסוכנות; והיבטי מיסוי. בביקורת זו נבדקו רק פעולות משותפות שתקציבן כלל מימון ממשלתי. הבדיקה נעשתה במשרד ראש הממשלה (להלן - משרד רה"ם), במשרד האוצר, במשרד הבינוי, במשרד החינוך, במשרד העלייה והקליטה (להלן - משרד הקליטה), במשרד לשירותי דת, במשרד לפיתוח הפריפריה, הנגב והגליל, ברשות לפיתוח ירושלים וברשות לפיתוח הנגב.

הליקויים העיקריים

התקשרויות של משרדי הממשלה עם הסוכנות בפטור ממכרז

כשליש מהמימון הממשלתי הניתן לפרויקטים משותפים עם הסוכנות מיועד לחיזוק הזהות היהודית בתפוצות, וכשליש ממנו - לדיור ציבורי.

בתקנות חובת המכרזים, התשנ"ג-1993 (להלן - תח"ם) נקבעה הוראה המתירה למשרד ממשלתי להתקשר עם הסוכנות או עם קרנות ומוסדות הנשלטים בלעדית בידיה ללא עריכת מכרז אם זו נעשית למטרות ציבוריות כמפורט בתקנות (להלן - פטור הסוכנות). המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (ייעוץ) (להלן - המשנה ליועמ"ש) קבעה בנובמבר 2015 כי יש לפרש את המונח "מטרות ציבוריות" בפרשנות מצמצמת, ולכן יש להגביל את פטור הסוכנות רק למקרים שבהם תחום ההתקשרות תואם לתפקידי הסוכנות לפי חוק המעמד והאמנה, ולמטרות ההתיישבות המפורטות בתקנה.

25 מתוך 26 התקשרויות של גופים ממשלתיים עם הסוכנות שהיו בתוקף בשנת 2016 נעשו בפטור ממכרז בהסתמך על הוראת הפטור האמורה. שמונה מההתקשרויות האלה משקפות לדעת משרד מבקר המדינה פרשנות מרחיבה ביותר, לעתים יתר על המידה, של תפקידי הסוכנות שנקבעו באמנה, לדוגמה - לחיזוק הזהות היהודית בתפוצות, למימון לימודים בבתי ספר יהודיים בחו"ל ולשיכון גרעיני התיישבות. שלוש משמונה ההתקשרויות האלה אף לא תאמו את תפקידי הסוכנות לפי האמנה: לצורך העמקת הזהות היהודית בקרב חיילים משוחררים; לצורך מתן הלוואות לבעלי עסקים בירושלים; ולצורך מתן תמריצים לסטודנטים לרפואה. את שלוש ההתקשרויות האלו לא היה מקום לאשר בפטור ממכרז לפי פטור הסוכנות. ככלל, יש להקפיד כי הבקשות להתקשרויות ייעשו בעתיד רק אם הן תואמות את תפקידי הסוכנות על פי האמנה וחוק המעמד.

האמנות שחתמה הממשלה עם הסוכנות משקפות את תפקידי הסוכנות ואת החשיבות שנודעה לביצועם בתנאים ששררו באותן שנים (1954, 1979). חלפו קרוב לארבעים שנה מאז שתוקנה האמנה בשנת 1979, ומאז חלו שינויים מפליגים בשירות הציבורי והיום הוא מספק שירותים לציבור גם באמצעות מאות גופים מהחברה האזרחית. כמו כן חלו שינויים מפליגים בחקיקה, שביססו מערכים מקיפים למתן שירותים חברתיים. פרשנות מרחיבה יתר על המידה לעניין התקשרויות של משרדי הממשלה עם הסוכנות היהודית בהתאם לפטור הסוכנות עלולה לפגוע ביכולתם של גופי המגזר השלישי להתחרות על אספקת שירותים לממשלה. פגיעה כאמור ביכולת התחרות של גופים אלה עלולה לגרום גם לפגיעה ביכולתם של משרדי הממשלה להשיג את המטרות שעליהן מתבססת החובה לקיים הליך של מכרז שנקבעה בדין.

התקשרות לצורך הקמה ותחזוקה של דיור ציבורי

בדצמבר 2015 התקשרו משרד הבינוי ואגף החשב הכללי במשרד האוצר (להלן - החשכ"ל) עם הסוכנות לצורך הקמה ותחזוקה של 2,650 דירות שמיועדות לדיור ציבורי במשך 25 שנים עם אופציות להארכה ל-20 שנים נוספות. סכום ההתקשרות עד לתום תקופות האופציות הוא כ-1.9 מיליארד ש"ח בערכים שוטפים (מימון רב-שנתי, מעודכן לשנת 2016), ועל פי תנאי ההתקשרות, את רובו עתידה לממן המדינה.

ממצא הביקורת מעלה ספק אם ההליך שקיימו משרד הבינוי ואגף החשכ"ל הבטיח את השאת היתרונות הכלכליים למדינה, משום שלא נערכה בחינה מעמיקה של האפשרות לבצע את ההתקשרות באמצעות הליך תחרותי בין כמה מציעים, ולא נבחנו חלופות אחרות והעלויות הכלכליות הגלומות בהן, בטרם החליטו ועדות הפטור של משרד הבינוי ואגף החשכ"ל לאשר את ההתקשרות עם הסוכנות.

פיקוח ובקרה של משרדי הממשלה על ההתקשרויות עם הסוכנות

נמצא כי בשלוש מארבע תכניות שבהן התקיים שיתוף פעולה בין משרד רה"ם ומשרד החינוך עם הסוכנות והשקיעו בהן כ-200 מיליון ש"ח בשנים 2015-2011 - לא נקבעו יעדים מדידים ולא נבדקה האפקטיביות שלהן. לדוגמה: תכנית חפציב"ה (חינוך פורמאלי ציוני יהודי בברית המועצות לשעבר) פועלת במשך שני עשורים וחצי והממשלה השקיעה בה מאות מיליוני ש"ח בשנים האלה.

תכנית "מסע" מיועדת ליהודים בני 30-18 המתגוררים בחו"ל, ומטרתה להעמיק את הזהות היהודית שלהם ולחזק את זיקתם לישראל. בשנת 2015 העבירו הממשלה והסוכנות סכום של כ-100 מיליון ש"ח כל אחת למימון התכנית. נמצא כי מלבד היעד בנוגע למספר המשתתפים בתכנית מדי שנה, לא קבעו משרד רה"ם וחברת מסע יעדים מדידים בנוגע למטרות האחרות של התכנית, לרבות חיזוק הזהות היהודית של משתתפיה והקשר שלהם לישראל. העדר יעדים מדידים פוגע באפשרות למדוד את מידת האפקטיביות של התכנית. כמו כן משרד רה"ם לא בדק את כל המידע שהעבירה אליו חברת מסע במסגרת דרישותיה לתשלום, לא עמד על קבלת כל המידע שהיה עליה להעביר אליו וסמך על הבקרה העצמית שהיא עשתה בכל הנוגע לאיכות מאות התכניות החינוכיות.

האגף האחראי לתכנית "פותחים עתיד" במשרד החינוך לא קיים בקרה על יישום התכנית: לא היו בידיו נתונים בסיסיים כמו רשימת בתי הספר שבהם פועלת התכנית ורשימה של שמות הילדים המשתתפים. האגף גם לא פיתח כלי בקרה שיטתיים לבדיקת אופן יישום התכנית ואישר את התשלום לסוכנות בלי שבדק אם הדיווחים שלה מדויקים.

משנת 2000 התקשרו משרדי ממשלה שונים עם חברת בת של הסוכנות - המכון ללימודי יהדות, להפעלת תכנית לימודים המוכרת על ידי אגף הגיור כתכנית הכנה לגיור. אגף הגיור לא בחן את תקציב המכון ללימודי יהדות לעומת שיעור המתגיירים מכלל תלמידיו, ולא הציג את ממצאיו לממשלה כדי שתבדוק את יעילות פעילותו של המכון בתחום זה ואת מידת השגתם של היעדים להגדלת מספר המתגיירים כפי שנדרש לעשות על פי דוח מבקר המדינה לשנת 2013. אף על פי כן, אישר המשרד לשירותי דת את המשך ההתקשרות עם הסוכנות בשנים 2014 ו-2015.

בקרת אגף החשכ"ל על ההתקשרויות עם הסוכנות היהודית

ב-2012 מיפתה יחידת הביקורת באגף החשכ"ל את כל ההתקשרויות של משרדי הממשלה עם הסוכנות וחברות הבת שלה ובחנה את מידת הפיקוח של חמישה משרדי ממשלה על הפרויקטים המשותפים עמן. אגף החשכ"ל העלה, בין השאר, שהמשרדים הסתמכו במידה רבה מאוד על הנתונים שהעבירה להם הסוכנות והיקף המידע שהיה בידי המשרדים על פעילות שמתבצעת בחו"ל לא היה מספק. נמצא כי אגף החשכ"ל לא העביר לידיעת חמשת משרדי הממשלה שנבדקו את ממצאי הביקורת, לצורך תיקון הליקויים שנמצאו. בינואר 2014, החל צוות מטעמו לקיים דיונים כדי להסדיר את שיתוף הפעולה בין משרדי הממשלה לסוכנות, והחליט לגבש הוראת תכ"ם (תקנון כספים ומשק) להתקשרות של משרדי הממשלה עם הסוכנות. ואולם, אגף החשכ"ל לא הפיץ הוראת תכ"ם או כל הנחייה אחרת למשרדי הממשלה להסדרת הנושא. במקום זה מינתה החשבת הכללית במאי 2015, כמעט שלוש שנים לאחר שהאגף סיכם את ממצאי בדיקתו על ההתקשרויות, צוות נוסף לבחינת הנושא.

על אף שחלפו מאז שנת 2012 כארבע שנים עדיין לא עשה אגף החשכ"ל בתחום זה שום פעולות אופרטיביות לקביעת דפוסי פעולה ולהפצת הנחיות ברורות למשרדי הממשלה לפעולה ולבקרה הנדרשת בתחום זה.

היבטי מיסוי

חוק המעמד קובע שהסוכנות, קרנותיה ושאר מוסדותיה יהיו פטורים ממסים ומתשלומי חובה ממשלתיים אחרים לפי ההגבלות והתנאים שייקבעו באמנה. משרד האוצר טען כי החיסרון הגדול של הטבות המס נובע מהיעדר דיון ציבורי בהן. נמצא כי מינהל הכנסות המדינה ורשות המסים במשרד האוצר, האמונים על הכנת תחזית הטבות המס לא אמדו את שווי הפטור ממסים שניתן לסוכנות ומוסדותיה. גם בידי אגף התקציבים לא היה אומדן כזה.

מנתוני רשות המסים עולה שהיא לא עמדה על כך שהסוכנות תגיש את הדוחות הכספיים כסדרם, כנדרש בפקודת מס הכנסה, במהלך השנים 2011-2003 וכן בשנת 2013. עוד עלה כי מדוחות התקציב שהסוכנות הגישה לרשות המסים לא ניתן היה לדעת אם היו לה הכנסות שבגינן היה עליה לשלם מס על פי האמנה.

ההמלצות העיקריות

לנוכח חוות הדעת של היועצת המשפטית של משרד רה"ם וההנמקות המפורטות בה בדבר פרשנות תפקידי הסוכנות על פי חוק המעמד והאמנה, על היועץ המשפטי לממשלה להכריע בהקדם איזו פרשנות יש לתת לתפקידי הסוכנות על פי חוק המעמד והאמנה, כדי להנחות את משרדי הממשלה כיצד לנהוג בעת שהם נדרשים לבחון בקשות לפטור כאמור. יודגש כי אין הכוונה לבחון את מידת נחיצותן של תכניות כאלה או אחרות, אלא רק לשקול אם לצורך ביצוען יש להתקשר עם הסוכנות בפטור מחובת מכרז על פי פטור הסוכנות.

על משרד המשפטים, משרד האוצר ומשרד רה"ם לפעול בהקדם להבהרתם של תחומי הפעילות שבהם יינתן לסוכנות או למוסדותיה פטור ממכרז לפי התקנות האמורות. זאת - באופן שיעלה בקנה אחד עם חוות הדעת המשפטית האמורה של המשנה ליועמ"ש ועם השינויים שחלו במהלך השנים. עד השלמתה של הפעולה הזאת יש להקפיד שהפרשנות למונח "מטרות ציבוריות" בקבלת החלטות על התקשרויות עם הסוכנות בפטור ממכרז תהיה בהתאם לתפקידיה על פי חוק המעמד והאמנה ולא יותר מכך.

לנוכח עמדת משרד המשפטים בנוגע לחלות חוות הדעת של המשנה ליועמ"ש על תאגידים ציבוריים, על היועץ המשפטי לממשלה להבהיר למשרדי הממשלה ולתאגידים הציבוריים את תחולת הנחיותיו בנושא זה על התאגידים.

אם תוגש בעתיד בקשה לפטור לתכנית מסע הנסמכת על תקנה 3(19), יהיה על משרד רה"ם ואגף חשכ"ל לבחון בקשה זו ולקבל החלטה בעניינה לנוכח חוות הדעת של היועצת המשפטית של משרד רה"ם. במסגרת בחינה זו יהיה צורך לשקול אם יש מקום לפטור את ההתקשרות ממכרז לביצוע פעולות המכוונות בעיקר ליהדות התפוצות, תוך שימוש בפטור הסוכנות או בפטור ממכרז לפי תקנה אחרת בתח"ם - אם בנסיבות העניין ממלאת הסוכנות את התנאים שנקבעו בתקנות, ולחלופין יש לבצע את ההתקשרות באמצעות הליך תחרותי.

על משרד רה"ם לוודא שאגף הגיור יקיים את הבחינה הנדרשת להתאמת התקציב הניתן למכון ללימודי יהדות לשיעור המתגיירים מכלל תלמידיו, ואף להתנות את חידוש ההתקשרות עם הסוכנות בקיום הבחינה ובממצאים המעידים על אפקטיביות מספקת עד אותה עת. כמו כן עליו לקבוע לאגף הגיור יעדים מדידים בנוגע למספר המתגיירים.

בשל הפעלתה הממושכת של תכנית מסע והסכומים הגבוהים ששולמו לחברת מסע - גובר הצורך בבקרה מקיפה של משרד רה"ם על התכנית, ובכלל זאת קבלת כל המידע הנדרש ובדיקתו גם לצורך ביצוע התשלומים. על משרד רה"ם לבצע את כל אלה, ולהקפיד לפעול על פי הוראות התכ"ם.

ועדת ההיגוי של תכנית מסע היא בעלת הסמכות העליונה בתכנית. בראש ועדת ההיגוי עומדים מזכיר הממשלה ומנכ"ל המחלקה לחינוך בסוכנות היהודית, וחברים בה נציגים של הממשלה והסוכנות. משרד מבקר המדינה מעיר לנציגי משרדי הממשלה המשמשים כחברים בוועדת ההיגוי של תכנית מסע כי יש לקבוע יעדים מדידים נוספים לתכנית ולמדוד את מידת העמידה בהם, ולעדכן לפיהם את המסקנות בנוגע לאפקטיביות של התכנית. עוד עליהם להציג אותן לפני הגורמים האחראים לתכנית מסע במשרד רה"ם ולפני ועדת הפטור באגף החשכ"ל, גם לצורך הדיון בהמשך ההתקשרות עם הסוכנות ועם חברת מסע לצורך הפעלת התכנית.

אם משרד החינוך יחליט להתקשר בעתיד עם הסוכנות לצורך המשך הפעלת תכניות חפציב"ה, חי"ל ומורשה בהתאם לפטור הסוכנות, עליו לתת את הדעת קודם לקבלת ההחלטה לספק בדבר היות שלוש התכניות תואמות את תפקידי הסוכנות על פי האמנה. במידת הצורך, עליו להתייעץ בנושא זה עם היועץ המשפטי לממשלה לצורך הכרעה אם יש מקום לפטור את ההתקשרויות האלה מחובת מכרז לפי פטור הסוכנות.

על משרד החינוך לבחון את מידת האפקטיביות של תכניות "פותחים עתיד" וחפציב"ה לפי יעדים מדידים שייקבעו מראש על ידי אנשי מקצוע, ולוודא שהארכת משך ההתקשרות עם הסוכנות לביצוע תכניות אלו תותנה בקיום הבחינות האלה ובממצאים המלמדים על אפקטיביות מספקת. עוד על המשרד לפתח כלי בקרה שיטתיים שיאפשרו לו לקבל מידע מקיף על יישומה של התכנית פותחים עתיד.

על המשרד לשירותי דת להקפיד להימנע מלאשר התקשרויות עם הסוכנות לפי פטור הסוכנות, לצורך ביצוע תכניות שאינן תואמות את תפקידי הסוכנות על פי האמנה.

על המשרד לפיתוח הפריפריה, הנגב והגליל להקפיד על מתן פטור להתקשרויות, לשיפוץ ולתחזוקה של מבנים לשיכון גרעיני התיישבות ביישובים עירוניים ולמתן תמריצים לסטודנטים בגליל לפי תקנת הפטור לסוכנות. אם הדבר נדרש, עליו להיוועץ ביועץ המשפטי לממשלה לצורך הכרעה אם יש מקום לפטור התקשרויות כאלה מחובת מכרז לפי פטור הסוכנות.

לנוכח עמדת משרד המשפטים בדבר תחולת הנחיותיו על תאגידים ציבוריים, על הרשות לפיתוח ירושלים (להלן - הרל"י) לקבל החלטות בדבר התקשרויות כאלה, בין היתר בהתאם להנחיות המשנה ליועמ"ש.

על משרד הבינוי ומשרד האוצר להקפיד שהחלטות בנוגע להתקשרויות עם הסוכנות בפטור ממכרז ייעשו רק לאחר בחינת החלופות והאפשרות לקיים מכרז, כדי להבטיח את השאת היתרונות הכלכליים ואת השגת מטרות דיני המכרזים.

על אגף החשכ"ל להפיץ בדחיפות כללים בנוגע להתקשרויות של משרדי הממשלה עם המוסדות הלאומיים, ובכללם הסוכנות, ולוודא שמשרדי הממשלה פועלים לפיהם.

יש מקום לחשב את שווי הפטור ממסים שניתן לסוכנות, ולהציג את היקף הפטור בתחזית הטבות המסים שתצורף לחוק התקציב השנתי. על משרד האוצר לערוך תחשיב זה ולהציגו כאמור. יודגש כי אין באמור כדי להביע דעה בדבר עצם הפטור עליו החליטה המדינה.

סיכום

עוד לפני קום המדינה, ואף לאחר שקמה, נוטלת הסוכנות היהודית לארץ ישראל חלק פעיל בקליטת העלייה, בבניין הארץ ויישובה ובתחומי פעילות רבים ומגוונים. מאז חקיקת חוק המעמד ב-1952 וחתימת הממשלה על האמנה עם הסוכנות ב-1979, חלו שינויים מפליגים הן באיתנותה של המדינה וביכולתה לספק שירותים שונים, הן בחקיקה בתחום המכרזים שנועדה, בין היתר, גם לעודד תחרות ושוויון בין מתחרים, והן בפעולות הממשלה לעידוד מעורבותם של מאות גופים בקרב החברה האזרחית בפרויקטים משותפים עם הממשלה.

בשנת 1952 העניקה המדינה לסוכנות מעמד ממלכתי ייחודי שבא לידי ביטוי גם במתן פטור ממכרז בהתקשרויות שלה עם משרדי הממשלה בתחומים שנמנו עם תפקידיה לפי האמנה, וכן במתן פטור מתשלום מסים ותשלומי חובה ממשלתיים מסוימים. הביקורת העלתה כי משרדי הממשלה התקשרו עם הסוכנות לביצוע תכניות בתחומים רבים ומגוונים, בהם תחומים שספק אם הם תואמים את תפקידי הסוכנות שפורטו באמנה, וכי כמה מההתקשרויות אף לא היה מקום לאשר בפטור ממכרז על פי תקנת הפטור הייחודית לסוכנות. הרחבה כזאת של מגוון ההתקשרויות הפטורות מחובת מכרז עלולה לפגוע בתכלית פעולות הממשלה כאמור - לעודד מעורבות של החברה האזרחית בפרויקטים בשיתוף הממשלה, והיא אף עלולה למנוע ממשרדי הממשלה להשיא את היתרונות הגלומים במכרזים פומביים.

המשך התקשרויות של משרדי ממשלה עם הסוכנות, ובהן התקשרויות החוזרות והנשנות זה שנים רבות וכן אלו שהממשלה השקיעה בהן משאבים ניכרים - מחייב לבדוק באופן סדיר ושיטתי את מידת האפקטיביות של התכניות שנכללות בהן. ואולם בכמה מקרים לא נעשו בדיקות כאלה, והמשרדים ממשיכים בהתקשרויות בלי לבדוק לעומק את התועלת שהן מביאות לציבור.

אגף החשכ"ל במשרד האוצר היה מודע עוד בשנת 2012 לחלק מהממצאים שעלו בביקורת הנוגעים לפיקוח על ההתקשרויות, והחל בפעולות ראשוניות להסדרת אופן ביצוע ההתקשרויות של משרדי הממשלה עם הסוכנות, ואולם במשך ארבע השנים שחלפו מאז לא גיבש מערכת הנחיות לפעולה ובקרה על סמך המידע והתובנות שהעלה.

על היועץ המשפטי לממשלה להכריע בהקדם איזו פרשנות יש לתת לתפקידי הסוכנות על פי האמנה, כדי להנחות את משרדי הממשלה כיצד לנהוג כשהם נדרשים לבחון בקשות לפטור כאמור. על אגף החשכ"ל במשרד האוצר, להפיץ בדחיפות כללים להתקשרויות של משרדי הממשלה עם המוסדות הלאומיים, ובכללם הסוכנות, ולוודא שמשרדי הממשלה פועלים לפיהם.