חוק העונשין, התשל"ז-1977 (להלן - חוק העונשין) אוסר על ארגון משחקים אסורים, הגרלות והימורים, ועל השתתפות במשחקים אסורים כהגדרתם בחוק. החוק קובע שהמארגן או עורך משחק אסור, הגרלה או הימור - דינו מאסר שלוש שנים או קנס. איסור זה מבוסס על תפיסה הרואה פסול מוסרי וחברתי בהגרלות ובהימורים, שההתמכרות להם עלולה להסב נזק חברתי וכלכלי קשה לפרט ולחברה.
למרות האיסור וכדי לענות על הצורך של הציבור להשתתף בהגרלות ובהימורים, החריג החוק מהאיסור הגרלות אשר שר האוצר או מי שהוא הסמיך לכך נתן היתר מראש לקיימן וביניהן הגרלות מפעל הפיס, שחלק מההכנסות מהן מיועד למטרות ציבוריות.
מפעל הפיס הוקם בשנת 1951, לפי החלטת ממשלה, כחברה מוגבלת בערבות ללא הון מניות. מטרותיו העיקריות הן קיום הימורים והגרלות לשם קבלת כספים מהציבור וחלוקת הרווחים כמענקים לרשויות המקומיות ולמשרד האוצר.
בתוקף סמכותו לפי חוק העונשין מתיר שר האוצר למפעל הפיס לערוך הגרלות בהתאם לתנאים שנקבעו. ההיתר האחרון ניתן למפעל הפיס בפברואר 2007 ותוקפו עד סוף דצמבר 2011 (להלן - ההיתר). ההיתר מפרט את ההגרלות המותרות, את תנאיהן, את אופן קיומן ואת הדרכים לשינוין. מפעל הפיס הוא גוף מבוקר לפי סעיף 9(5) לחוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958, משום שהממשלה משתתפת בהנהלתו.
פעולות הביקורת
בחודשים דצמבר 2009 - יוני 2010, בדק משרד מבקר המדינה את התנהלות מפעל הפיס בנוגע לעריכת הימורים והגרלות בהתאם להיתר ואת פיקוח משרד האוצר על הפעולות הנעשות מכוח ההיתר. הביקורת נערכה במפעל הפיס ובמשרד האוצר. בירורי השלמה ובדיקות נעשו בנקודות מכירה של מפעל הפיס, במשרד המשפטים, ברשות לאיסור הלבנת הון, במשטרה ובמשרד הרווחה והשירותים החברתיים (להלן - משרד הרווחה).
עיקרי הממצאים
מתן ההיתר
1. בינואר 2006, כשנה לפני מועד חידוש ההיתר, ביקש היועץ המשפטי לממשלה (להלן - היועמ"ש) ממשרד האוצר ש"במסגרת ההיערכות למתן היתר חדש למפעל הפיס, תפעלו בהקדם לתיאום ההיתר, והאישורים הניתנים מכוחו, עם משרדי הממשלה הרלבנטיים".
מאז פנייתו של היועמ"ש היה יכול משרד האוצר לפעול בעניין זה כשנה, אולם הוא השתהה ופעילותו העיקרית התקיימה בדצמבר אותה שנה, פחות מחודש לפני שתוקף ההיתר הקודם שנתן למפעל הפיס פג.
2. מפאת קוצר הזמן לא התאפשרה לגופים הרלוונטיים בחינה מעמיקה של תנאי ההיתר החדש, ולכן קוימו בו רק חלק מדרישות היועמ"ש, שמטרתן הייתה למזער את התופעות השליליות המאפיינות הימורים.
3. בפנייתו הנזכרת לעיל למשרד האוצר ביקש היועמ"ש שההיתר למפעל הפיס ינוסח במידת פירוט רבה. אולם ההיתר אינו מפורט דיו: לא הוגדרו מונחים שמשמשים בו ובחלק מהסעיפים לא פורטו אמות מידה ברורות שמאפשרות את יישומן ופיקוח נאות על קיומן. כמו כן, נמצא כי ישנם סעיפים בהם ישנה אי-בהירות.
שינויים בהגרלות
ההיתר קובע כי כל שינוי בתנאי ההגרלות שהותרו, "לרבות שינויים בסכומים ובתדירויות", טעון אישור מראש ובכתב של משרד האוצר.
1. הלוטו החדש: בנובמבר 2008 הודיע מנכ"ל מפעל הפיס למנכ"ל משרד האוצר דאז כי מפעל הפיס החליט לבצע שינויים במתכונת הגרלות הלוטו (להלן - הלוטו החדש). המנכ"ל לא כלל בהודעתו את כל הנתונים הרלוונטיים, לא הדגיש את השינויים המהותיים ולא ציין את הקיטון בסיכויי הזכייה בעקבות השינוי. מנכ"ל משרד האוצר דאז לא ענה לבקשתו של מנכ"ל מפעל הפיס. בפברואר 2009 החל מפעל הפיס להפעיל את הלוטו החדש בלי שקיבל אישור מראש ובכתב.
רק במרס 2009 - בעקבות ידיעות שהתפרסמו בתקשורת על אודות שינויים בהגרלת הלוטו שבהן צוין כי הוקטנו סיכויי הזכייה בהגרלות, דרש מנכ"ל משרד האוצר דאז ממנכ"ל מפעל הפיס מידע עליהם.
באפריל 2009 דרש מנכ"ל משרד האוצר דאז ממנכ"ל מפעל הפיס לחדול מקיום ההגרלה באותה מתכונת בתוך 10 ימים, בהסתמך על חוות דעת של משרד המשפטים שלפיה השינויים הם הפרה של הוראות ההיתר ואף עברה לכאורה על חוק העונשין. למרות זאת המשיך מפעל הפיס בהגרלות הלוטו החדש במשך כחצי שנה.
משרד האוצר הודיע למפעל הפיס שאם תימשך ההפרה ינקוט צעדים בהתאם לסמכותו. נמצא שמשרד האוצר לא נקט עמדה נחרצת על אף הודעתו. הימנעות משרד האוצר מלעשות כן פגעה באפקטיביות הפיקוח ומשקפת פעולה נרפית של הגורם המְאַסְדֵר (הרגולטור). במהלך התקופה שבה משרד האוצר לא נקט צעדים הוא אף אישר למפעל הפיס לערוך את ההגרלה במועדים נוספים למרות שלא אישר את מתכונת ההגרלה.
מפברואר 2009 עד אוקטובר 2009, קיים מפעל הפיס את הגרלת הלוטו החדש ללא אישור משרד האוצר, גם לאחר שמשרד האוצר הביע - אם גם באיחור - את התנגדותו החד-משמעית לעריכת ההגרלה. בפעולתו זו חרג מפעל הפיס מהוראות ההיתר, ובכך הפר לכאורה את הוראות חוק העונשין.
2. תכנית המנויים: עם ההגרלות המפורטות בהיתר נמנית תכנית הגרלות למנויים בלבד (להלן - תכנית המנויים). מעת לעת שינה אותה מפעל הפיס. במרס 2008 פרסם מפעל הפיס את תכנית הגרלת "מנוי פיס 2008", שכללה שינויים מהותיים במספר הפרסים, בסכומיהם, במספר הזוכים וזאת בלי לקבל את הסכמת משרד האוצר לשינויים. בעשותו כן חרג מפעל הפיס מתנאי ההיתר שלפיו חלה עליו החובה לקבל את אישור משרד האוצר מראש לכל שינוי בתנאי תכנית המנויים.
(א) בתכנית "מנוי פיס 2008" ערך מפעל הפיס הגרלה של פרסים חפציים במקום הגרלת הפרס השמיני. בשינוי זה הקטין מפעל הפיס את ההסתברות לזכייה באופן ניכר וכן הקטין את סכום הפרסים הכולל שחולק למנויים.
(ב) היו חודשים שבהם ביטל מפעל הפיס את כל ההגרלות הרגילות של תכנית המנויים וערך במקומן הגרלה חודשית אחת "מיוחדת" שהוגרלו בה פרסים חפציים או כספיים; ההסתברות לזכייה בהגרלות אלה קטנה לאין שיעור מההסתברות לזכייה בהגרלות הרגילות. בפעולות אלו של מפעל הפיס יש הפרה לכאורה של הוראות חוק העונשין.
תנאי ההגרלות המיוחדות פורסמו בעיתונים היומיים ובאתר האינטרנט של מפעל הפיס, אך משרד האוצר השתהה בפנייתו למפעל הפיס בדבר השינויים.
יוצא שמשרד האוצר לא פיקח כראוי על השינויים התכופים שעשה מפעל הפיס ולא הפעיל את סמכותו במועד כדי לעצור את יישומם ללא אישור. נראה כי היה בפיקוח הלקוי בתחום זה כדי לפגוע באינטרסים של ציבור המנויים.
הגרלת קינו
בעקבות ההתפתחות הטכנולוגית התיר משרד האוצר למפעל הפיס להפעיל את הגרלת הקינו שהיא הגרלה אלקטרונית משודרת ומוצגת על גבי מסכים בנקודות המכירה. בכל יום מתקיימות 24 הגרלות (הגרלה בכל מחצית השעה, במשך 12 שעות). על גבי המסכים מוקרן שעון עצר, עם ספירה לאחור בדקות ושניות, המציין את מועד ההגרלה הקרוב. החשש שהקינו תהפוך להגרלה שאינה עומדת בתנאי החוק הביא לקביעת הוראות נפרדות וייחודיות לגבי הגרלה זו בהיתר.
לקראת חידוש ההיתר ב-2007 עשתה המשטרה בדיקה אצל מפעילי הקינו שהתמקדה בעמידה בתנאי ההיתר. הבדיקה העלתה שחלק מהמפעילים המורשים הפרו אותם בכל הנוגע להצבת המסכים. עוד העלתה הבדיקה שבחלק מנקודות המכירה שנבדקו נמצא ש"יש פעילות פלילית", בחלקם הייתה תנועת עבריינים המוכרים למשטרה, ובאחת מנקודות המכירה נמצאו שלוש מכונות מזל בלתי-חוקיות.
המשטרה המליצה למשרד המשפטים לשנות את תנאי ההיתר ולהעביר את ממצאי הבדיקה גם למשרד הרווחה. משרד המשפטים לא העביר את המלצות המשטרה למשרד האוצר ולמשרד הרווחה. משרד האוצר לא עקב אחר הבדיקה, לא ידע את תוצאותיה ולכן לא עדכן את ההיתר ולא השלים כראוי את פעולת הפיקוח לצורך תיקון הליקויים וקבלת ההחלטות הדרושות.
בבדיקה שעשה משרד מבקר המדינה ב-2010 עלו ממצאים דומים לאלו שהעלתה המשטרה בבדיקתה: הם הצביעו על כשל ממשי של משרד האוצר בפעולות הפיקוח על מפעל הפיס בניהול ההגרלות.
תנאים כללים בהיתר
1. לקוח סמוי: ההיתר קובע שמפעל הפיס יפעיל "לקוח סמוי" לבקרה על שמירת ההוראות וההנחיות בהגרלות. מפברואר 2009 ועד מרס 2010 עשה מפעל הפיס רק כ-21% מהביקורות שבהן הוא מחויב על פי ההיתר. במשך כשלוש שנים מאז חתימת ההיתר הוא לא ביצע כלל ביקורת באמצעות לקוח סמוי בכ-40 נקודות מכירה מבין כ-150 שבהן מוצבים מסכי קינו.
בהשוואה של דרישות ההיתר לביקורת הלקוח הסמוי לגבי הגרלות אלקטרוניות (קינו ו-EIL) נמצא שהוא בדק רק תשעה מ-17 התנאים של ההיתר; נמצאו אי התאמות בין הממצאים שהועלו בביקורת משרד מבקר המדינה בנקודות המכירה לבין הנתונים בדוחות הלקוח הסמוי. יוצא אפוא שמפעל הפיס הפעיל את הלקוח הסמוי באופן חלקי וכתוצאה מכך חלק ניכר מהסטיות מתנאי ההיתר לא אותר.
2. כשירות הזכיינים: בהיתר נקבע שמפעל הפיס ייתן זיכיון למכירת מוצריו רק לאחר שהמשטרה תודיע שאין מניעה לכך מטעמים הנוגעים לשלום הציבור וביטחונו, לרבות עבר פלילי של מבקש הזיכיון. נמצא שמאז חתימת ההיתר ועד מאי 2010 חתם מפעל הפיס הסכמי זכיינות עם 1,117 זכיינים חדשים, אך הדרישה היסודית שנקבעה בהיתר בדבר הודעת המשטרה לא יושמה.
עוד נקבע בהיתר, כי מפעל הפיס יעביר לבדיקת המשטרה, אחת לשנה, רשימה של כל זכייניו במתכונת שתסוכם עם המשטרה. עד מועד סיום הביקורת לא נקבעה הדרך ליישום הסעיף המורה על בדיקת כשירותם של הזכיינים ומפעל הפיס והמשטרה לא סיכמו את דרכי העבודה ביניהם.
משרד האוצר, האחראי על קיום תנאי ההיתר, לא פעל לקיום הדרישות האמורות.
3. הגבלת גיל המהמרים: ההיתר קובע כי בפרסומים בכתב בעיתונים, בדוכנים ובטופסי ההגרלות יצוין האיסור שחל על השתתפות קטינים בהגרלות. נמצא כי השורה המציינת ש"המכירה לבני 18 ומעלה" כתובה בתחתית המודעה, באותיות קטנות במיוחד, בחוסר פרופורציה מוחלט לפרסום שבמודעה. עוד נמצא שמפעל הפיס לא אכף הצבת שלטים מתאימים למניעת השתתפות קטינים בהגרלות. יתרה מזאת, גם לאחר שבדיקות הלקוח הסמוי העלו שהזכיינים אינם תולים את המודעות על איסור המכירה במקום בולט, לא נקט מפעל הפיס כל פעולה נגדם. משרד האוצר לא היה מודע למצב משום שלא קיים פיקוח ראוי על מפעל הפיס.
4. פרסום בילקוט הפרסומים: ההיתר קובע כי תכניות ההגרלות ועדכונים להן טעונים אישור משרד האוצר ויפורסמו ברשומות . הבדיקה העלתה ששנים פרסם מפעל הפיס ברשומות שינויים בתכניות ללא אישור משרד האוצר. זה האחרון לא עקב במשך שנים אחר פרסומי מפעל הפיס בילקוט הפרסומים ולא ידע ששינויים שהוא לא אישר התפרסמו.
5. פרסום: לפי ההיתר, על מפעל הפיס להימנע מפרסומת מסיבית ואגרסיבית שיש בה כדי לעודד התמכרות להגרלות. מפעל הפיס פועל להגדלת חשיפת הציבור הרחב להגרלות שהוא מקיים באמצעות פרסום מוצריו, בין היתר, על גבי מסכים המותקנים במבחר נקודות מכירה בקניונים ובאזורים המאופיינים בתנועה רבה של קהל ובני נוער. משרד האוצר לא קבע מדדים לקביעת הפרסומות המותרות ולא הפעיל בקרה על היקף הפרסום וסוגו.
פיקוח על ההגרלות
במשרד האוצר אין רפרנט לניהול הרגולציה על מפעל הפיס. סמכותו לתת היתר למפעל הפיס לקיים הגרלות מחייבת אותו לפקח על הפעולות הנעשות מכוח אותו היתר. אולם משרד האוצר לא הפעיל הליכי פיקוח ובקרה לשם בחינת עמידתו של מפעל הפיס בתנאי ההיתר ולא היה מודע לחלק גדול מההפרות .
סיכום והמלצות
מפעל הפיס הוא גוף בעל אופי ציבורי, ועליו לקיים איזון בין פעילותו כמארגן הימורים והגרלות לבין שמירה על טובת הציבור הרחב - כולל אותו חלק מן הציבור המשתתף בהגרלות ובהימורים העלול להיפגע מכך. הממצאים העלו כי מפעל הפיס לא פעל באופן נאות ליצירת האיזון כדי להבטיח את טובת הציבור: פעולותיו כוונו בעיקר להשגת הכנסה מְרַבִּית ולשם כך הוא שינה תכניות הגרלות ללא אישור של משרד האוצר תוך הפרה שיטתית של חלק מסעיפי ההיתר.
משרד האוצר - שהוא בעל הסמכות החוקית למתן ההיתר ובשל כך מופקד על פיקוח ובקרה על ההגרלות שאישר - נמנע מלהפעיל את סמכותו בכל הנוגע לאכיפת הוראות ההיתר ולא פיקח כיאות על עמידת מפעל הפיס בתנאיו.
מן הראוי שמשרד האוצר ייערך לאלתר לחידוש ההיתר בסוף 2011 ויעשה זאת לאחר בדיקת הסיבות לאי-מילוי תנאיו בשנים קודמות, תוך מציאת מענה שיעלה בקנה אחד עם מטרות החוק. על משרד האוצר לגבש מדיניות ברורה לאיזון התועלת שמפיק הציבור מרווחי ההגרלות עם ההפסד החברתי-כלכלי העלול להיגרם כתוצאה מריבוין; מדיניות מאוזנת כזו יש להביא לידי ביטוי בהיתר מתוקן. כמו כן, עליו לקיים מעקב ובקרה על הפעלת ההגרלות על פי ההיתר.
על מפעל הפיס לשית את לבו לכך שבתחום ההגרלות וההימורים הקו בין מותר לאסור דק הוא. עליו להקפיד לפעול אך ורק בהתאם להנחיות ההיתר כדי שקו זה לא ייחצה באופן שיהווה הפרה של הדין.