ניהול החברה ותפקודה - חברת כביש חוצה ישראל בע“מ

בפברואר 1998 חתמה ממשלת ישראל על הסכם עם הזכיין (להלן - ההסכם או חוזה הזיכיון) ולפיו הזכיין יקים את הכביש בשיטת . B.O.T, יממן את הקמתו ויתחזק אותו במשך 30 שנה. עוד נקבע בהסכם כי הזכיין יגבה אגרה מהנוסעים בכביש, כדי שיוכל להחזיר את השקעתו במימון הפרויקט ואף להפיק רווחים מהפעלתו. הכביש נפתח בהדרגה לתנועה, ובמאי 2004 הוא נפתח לתנועה בשלמותו. המדינה חתמה על תוספת לחוזה ולפיה הזיכיון יחול על קטע נוסף בחלקו הצפוני של הכביש, וקטע זה נפתח לתנועה ביולי 2009. המדינה מימנה הקמת קטעים נוספים בחלקו הדרומי של הכביש. אורכו הכולל של הכביש בסוף שנת 2009 היה כ-140 ק"מ.

מכוח הוראות חוק כביש אגרה (כביש ארצי לישראל), התשנ"ה-1995 (להלן - חוק כביש אגרה), מינתה המדינה את החברה לתפקיד הרשות הממונה מטעמה על יישום הפרויקט ולפיקוח על הקמתו כדי לוודא שהזכיין עומד בהתחייבויותיו על פי חוזה הזיכיון.

פעולות הביקורת

מבקר המדינה בדק בעבר היבטים בתכנון הכביש וכן בדק את כדאיות הקמתו . בחודשים אפריל-אוגוסט 2010 עשה משרד מבקר המדינה בחברה בדיקה בנושא פעילותה. בדיקות משלימות בנושא נעשו במשרד התחבורה והבטיחות בדרכים (להלן - משרד התחבורה), במשרד האוצר וברשות החברות הממשלתיות (להלן - רשות החברות).

עיקרי הממצאים

1. תשלום פיצויים בגין תביעות: מן הדוחות הכספיים של החברה ל-31.12.09 עולה שאנשים פרטיים ויישובים הגישו לה תביעות בסכום כולל של מאות מיליוני ש"ח, על פי חוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-1965 (להלן - חוק התכנון והבנייה), וחוק כביש ארצי לישראל, התשנ"ה-1994, בגין פגיעות עקב התכנית. בדוחות אלה נאמר כי החברה אחראית לתשלום 70% מהפיצויים שיידרש לשלם בגין התביעות שיתקבלו. החברה העריכה כי מרבית התביעות יידחו, וכי גם אם כמה מהן יתקבלו, הממשלה תממן את התשלום עבורן משום שהיא מממנת את כלל פעילות החברה. הועלה כי לא היה הסכם בין משרדי האוצר והתחבורה ובין החברה בדבר אופן כיסוי התביעות לפי חוק התכנון והבנייה. בעקבות הביקורת נחתם בדצמבר 2010 הסכם מסגרת בין הממשלה ובין החברה ולפיו התחייבה הממשלה לגבות את מחויבויות החברה, בתקופת ההסכם, במסגרת פעולותיה הנעשות על פי ההסכם ועל פי כל דין.

2. הרחבת פעילות החברה: הממשלה החליטה בפברואר 2010 כי החברה תהיה שותפה בתכנון ובביצוע של פרויקטים נוספים, לרבות המשך סלילתם של קטעי הכביש ותכנון מסילות רכבת, ואישרה לחברה להתחייב על סך של 5.75 מיליארד ש"ח בגין ביצוע עבודות אלה. לפני שהתקבלה החלטת הממשלה לא נעשתה עבודת מטה מקיפה כדי לבחון את היתרונות והחסרונות של ביצוע העבודה על ידי החברה ולוודא שביכולתה לבצע את הפרויקטים הנוספים.

3. ביצוע פעילות אכיפה בנושא גביית חשבונות: בחוק ובתקנות  נקבעו סכומים לפיצוי ולהחזר הוצאות , שהם תוספת תשלום המוטלת על מי שלא שילם את האגרה במועד המצוין בחשבון והנגבית על ידי הזכיין והמפעיל מטעמו. כמו כן נקבע בתקנות מנגנון לבדיקה שעל פיו אמורה הרשות הממונה להגיש לשר התחבורה המלצות לשינוי הסכומים של פיצוי והחזר הוצאות. הזכיין והמפעיל מטעמו הם שביצעו את פעולות האכיפה. הרשות הממונה בדקה את הנתונים לגבי השנים 2006-2007, ובפברואר 2009 המליצה להפחית את סכומי הפיצוי והחזר ההוצאות. הזכיין הסתייג מהבדיקה ומתוצאותיה, ומשרד התחבורה התקשר עם יועץ מטעמו לבדיקה נוספת. במועד סיום הביקורת עדיין לא הושלמה הבדיקה הנוספת, ועל כן לא הופחתו שוב סכומי הפיצוי והחזר ההוצאות.

4. בדיקה שעשתה הרשות הממונה העלתה כי סכומי הכנסותיו המצטברות של הזכיין מהאכיפה היו גדולים מהסכומים שהוציא לצורך ביצוע האכיפה, והסתכמו בכ-31 מיליון ש"ח לשנים 2004-2007 (במחירי מרס 2008). על פי הערכת הרשות הממונה מאפריל 2009, בכל חודש שעובר צובר הזכיין כמיליון ש"ח עקב הפער בין ההכנסות מהאכיפה לעלויות ביצועה. הזכיין הסתייג מן הבדיקות שעליהן נסמכה הערכה זו ומתוצאותיהן.

5. מי שחולק על חיוב או מי שרואה את עצמו נפגע מהפעלת סמכויות הזכיין רשאי לערור על כך לפני ועדות ערר. לעתים חלף זמן רב, אפילו כמה שנים, בין המועד שבו הגישו נוסעים בכביש ערר על חשבון בגין נסיעות בכביש ובין מועד הזימון לדיון וקבלת ההחלטה. במערכת הממוחשבת לניהול הדיונים של ועדות הערר היה רישום של ההליכים ומועדיהם, אך היא לא אפשרה להפיק דוחות לשם בדיקת הגורמים לעיכובים.

6. בחלק מהפרוטוקולים של ישיבות הדירקטוריון ושל ועדות הדירקטוריון שהוא מינה, שהתקיימו בשנים 2008-2009, לא נמצאו פרטים על נושאים שונים שנידונו בישיבות אלה, כגון פרטים על אישור תכניות עבודה ותקציב.

7. בתחילת שנת 2010 כיהנו בדירקטוריון ארבעה דירקטורים בלבד, אף שבתקנות ההתאגדות של החברה נקבע שמספרם לא יפחת מחמש. רק במאי 2010 מונה דירקטור נוסף ובמהלך אותה שנה מונו עוד ארבעה דירקטורים.

8. החברה מבצעת את עיקר פעילותה במיקור חוץ באמצעות רכישת שירותים מגורמים חיצוניים, ובכלל זה יועצים ומומחים. לא נמצאו בחברה מסמכים המעידים שבעת התקשרותה עם יועצים ניתנה הדעת על הסכנה שביצירת התלות של החברה ביועצים שאינם עובדיה ובידע ובניסיון שצברו; היקפן של כמה מן ההתקשרויות הללו הוגדל ברבות השנים; הסכמים עם יועצים לא נחתמו בתחילת העבודה אלא בדיעבד, כמה חודשים לאחר תחילתה; לעתים נקבע כי ההתקשרות היא על בסיס קבלני, אך לא נקבעו שלבי עבודה ובקרה על פי תפוקות, תשומות (שעות עבודה) ולוחות הזמנים להשלמתם.

כביש חוצה ישראל, המכונה גם כביש שש או דרך יצחק רבין, הוא הפרויקט הראשון שהקימה המדינה בשיטת .B.O.T, והיא מינתה את החברה לרשות הממונה מטעמה, בין השאר, כדי לוודא שהזכיין עומד בהתחייבויותיו על פי חוזה הזיכיון. הביקורת העלתה ליקויים בסדרי עדכון הסכומים לפיצוי ולהחזר הוצאות לזכיין ולמפעיל מטעמו, שהוטלו על מי שלא שילם את האגרה במועד המצוין בחשבון. על משרד התחבורה והחברה להפיק לקחים מתהליך גביית האגרות ועדכונן ולתקן את הליקויים שעליהם עמד משרד מבקר המדינה בדוח זה.

היקף כוח האדם המקצועי בחברה קטן, ועיקר פעילות החברה נעשית באמצעות יועצים ונותני שירותים חיצוניים, שחלקם מועסקים שנים רבות. בביקורת נמצאו ליקויים בהסדרי ההתקשרויות של החברה עם היועצים ונותני השירותים ובבקרה עליהם. עם הרחבת פעילות החברה, על החברה לפעול לשימור שליטתה בידע שבליבת הפעילות שלה.

סיכום והמלצות

כביש חוצה ישראל, המכונה כביש שש או דרך יצחק רבין, הוא הפרויקט הראשון שהקימה המדינה בשיטת .B.O.T, והיא מינתה את החברה לרשות הממונה מטעמה, בין השאר, כדי לוודא שהזכיין עומד בהתחייבויותיו על פי חוזה הזיכיון. הביקורת העלתה ליקויים בסדרי עדכון הסכומים לפיצוי ולהחזר הוצאות לזכיין ולמפעיל מטעמו שהוטלו על מי שלא שילם את האגרה במועד המצוין בחשבון. על משרד התחבורה והחברה להפיק לקחים מתהליך גביית האגרות ועדכונן ולתקן את הליקויים שעליהם עמד משרד מבקר המדינה בדוח זה.

היקף כוח האדם המקצועי בחברה קטן, ועיקר פעילות החברה נעשית באמצעות יועצים ונותני שירותים חיצוניים, שחלקם מועסקים שנים רבות. בביקורת נמצאו ליקויים בהסדרי ההתקשרויות של החברה עם היועצים ונותני השירותים ובבקרה עליהם. עם הרחבת פעילות החברה, על החברה לפעול לשימור שליטתה בידע שבליבת הפעילות שלה.