הרשויות המקומיות מקימות תאגידים לצורך טיפול בנושאים הנמצאים בסמכותן (להלן - תאגידים עירוניים). תאגידים אלה פועלים בתור ישויות משפטיות עצמאיות. חברת היכלי הספורט תל-אביב-יפו בע"מ (להלן - החברה) היא תאגיד שהקימה בשנת 1968 עיריית תל-אביב-יפו (להלן - העירייה), והיא בבעלותה המלאה. החברה מנהלת ומפעילה זה שנים את היכל הספורט ביד-אליהו (להלן - היכל הספורט או ההיכל) ואת אצטדיון הכדורגל "בלומפילד" ביפו.
ההיכל משמש מגרשה הביתי של קבוצת הכדורסל מכבי תל-אביב (להלן - מכבי ת"א), והיא מקיימת בו גם את משחקיה במסגרת האירופית (ה"יורוליג"). גם נבחרת ישראל בכדורסל (גברים) מקיימת בהיכל חלק ממשחקי הבית שלה. כמו כן מתקיימים בדרך כלל בהיכל משחקי חצי-הגמר והגמר של ליגת העל בכדורסל ומשחקי חצי-הגמר וגמר גביע המדינה. נוסף על משחקי הכדורסל מתקיימים בהיכל במהלך השנה אירועי ספורט אחרים, כנסים, אירועי מכירות ומופעי בידור שונים.
פעולות הביקורת
מבקר המדינה, בתוקף סמכותו לפי סעיף 9(7) לחוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 [נוסח משולב], החליט במאי 2006 להפעיל את ביקורת המדינה על החברה. משרד מבקר המדינה בדק בחודשים אוגוסט 2009-אפריל 2010, לסירוגין, היבטים שונים הנוגעים לחלוקת כרטיסים לאירועים שונים המתקיימים בהיכל. בין היתר נבדקו ההמלצות וההנחיות הכלליות של משרד הפנים בנושא, ההנחיות והנהלים של העירייה והחברה, חלוקת הכרטיסים בפועל, הפיקוח והבקרה על חלוקה זו והיבטי מיסוי העולים ממנה. הבדיקה נעשתה בחברה ובעירייה. בדיקות השלמה נעשו במשרד הפנים - המשרד הממשלתי האחראי, בין היתר, לפעילותן של רשויות מקומיות (להלן גם - המשרד), וברשות המסים בישראל (להלן - רשות המסים).
עיקרי הממצאים
משרד מבקר המדינה המליץ כבר בשנת 2003 לחדול מהנוהג הפסול שלפיו רשות מקומית מקבלת ממארגני אירועים כרטיסים ללא תמורה ומחלקת אותם לעובדיה, לנבחריה ולגורמים נוספים. בינואר 2009 פרסם משרד הפנים חוזר לצמצום נוהג זה, ובו התייחס גם לתאגידים עירוניים.
במהלך הביקורת התברר כי קיימת אי-בהירות באשר לכפיפות תאגידים עירוניים להנחיות משרד הפנים: בעוד שהמשרד מסר כי התאגידים כפופים להנחיותיו וכי בכל מקרה ההנחיות "יחולו עליהם על ידי הרשויות [המקומיות]", החברה טענה כי היא אינה כפופה להנחיות המשרד, ואילו העירייה הודיעה כי אין בכוונתה לכפות על התאגידים העירוניים לפעול לפיהן.
בניגוד להנחיית משרד הפנים משנת 2004, שהתירה לרשויות מקומיות לחלק כרטיסים לעובדיהן ולחברי מועצה רק לאירועים רשמיים של הרשות המקומית, הועלה כי העירייה מחלקת לעובדיה הבכירים ולחברי מועצה גם כרטיסים למופעי ספורט מרכזיים ולמופעים שונים שאינם מאורגנים על ידה. עוד הועלה כי עד מועד סיום הביקורת לא אישרה מועצת העירייה תבחינים לחלוקת כרטיסים, אף שהמשרד דרש ממנה, כמו מיתר הרשויות המקומיות, לעשות זאת כבר בפברואר 2007.
החברה ממשיכה לדרוש ולקבל כרטיסים רבים ממארגני אירועים, ולחלק אותם לעובדיה, לחברי הדירקטוריון שלה, לעובדי העירייה, ליועצים, לספקים, לקבלנים, למנכ"לים של חברות מסחריות, לאמרגנים ולאנשי תקשורת, לנושאי תפקידים בגופים ציבוריים, לספורטאים ולעסקני ספורט - רובם ככולם אנשים שידם משגת לקנות כרטיסים בעצמם. רק כ-4% מהכרטיסים שהחברה קיבלה למשחקי כדורסל שהתקיימו בהיכל במהלך שנתיים שנבדקו, חולקו משיקולים הומניים.
במקרים לא מעטים חילקה החברה לעובדים ולדירקטורים מספר כרטיסים גבוה מהמספר שנקבע בנוהל שלה (שני כרטיסים לאירוע): ברוב המקרים מדובר היה בארבעה עד שישה כרטיסים לעובד או דירקטור, אך היו גם מקרים שבהם חולקו שבעה, שמונה ואף 12 כרטיסים לאדם לאירוע. החברה העבירה כמה פעמים כרטיסים לבעלי תפקידים בגופים ציבוריים (המועצה להסדר ההימורים בספורט, ההתאחדות לכדורגל בישראל ואיגוד הכדורסל בישראל) ישירות ולא באמצעות הנהלות הגופים, כפי שראוי היה.
חלוקת הכרטיסים מבוצעת על ידי מנכ"ל החברה באופן בלעדי מכוח סמכות שהוענקה לו בנוהל שהחברה אישרה, ויש בכך טעם רב לפגם; לא התקיימו אמצעי בקרה נאותים בחברה על פעולותיו בעניין זה - לא נמצאו דוחות מרוכזים ומפורטים של מקבלי הכרטיסים, ובחלק מהמקרים לא היה אפשר לדעת מי האנשים שקיבלו כרטיסים, לפי אילו אמות מידה הם נבחרו, מה המספר הכולל של הכרטיסים שקיבל כל אחד מהם במהלך התקופה המדווחת ולאילו סוגי אירועים הם ניתנו; לדברי החברה, חלק מהכרטיסים הוחזרו לאמרגנים וחלק הושמדו על ידה, אך היא לא הציגה מסמכים המתעדים תהליכים אלו.
בשנת 2008 העבירה החברה לרשות המסים את רשימת הדירקטורים שקיבלו ממנה כרטיסים בשנים 2004-2006 בלי רשימות של יתר הגורמים שקיבלו כאמור כרטיסים בשנים אלה ובלי פירוט על הכרטיסים שקיבלו ומספרם. כפועל יוצא מכך נדרשה החברה לשלם לרשות המסים סכום נמוך בהרבה מהסכום שהייתה אמורה לשלם בגין טובת ההנאה שקיבלו מקבלי הכרטיסים האמורים. נמצא כי תעריפי הכרטיסים שלפיהם החברה זוקפת לשכר העובדים משנת 2008 את ההטבה הנובעת ממתן הכרטיסים אינם משקפים את שווי השוק של הכרטיסים, גם לא שווי שוק של כרטיסים הנקנים באופן מאורגן על ידי ועדי עובדים או מעבידים.
סיכום והמלצות
המלצות משרד מבקר המדינה משנת 2003 בעניין חלוקת כרטיסים והנחיות שמשרד הפנים פרסם בעקבותיהן לא יושמו על ידי העירייה והחברה. הממצאים שהועלו בדוח זה מעלים סימני שאלה לגבי תקינותו של תהליך חלוקת הכרטיסים שביצע מנכ"ל החברה לבדו, ועולה ספק אם הליך זה מתיישב עם סדרי מינהל תקין. על הגורמים הנוגעים בדבר - החברה, העירייה ומשרד הפנים - לבחון ממצאים אלה, להפיק את הלקחים הנדרשים ולנקוט את הצעדים המתחייבים מהם.
לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהחברה תימנע מחתימה על הסכמים שמחייבים גופים המקיימים אירועים במתקנים שבבעלותה להקצות לה מכסות כרטיסים בחינם, כפי שהמליץ המשרד לרשויות המקומיות עוד בשנת 2003. אשר לכרטיסים כאמור המתקבלים מכוח הסכמים קיימים, על החברה להפסיק לאלתר את הנוהג הפסול של מתן כרטיסים ללא הגבלה לאנשים הנמצאים עמה בקשרים עסקיים או חברתיים; על החברה לוודא כי חלוקה זו תיעשה על פי אמות מידה שייקבעו ובאופן מצומצם ככל האפשר; ככל שמדובר בקשרים עסקיים - התמורות והתשלומים הכרוכים בהם צריכים לבוא לידי ביטוי בהסדרי התקשרות מקובלים ושקופים. על החברה גם לצמצם את חלוקת הכרטיסים לעובדיה ולחברי הדירקטוריון שלה, ולאפשר מתן כרטיסים רק לאלה שנוכחותם בהיכל דרושה לצורך מילוי תפקידי החברה. פעולות אלה עשויות להביא בין היתר להגדלת שיעור הכרטיסים שיחולקו משיקולים הומניים. את חלוקת הכרטיסים בכלל יש להטיל לא על אדם אחד אלא על ועדה מיוחדת שימנה הדירקטוריון ותוך תיעוד מלא וקיום אמצעי בקרה נאותים. המלצות אלה כוחן יפה גם ליתר התאגידים העירוניים.
לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד הפנים, בתיאום עם משרד המשפטים, להידרש בהקדם לסוגיית כפיפותם של תאגידים עירוניים דוגמת החברה להנחיות שמוציא משרד הפנים הנוגעות אליהם, ולנקוט את הצעדים המתחייבים מסוגיה זו, כגון הפניית הנחיה מתאימה לרשויות המקומיות לדרוש מתאגידיהן לפעול על פי ההנחיות שהוא מוציא, או קידום יזמת חקיקה שתבהיר את הדרוש הבהרה בנושא חשוב זה.