הכשרה מקצועית לנוער

​משרד החינוך ומשרד התעשייה, המסחר והתעסוקה (להלן - משרד התמ"ת או המשרד) הם שני המשרדים הממשלתיים העיקריים העוסקים בהכשרה מקצועית ובחינוך טכנולוגי של בני נוער בישראל ובהכנתם לעולם העבודה. משרד החינוך מופקד על ביצוע חוק לימוד חובה, התש"ט-1949 (להלן - חוק לימוד חובה), והאגף להכשרה ולפיתוח כוח אדם (להלן - האגף) שבמשרד התמ"ת ממונה על ההכשרה המקצועית של נערים עובדים (מערכת החניכות) . זאת בהתאם לחוק עבודת הנוער, התשי"ג-1953 (להלן - חוק עבודת הנוער) וחוק החניכות, התשי"ג-1953 (להלן - חוק החניכות). בשנת התשס"ט (2008) למדו כ-12,000 בני נוער בכ-70 בתי ספר מקצועיים בפיקוח משרד התמ"ת. תקציב האגף לבתי ספר לנוער במשרד התמ"ת לשנת 2008 היה כ-430 מיליון ש"ח.

1. הרוב המכריע (90%) של תלמידי החינוך המקצועי-טכנולוגי לומדים במסגרות של משרד החינוך, ורק 10% מהם לומדים בבתי הספר שבפיקוח משרד התמ"ת, שהם כ-3% מכל תלמידי כיתות ט'-י"ב בישראל. מערכת החינוך המקצועי-טכנולוגי של משרד החינוך מכשירה עובדים לכל רמות הטכנולוגיה והייצור (מובילי טכנולוגיה, מפעילי טכנולוגיה ועובדי כפיים), ואילו האגף מתמקד בהכשרת מפעילי טכנולוגיה ועובדי כפיים.

2. המטרה המרכזית של החינוך המקצועי-טכנולוגי היא להכשיר ולטפח כוח אדם מקצועי שישתלב בכל דרגי הייצור במשק ויתרום לצמיחה כלכלית. לצד מטרה זו יש להכשרה המקצועית-טכנולוגית גם חשיבות חברתית רבה, שכן היא מציעה חלופה לבני נוער שאינם יכולים להיקלט במסגרות הלימודיות המכשירות עובדים לרמות הגבוהות של הייצור.

ייחודה של מערכת ההכשרה המקצועית של משרד התמ"ת הוא בשילוב שבין העבודה המעשית במפעלים והלימודים בבית הספר. האגף מדגיש את ההתנסות המעשית בעבודה ואת ההכשרה המקצועית הספציפית. גישה זו מתאימה לאוכלוסייה המתקשה ללמוד עקרונות מדעיים מופשטים וליישמם, אך מסוגלת ללמוד תוך כדי התנסות במקצוע מסוים ולהצליח בו. השאיפה היא שההתנסות בעבודה וביצירה "תדבר" אל לב התלמידים, תקנה להם תחושה של ערך ותמנע מהם להפוך ל"נוער מנותק".

פעולות הביקורת

בחודשים פברואר-אוגוסט 2010 בדק משרד מבקר המדינה את אופן פעולתה של מערכת בתי הספר להכשרה מקצועית לנוער שבמשרד התמ"ת, את הפיקוח שמקיים עליהם האגף ואת הקשרים וסדרי התיאום שבין שתי מערכות החינוך. הבדיקה נעשתה במטה האגף בירושלים ובמחוזותיו שבתל אביב ובחיפה. בירורים נערכו גם במשרד החינוך ובצה"ל - באגף כוח אדם. להלן הממצאים העיקריים:

עיקרי הממצאים

אי-הסכמה וחוסר תיאום בין מערכת החינוך המקצועי-טכנולוגי לנוער שבמשרד החינוך לזו שבמשרד התמ"ת:

1. פיצולו של החינוך המקצועי-טכנולוגי בין שני המשרדים יוצר כפל מערכות וחוסר יעילות. כבר בדצמבר 1989 החליטה הממשלה כי היחידות המטפלות בנוער באגף יועברו, כאגף נפרד, למינהל הפדגוגי שבמשרד החינוך. ואולם בפועל ממשיכות שתי מערכות החינוך להתקיים כמערכות נפרדות. כלומר, שרי החינוך ושרי התמ"ת והעו"ר ומנכ"לי משרדיהם פעלו בניגוד להחלטת הממשלה. גם הממשלה עצמה לא אכפה את מימוש ההחלטה להעביר את מוסדות החינוך של משרד התמ"ת לאחריותו של משרד החינוך.

2. היעדר תקנות: התיקון משנת 1969-התשכ"ט לחוק לימוד חובה (בזמן שהחוק חל עד כיתה י'), קבע כי חניכות על פי חוק החניכות תיחשב ללימוד חובה בתנאים שייקבעו בתקנות שיותקנו על ידי שר החינוך, בהתייעצות עם שר העבודה  ובאישור ועדת החינוך והתרבות של הכנסת. בשנת 2009 הורחבה חובת הלימוד עד כיתה י"ב ועד בכלל. אשר על כן, מן הראוי היה שבמהלך השנים ייקבעו בתקנות התנאים שלפיהם תיחשב החניכות ללימוד חובה. ואולם, משרד החינוך ומשרד התמ"ת לא הגיעו להסכמה בנוגע להגדרתם של בתי הספר להכשרה מקצועית על פי חוק החניכות, והתקנות לא הותקנו. יוצא אפוא כי במשך 40 שנה לא התקין שר החינוך תקנות שיקבעו את התנאים להכללת החניכות בחוק לימוד חובה.

3. בשנים 2008-2009, במהלך הדיונים שקיימו הדרגים המקצועיים של שני המשרדים לקראת הרחבת תחולתו של חוק לימוד חובה שחייב שיתוף פעולה בין המשרדים, התגבש "מתווה לאמנה בין-משרדית". במתווה נקבע כי תכנית הליבה הפועלת במשרד החינוך תופעל גם בבתי הספר של משרד התמ"ת; כל המסגרות הקיימות וכל מגמות הלימוד בכל בתי הספר ימופו לשימושם של נציגי שני המשרדים והרשויות המקומיות; לתלמיד ולהוריו יינתן חופש בחירה של המסגרת הלימודית. ואולם, למרות ההסכמה שהושגה בין הדרגים המקצועיים של משרד החינוך ומשרד התמ"ת, טרם חתמו מנכ"ל משרד החינוך, מר שמשון שושני, ומנכ"ל משרד התמ"ת, מר שרון קדמי, על האמנה המוצעת.

קיומן של שתי מערכות חינוך נפרדות בשני משרדי ממשלה שונים, היעדר הסכמה על קווים מנחים לשיתוף פעולה בין המשרדים ואי-התקנת התקנות על ידי שר החינוך פוגעים דווקא בשכבה חלשה הזקוקה לסיוע כדי להשתלב במארג החברתי הישראלי באופן תורם ומועיל כמפורט להלן:

(א) נפגע מעבר של תלמידים שנשרו מבתי הספר של משרד החינוך לבתי הספר של משרד התמ"ת, גם כאשר המערכת של משרד התמ"ת היא המתאימה להם ביותר.

לעתים עוברים חודשים רבים עד שהם נקלטים במערכת החדשה. התמשכותה של תקופת המתנה זו מנתקת את הנערים ממסגרות של לימודים ועבודה ומגבירה את תופעת "הנוער המנותק", ובכך נגרמים נזקים חינוכיים וחברתיים חמורים.

(ב) נבחני בחינות הבגרות מבין תלמידי החניכות שבמשרד התמ"ת הם בגדר תלמידים "אקסטרניים" מבחינת משרד החינוך, ואינם זכאים לציון מגן בבחינות הבגרות, ובכך קטנים סיכוייהם להצליח בבחינות אלה. הדבר מצמצם את אופק ההתקדמות המקצועית שלהם מאחר שתעודת בגרות טכנולוגית של 14 יחידות בגרות היא תנאי קבלה לבתי הספר לטכנאים והנדסאים.

4. לדעת משרד מבקר המדינה, עצם הדבר שמשרדי החינוך והתמ"ת לא הצליחו להגיע להסכמה במשך 40 שנה מצביע על כשל של שני המשרדים. כשלו גם הממשלות שהשלימו משך שנים רבות עם קיומן של שתי מערכות נפרדות לחינוך מקצועי-טכנולוגי, אך לא קבעו דפוסים מחייבים לשיתוף פעולה ביניהם ולא אכפו אותם כדי למצות את היתרונות שבהפעלתן הנפרדת.

העסקת חניכים במקומות עבודה

המאפיין העיקרי והייחודי של מערכת החניכות של משרד התמ"ת הוא השילוב של תעסוקה במקומות העבודה עם לימודים בבתי הספר להכשרה מקצועית. שילוב זה מתחייב גם מחוק החניכות.

1. הביקורת בחנה את ההיקף של תעסוקת התלמידים והעלתה כי גם כאן יש כשל: על פי הדיווחים של בתי הספר  המופקדים על העסקת החניכים ועל הקשר עם החונכים במקומות העבודה, 35% מקרב תלמידיהם אינם עובדים במקומות החניכות כחלק מהכשרתם. דהיינו, העבודה במקומות החניכה, שהיא הנדבך המרכזי של מערכת החניכות, מיושמת באופן חלקי בלבד.

יתר על כן, תעודות המקצוע על פי חוק החניכות שהאגף מעניק לבוגרי מקצועות החניכות שעמדו בבחינות, מציינות במפורש כי התלמיד סיים את תקופת החניכות כחוק ורכש את הידע הדרוש בעזרת עבודה מעשית. אולם הכתוב בתעודה לא תמיד נאמן לאמת, והיא ניתנת גם ללא חניכות במקומות עבודה וללא בדיקה אם חניכותם תאמה את תכנית הכשרתם.

2. האגף אחראי לבקרה של העסקת החניכים במקומות עבודה. אולם הבקרה, המעקב והפיקוח של האגף אחר בתי הספר המופקדים על הליווי והטיפול בחניכים העובדים במקומות העבודה לקויים ביותר: אין לאגף נתונים מרוכזים בהיקף ארצי על תעסוקת חניכים בעת הכשרתם; אין הוא בודק את אמינות הדיווחים והנתונים של בתי הספר על תעסוקת החניכים; הוא גם אינו מקיים מעקב ובקרה אחר סדירות הופעת החניכים במקומות העבודה.

3. גם הפיקוח על רמת החניכות במקומות העבודה ועל תרומתה לקוי: אף שחוק החניכות חל כבר משנת 1953 ומאפשר לשר התמ"ת להתקין תקנות בנוגע לפיקוח על החניכות, במועד סיום הביקורת טרם הותקנו תקנות כאלה. האגף אינו עוקב אם בתי הספר בודקים ומעריכים את רמת החניכות במקומות העבודה ואת היקפה, ואינו דורש מידע על כך. חסרה גם הגדרה חוקית ונוהלית של תפקיד החונך ושל כישורי ההדרכה וההכשרה המקצועית הנדרשים ממנו. מהאמור לעיל עולה כשל מהותי ומתמשך בתפקוד האגף בעניין זה.

בתי ספר צמודי מפעלי תעשייה

1. בשונה מישראל, במדינות אירופה שבהן נפוצה שיטת החניכות קיימת מסורת של חניכות ותשתית של חונכים ("מייסטרים") המאפשרות הפעלה יעילה של שיטת החניכות להכשרת כוח אדם מקצועי. במדינות אלה מבוססת החניכות ברובה על הכשרה מקצועית במפעל אצל המעסיק ובמימונו, והשלמת ההשכלה והידע נעשים בבתי ספר המצויים לעתים בין כותלי המפעל עצמו. דגם זה של חניכות הוא נדיר בארץ, אף שהוא יכול לסייע בהתמודדות עם נקודות התורפה של החניכות בישראל, ואלה הן: התאמתה של התנסות החניך במקומות העבודה לתכנית הלימודים; הכשרת שכבה רחבה של חונכים מקצועיים ופיקוח על החניכה; יצירת מסורת תרבותית-חברתית ותשתית כלכלית שיעודדו את פיתוח החניכות ככלי יעיל להכשרה מקצועית.

ואולם, משרד התמ"ת ומשרד העבודה והרווחה (להלן - עו"ר) לפניו לא קידמו את המודל הזה של החניכות - הקמת בתי ספר לחניכים בשיתוף המפעלים - למודל החניכות העיקרי בארץ. המשרדים לא הצליחו ליצור תשתית חוקית-כלכלית שתעודד מעסיקים ותסייע להם לפתח בתי ספר לחניכות נוער בשיתוף המפעלים, בדומה למדינות אירופה שבהן נפוץ מודל החניכות הזה.

2. כדי שהחניכות תוכל לשמש גורם של ממש בחינוך המקצועי-טכנולוגי, נדרש משרד התמ"ת לקיים דיון מעמיק שמטרתו לשנות עד כמה שניתן את מודל החניכות בארץ ולהתאימו למודל האירופי. זאת באמצעות שינוי חקיקה, שיתוף פעולה הדוק עם המעסיקים וארגוניהם השונים ועם שלטונות הצבא ומעקב מתמיד אחר יישומו של המודל.

מעקב אחר האפקטיביות של ההכשרה המקצועית-טכנולוגית

לבחינת האפקטיביות של ההכשרה המקצועית-טכנולוגית בבתי הספר שבאחריות משרד התמ"ת יש כמה מדדים, לרבות תעודות גמר שלהן זכאים בוגרי כל המגמות המקצועיות שעמדו בדרישות וכן העמידה בבחינות הבגרות (14 יחידות בגרות - שבע במקצועות העיוניים ושבע במקצועות המגמה). תעודת בגרות זאת מקנה לתלמיד אפשרות להמשיך במסלול טכנאים-הנדסאים, וכך נפתח לפני התלמיד אופק של לימודי המשך ואפשרויות תעסוקה נוספות. גם מידע זה הוא חיוני לבחינת התועלת המופקת מהלימודים בבתי הספר. ואולם באגף אין נתונים שנתיים על מספר הניגשים לבחינות הבגרות ושיעורם מכלל הלומדים בכיתה י"ב, ועל שיעור הזכאים לתעודה (14 יחידות בגרות) מן הניגשים לבגרות.

פיקוח האגף על בתי הספר

1. פיקוח מקצועי ופדגוגי: באגף קיים מערך פיקוח מקצועי ופדגוגי על הלימודים בבתי הספר באמצעות יחידת הפיקוח. ביקורי פיקוח נערכים בדרך כלל בכיתות. ואולם, ביקורי המפקחים בבתי הספר אינם נעשים על פי תכנית ביקורים תקופתית שמכין הממונה על יחידת הפיקוח; תכנית שתקבע את מספר הביקורים הנדרש בכל תחום לימודי, מקצוע, כיתה ובית ספר ותעקוב אחר יישום הערות המפקח ותוצאותיהן. בהיעדר תכנית כזו נקבעים ביקורי הפיקוח השונים על ידי המפקחים עצמם. גם הממונה על יחידת הפיקוח אינו מקיים מעקב על פריסת הביקורים של המפקחים. יתרה מזו, דוחות הפיקוח של המפקחים אינם נרשמים במערכת הנתונים הממוחשבים של האגף. ללא רישום ממוחשב או ריכוז ידני של הנתונים על ביקורי הפיקוח, אין בידי הממונה על יחידת הפיקוח כלי שיאפשר לו מעקב עדכני ונוח על פריסת הביקורים. לכשל מתמשך זה של הבקרה אחראים מנהל האגף והממונה על יחידת הפיקוח וגם הנהלת משרד התמ"ת.

בבדיקה אקראית בחמישה בתי ספר שבהם מלמדים את מקצועות המינהל, שהוא אחד מארבעת הענפים שבהם לומדים רוב התלמידים, נמצא כי לא התקיים כל פיקוח מקצועי בכיתות. כמו כן מצביעים נתוני פריסת הביקורים של המפקח הפדגוגי בכיתות כי הפיקוח על מקצועות הליבה הוא רופף - בשישה מ-12 בתי ספר שנבדקו לא התקיים ביקור פיקוח פדגוגי בכיתות כלל; והיו מקצועות ליבה שבהם לא התקיים כל ביקור של פיקוח פדגוגי בכיתות בכל בתי הספר.

2. פיקוח מינהלי-כספי:   (א)  משרד התמ"ת שילם לבתי הספר לפי מספר התלמידים המדווח על ידי בתי הספר. ממצאי הביקורת מצביעים כי האגף אישר את העברת הכספים לרשתות בלי שנבדקה כראוי אמינותם של דיווחי בתי הספר. הדבר מעורר חשש לתשלומי יתר.

בעקבות תלונה שהתקבלה באגף בנוגע לדיווח כוזב על מספר תלמידים בבית ספר המשתייך לאחת מהרשתות הגדולות הוברר, לאחר בדיקה נקודתית שקיימה ביקורת הפנים של הרשת ביולי 2008, כי אכן היה זה דיווח כוזב. ואולם, האגף לא השלים בעקבות המידע את בדיקת אמִתותם של כל הדיווחים של בית הספר; רק לאחר סיום הביקורת הטיל האגף על הגורם החיצוני שבדק את אמינות הדיווחים, להגיש דוח מסכם על ממצאיו. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה לא רק את אי-בדיקת אמתות הדיווחים בזמן אמִתי אלא שהאגף גם לא שקל לפנות למשטרה בתלונה על דיווח כוזב. חוסר הבקרה עלול לפגוע בהקפדת בתי הספר על דיווחי אמת ולהביא לידי תשלומי יתר.

במרס 2009 החליט מנהל האגף להתקשר במכרז עם חברת בקרה חיצונית שתבדוק את אמינות דיווחי הנוכחות של התלמידים בבתי הספר. ואולם המכרז לבחירת החברה מתעכב ביחידה האחראית על המכרזים במשרד התמ"ת זה כשנה וחצי.

(ב) קביעת סף לתשלום בגין נוכחות תלמידים בכיתה: בנוהלי האגף נקבע קריטריון לקביעת תשלום חודשי לבית הספר. המבחן הוא נוכחות התלמידים, והדרישה המזערית לו היא נוכחות ברבע מימי הלימוד הנדרשים. למשל, במסלול של שלושה ימי לימודים ושלושה ימי עבודה בשבוע, על התלמיד להיות נוכח בשלושה ימי לימודים בלבד בחודש. ואולם לדעת משרד מבקר המדינה, קביעת רף כה נמוך פוגעת בתמריץ הכלכלי של בתי הספר להעלות את שיעור הנוכחות של התלמידים בשיעורים, ומקלה על בתי הספר להשלים עם שיעור נוכחות נמוך של תלמידים. הדבר עלול לפגוע בזכאותם של התלמידים לקבל תעודות גמר ותעודות מקצוע בסיום לימודיהם.

(ג) במועד סיום הביקורת, אוגוסט 2010, טרם סיים האגף את ההתחשבנות הכספית הסופית הנוגעת לאחת הרשתות המפעילה חלק ניכר מבתי הספר. יודגש, מדובר בתשלומים בגין פעילות בבתי הספר בשנים התש"ס-התשס"ה (1999-2004), דהיינו לפני שש עד עשר שנים. הסכומים השנויים במחלוקת מסתכמים בכ-17 מיליון ש"ח, שאינו סכום זניח. לדעת משרד מבקר המדינה, על האגף להעביר לטיפולו של חשב המשרד את הבירור בנוגע לסכומים השנויים במחלוקת בתוך זמן קצר כדי להגיע לסיכום מהיר וסופי.

מנתוני מחוז חיפה והצפון עולה שאצל חמישה בתי ספר מ-22 (כ-23%) שהיו במחוז בשנים התשס"ו-התשס"ט, לא הסתיימה ההתחשבנות הכספית בגין פעילותם משנת התשס"ו (2005) ואילך, במשך כארבע שנים.

היעדר הסדרה חוקית נאותה לחניכות נוער ועבודתו

לאחר חקיקת חוק החניכות וחוק עבודת הנוער וכן צו עבודת הנוער (הטלת חובת לימודים לשם הכשרה מקצועית), התשל"ג-1973 (להלן - חוקי הנוער), עמד דפוס החניכות על יום לימודים אחד וחמישה ימי עבודה בשבוע. במרוצת השנים עברה החניכות לדפוס שונה - שלושה עד חמישה ימי לימוד בשבוע. אך משרד התמ"ת לא פעל לשינוי חוקי הנוער המיושנים כדי להתאימם לתבנית שהוא מפעיל כיום.

סיכום והמלצות

משרדי החינוך והתמ"ת כשלו כשלא הצליחו להגיע להסכמה משך 40 שנה בעניין הגדרת בתי הספר להכשרה מקצועית והכללת מערכת החניכות בחוק לימוד חובה. כמו כן, לא השכילו להחליט על מיזוג מסגרות החינוך של שני המשרדים, או לחלופין לחתום על מתווה לאמנה בין-משרדית שתקבע דפוסים מחייבים לשיתוף פעולה בין המשרדים בנושא החינוך המקצועי. כשלו גם הממשלות שהשלימו במשך 40 שנה עם קיומן של שתי מערכות נפרדות לחינוך מקצועי-טכנולוגי, אך לא קבעו דפוסים מחייבים לשיתוף פעולה ביניהם ולא אכפו אותם עליהן במשך שנים רבות כדי שהיתרונות שבהפעלתן הנפרדת ימוצו עד תום.

על הממשלה לבחון מחדש את החלטתה מדצמבר 1989 בדבר איחוד מערכות החינוך וההכשרה המקצועית לנוער. כל עוד קיימות שתי מערכות נפרדות, עליה לקבוע דפוסים מחייבים לשיתוף פעולה בין משרד התמ"ת למשרד החינוך ולחייב אותם למלא אחריהם כדי למצות את היתרונות שבהפעלתן הנפרדת ולהתמודד עם נקודות התורפה הפוגעות בתלמידים.

על שר החינוך בהסכמתו של שר התמ"ת להתקין, סוף-סוף, תקנות שיקבעו את התנאים להכללת החניכות בחוק לימוד חובה. הדחיפות שבהסדרת הנושא הוחרפה עם הרחבת תחולתו של חוק לימוד חובה.

משך שנים רבות לא הצליחו משרדי התמ"ת והעו"ר ושריהם להפוך את מודל החניכות המתאים ביותר לטיפול בבעיות החניכות הקיימות בישראל למודל העיקרי בארץ.

כדי שהחניכות תוכל לשמש גורם של ממש בחינוך המקצועי-טכנולוגי, נדרש משרד התמ"ת לקיים דיון מעמיק שמטרתו לשנות עד כמה שאפשר את מודל החניכות הנהוג בארץ ולהתאימו למודל האירופי. מן הראוי שמשרד התמ"ת יפעל ליצירת תשתית חוקית-כלכלית שתעודד מעסיקים ותסייע להם ללכת בעקבותיו של סטף ורטהיימר ולפתח בתי ספר לחניכים בתחומי המפעלים ובשיתוף המעסיקים. זאת, באמצעות שינויי חקיקה, שיתוף פעולה הדוק עם המעסיקים וארגוניהם השונים ועם שלטונות הצבא ומעקב מתמיד אחר יישום המודל.

העבודה במקומות החניכה היא הנדבך המרכזי של מערכת החניכות, אך האגף לא פיקח עליה באופן נאות. לפיכך, האגף נדרש לבנות מן היסוד את מערך הבקרה, המעקב והפיקוח שלו אחר בתי הספר המופקדים על הליווי והטיפול בחניכים במקומות העבודה.

בה בעת, על האגף להדק את הפיקוח המקצועי-פדגוגי ואת הפיקוח הכספי שהוא מקיים כדי לייעל את פעילותו ובתוך כך שמירה על כספי הקופה הציבורית.