מרכז ההשקעות

​תכליתו של החוק לעידוד השקעות הון, התשי"ט-1959 (להלן - החוק) היא עידוד השקעות הון במפעלים יצרניים בתעשייה ובתיירות. מאז חקיקתו נעשו בו תיקונים רבים אשר נועדו להתאים את ההטבות הניתנות על פיו להתפתחויות הכלכליות. לפי החוק, מרכז ההשקעות הוא שיפעל להגשמת מטרת החוק. המרכז הוא אגף במשרד התעשייה, המסחר והתעסוקה (להלן - משרד התמ"ת). עד ינואר 2010 טיפל מרכז ההשקעות הן בבקשות לקבלת מענקים לביצוע תכניות השקעה בתעשייה והן בבקשות לקבלת מענקים למימוש תכניות השקעה בתיירות בשיתוף משרד התיירות. לפי תיקון לחוק מיולי 2009 הוקמה מינהלת השקעות נפרדת במשרד התיירות.

החוק וההטבות הנלוות לו היו בעשורים הראשונים לקיומה של המדינה כלי מרכזי לפיתוח התעשייה בארץ בכלל ובפריפריה בפרט. מרכזיות מסלול המענקים מכוח החוק פחתה בשנים האחרונות ותקציבו צומצם, בעוד ההטבות במסלול המס שבאחריות רשות המסים בישראל הורחבו.

בינואר 2010 מינו שר האוצר ושר התמ"ת ועדה בין-משרדית בראשות מנכ"ל משרד האוצר, מר חיים שני, לבחינת מדיניות הטבות המס והמענקים הניתנים על פי החוק (להלן - הוועדה או ועדת שני). בעקבות עבודת הוועדה נעשה ביזמת הממשלה שינוי נרחב בחוק ובמסגרתו שונו מטרות החוק וההטבות הניתנות מכוחו.

פעולות הביקורת

בחודשים מאי עד ספטמבר 2010 (להלן - מועד סיום הביקורת) בדק משרד מבקר המדינה סוגיות הנוגעות למסלול המענקים לפי החוק לעידוד השקעות הון. הבדיקה נעשתה במשרד התמ"ת ובמשרד האוצר. בדיקות השלמה נעשו במשרד החקלאות ופיתוח הכפר, במשרד התיירות, ב"ענבל חברה לביטוח בע"מ" ובמועצה הלאומית לכלכלה שבמשרד ראש הממשלה.

עיקרי הממצאים

1. במהלך השנים בוצעו ביזמתה של הממשלה שינויים רבים בחוק ובצווים שפורסמו מכוחו. תכיפות השינויים עלולה לגרום למשקיעים פוטנציאליים להימנע מהשקעות בארץ בשל קושי לתכנן מראש השקעות לטווח בינוני וארוך ומחמת תחושת חוסר יציבות.

2. ועדת שני הגיעה למסקנה דומה לזו שהועלתה במחקרים שונים שנעשו בשנים האחרונות: החוק לעידוד השקעות הון הוא כלי סיוע אחד במכלול כלי הסיוע לפיתוח הפריפריה, אך הוא אינו מביא להגשמת מטרה זו. למרות זאת לא פעלה הממשלה למינוף עבודת הוועדה באמצעות בחינת כלים אפקטיביים לקידום אזורי הפיתוח, היקף המשאבים שראוי להקצות ליישום כלי הסיוע ואופן חלוקתם במטרה להביא לטיפול כולל בסוגיית פיתוח הפריפריה ולצמצום פערים חברתיים על ידי פיתוח כלכלי של אזורים אלו.

3. מינהלת מרכז ההשקעות (להלן גם "המינהלה") אינה מבצעת את כל התפקידים המוטלים עליה מכוח החוק ואינה משמשת גורם מקשר אפקטיבי בין המשקיעים לגורמי השלטון הנוגעים לביצוע ההשקעה המתוכננת. אף כי מרכז ההשקעות הוא גוף הנותן שירותים לציבור היזמים, הוא לא פעל בשנים האחרונות להבהיר ולהנגיש את הוראות החוק. לכן יזמים ומשקיעים רבים מתקשים להגיש לו בקשות לאישור תכניות השקעה בלי גורמים מתווכים.

4. ביולי 2010 היו במרכז ההשקעות 531 בקשות אשר הוגשו מאז שנת 2002 וטרם הובאו לדיון. פרק הזמן הממוצע שחלף ממועד קליטת הבקשה ועד יולי 2010 היה כשלוש שנים. 364 מהבקשות שהמתינו לדיון הוגשו לפני שנת 2009. בגלל פרק הזמן שחולף מהגשת הבקשה עד הדיון בה במינהלת מרכז ההשקעות היא עלולה לא להיות עדכנית או לא רלוונטית בעת הדיון בה.

5. ממרס 2006 ועד פברואר 2009 לא נדונו עררים שהוגשו על החלטות המינהלה, מאחר שלא מונתה ועדת ערר כנדרש על פי החוק. באותה תקופה המתינו 13 מגישי עררים לדיון ועדת הערר בעניינם. מינואר 2000 עד ספטמבר 2010, מועד הבדיקה, היה משך הזמן הממוצע מהגשת ערר עד לדיון בו 454 ימים.

6. כתב אישור ניתן לתכנית השקעה שאישרה מינהלת מרכז ההשקעות, ובו נקבעים התנאים למתן המענק ושיעורו. בגמר ההשקעה נותן מרכז ההשקעות "אישור סופי" ומסיים את הטיפול בבקשה. נמצא כי לאחר מתן האישור הסופי אין כל גורם המפקח על עמידת החברות בדרישות החוק ובתנאי כתב האישור, אף על פי שמבקר המדינה העיר על כך בעבר.

7. סכום החובות של חברות אשר לא עמדו בתנאי כתב האישור ונדרשו להשיב לקופת המדינה את המענק שניתן להן, היה במועד סיום הביקורת כ-2.7 מיליארד ש"ח. עיקר החוב לקופת המדינה הוא חוב אבוד, מאחר שרבות מאותן חברות מצויות בשלבים שונים של הליכי פירוק, והסיכוי לגבות מהן את כספי המענק קטן. הסכום הגדול של החוב האבוד נובע מכמה גורמים ובהם טיב הבטוחות הנדרשות מהיזמים כתנאי למתן כתב האישור; פרק הזמן שחלף בין משלוח מכתב התראה לחברה ובין ביטול כתב האישור; היעדר ייצוג משפטי של משרד התמ"ת בהליכי כינוס נכסים ופירוק של חברות; העובדה שעד לזמן קצר קודם מועד הביקורת לא נקט המשרד צעדים משפטיים נגד חברות שכתב האישור שלהן בוטל.

8. תקציבה של מינהלת ההשקעות במשרד התיירות, שהוקמה בינואר 2010, אושר רק כחצי שנה לאחר הקמתה; הקשרים המקצועיים בין מרכז ההשקעות במשרד התמ"ת למינהלת ההשקעות במשרד התיירות אינם טובים, והדבר עלול לפגוע בקידום תכניות השקעה.

9. מינהלות ההשקעה במשרד התמ"ת, במשרד התיירות ובמשרד החקלאות ופיתוח הכפר הן מינהלות עצמאיות, ואין להן פורום משותף לבחינת כשלים וחסמים הנוגעים לכולן ולהגדרת הגבולות בין תחומי הפעילות שלהן.

סיכום והמלצות

החוק לעידוד השקעות הון הוא אחד הכלים העיקריים לעידוד ולפיתוח של התעשייה והתעסוקה בישראל בכלל ובאזורי פריפריה בפרט. עם זאת, מחקרים וועדות שבחנו את החוק מלמדים על בעייתיות ביישומו ובהשגת מטרותיו. מאז תחילת שנות האלפיים פחת תקציב מרכז ההשקעות, ובחוק נעשו שינויים רבים. ועדת שני, שהוקמה בשנת 2010 לבחינתו, לא נתנה המלצות הנוגעות למכלול ההיבטים הנדרשים להתאמת החוק למציאות הכלכלית, אף שדנה בכך.

על מרכז ההשקעות לשפר את השירות שהוא נותן ליזמים הפונים אליו ולהקפיד על מילוי כל תפקידיו המוטלים עליו מכוח החוק; להנגיש ולהבהיר את הוראות החוק לציבור המשקיעים; לקצר את ההמתנה לדיון במינהלה בבקשות להטבות מכוח החוק; לקיים בקרה נאותה על עמידת החברות בתנאי החוק וכתבי האישור ולהקפיד על גביית המענק מחברות שאינן עומדות בתנאים אלו. כל זאת על מנת שכספי הציבור ישמשו למטרות לשמן נועדו.

על משרד התמ"ת ועל משרד האוצר לבחון אחת לתקופה את מידת השגת מטרותיו של החוק - הגדלת השקעות של יזמים, הגדלת היקף התעסוקה בכלל ובאזורי פריפריה בפרט ופיתוח המשק מהבחינה הכלכלית, תוך שמירה על הצורך של המשקיעים בוודאות ויציבות לאורך זמן.