מגמת הפרבור חיזקה את המחסור בקרקעות עירוניות זמינות לבנייה, במיוחד במרכז הארץ, וזה נגס בשטחים פתוחים ובמשאבי נוף וטבע. בד בבד הדירות שנבנו זה מכבר והתשתיות ביישובים העירוניים הולכות ומתיישנות, האוכלוסייה מתבגרת ואין בכוחה לתחזק כיאות את הדירות. כדי לעצור את מגמת הפרבור ולהצעיר את היישובים העירוניים פועלת המדינה לממש תהליך התחדשות עירונית, שבו משופר מצבם הפיזי של מבני המגורים, מבני הציבור והתשתיות העירוניות באזור עירוני מבונה, וכן משופר מצבם החברתי והתעסוקתי של התושבים באזור זה.
אחת הדרכים להתחדשות עירונית היא פרויקט פינוי-בינוי וכן עיבוי של הבנייה הקיימת (להלן - הפרויקט), שעליו הכריזה הממשלה בספטמבר 1998; הפרויקט נועד "לאפשר ציפוף אזורים מבונים במסגרת מתחמים שיוכרזו כמתחמים לפינוי בינוי". הכרזת המתחמים שייכללו בפרויקט תיעשה על פי החלטת ממשלה (להלן - הכרזה).
מטרות הפרויקט הן לצמצם את מגמת הפרבור, למנוע פגיעה בשטחים פתוחים, לחדש את התשתיות של מרכזי הערים, לשפר את איכות החיים והמגורים של התושבים ולחזק את המרקם החברתי במתחמים המתחדשים. כמו כן הפרויקט עשוי להביא להרחבת היצע הדירות החדשות, בעיקר במרכזי ערים.
בפרויקט מעורבים משרדי ממשלה, רשויות מקומיות והתושבים בעלי הזכויות בקרקעות. הפרויקט מתבצע על ידי הריסת בניינים ישנים ובניית בניינים חדשים במקומם שמספר הדירות בהם גדול יותר (מסלול פינוי-בינוי). מסלול אחר בפרויקט הוא עיבוי הבנייה, שבו מוסיפים דירות לבניין קיים או מרחיבים דירות קיימות.
הפרויקט החל לפעול בשנת 1999, וכיום נכללים בו 137 מתחמים ב-40 יישובים, מהם 114 במסלול פינוי-בינוי ו-23 במסלול עיבוי הבנייה. על פי נתוני משרד הבינוי והשיכון (להלן - משרד השיכון), אילו מומש הפרויקט בכל המתחמים היה נחוץ להרוס כ-18,200 דירות ולבנות במקומן כ-55,500 דירות חדשות, להרחיב דירות קיימות בכ-330,000 מ"ר ולהוסיף כ-1.2 מיליון מ"ר של שטחי מסחר.
הפרויקט מעוגן בהחלטות ממשלה ומגובה בכמה חוקים, ובהם חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן - חוק התכנון והבנייה). בספטמבר 1998 החליטה הממשלה על הקמת ועדה בין-משרדית שתרכז את הפרויקט ונקבע כי נציגו של שר הבינוי והשיכון יעמוד בראשה . האגף לתכנון ולבינוי ערים שבמשרד השיכון (להלן - אגף התכנון) פועל כמטה של הוועדה. בשנים 2001-2009 חתם משרד השיכון עם רשויות מקומיות על חוזים להפעלת הפרויקט בתחומיהן בסכום של 223 מיליון ש"ח ושילם בעד הפרויקט עד סוף 2009 כ-98 מיליון ש"ח.
הכרזת הממשלה על מתחם מאפשרת לשלם לרשויות מקומיות בעד קידום התכנון. לאחר שהממשלה הכריזה על מתחם מכינה הרשות המקומית שבתחומה הוא נמצא תכנית מפורטת חדשה עבורו, שתוסיף זכויות בנייה ובכך תצופף את השטח הבנוי ביישוב, ומביאה אותה לאישור הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה. אם בעלי הזכויות במקרקעין מבקשים לממש את התכנית החדשה עליהם להתארגן, להתקשר עם יזם, להכין תכנית בנייה, לקבל היתר בנייה מהוועדה המקומית לתכנון ולבנייה שברשות המקומית, לפנות את התושבים מהמבנים הישנים, להרוס אותם ולבנות מבנים חדשים תחתיהם. הכרזת הממשלה מאפשרת להעניק לבעלי הזכויות וליזמים מטעמם הקלות ופטורים מאגרות, ממסים ומהיטלים הנלווים בדרך כלל לבנייה חדשה. בביקורת עלה שהכנת התכנית החדשה והתארגנות בעלי הזכויות נמשכות בדרך כלל חמש עד עשר שנים ואף יותר. היזם הוא המממן את תכנית הבנייה ואת הבנייה עצמה ונותן לבעלי הזכויות במקרקעין דירות תמורת הנכסים שפינו. במסלול של עיבוי הבנייה התמורה לבעלי הזכויות אמורה להינתן בתשלום כסף או בהרחבת הדירות.
פעולות הביקורת
בחודשים מאי-אוגוסט 2010 בדק משרד מבקר המדינה כיצד ניהל ויישם משרד השיכון את הפרויקט ואילו יעדים הושגו בעניין. הבדיקה נעשתה באגף התכנון. השלמות נעשו במינהל התכנון שבמשרד הפנים ובמינהל מקרקעי ישראל. בבדיקה התקבל מידע מ-37 רשויות מקומיות בנוגע למתחמים שנכללו בפרויקט.
עיקרי הממצאים
1. תהליך של התחדשות עירונית הוא מורכב וקשה ליישמו; מדובר בצרכים וברצונות של גורמים רבים המעורבים בתהליך, כלומר הן התושבים והן רשויות השלטון. כמו כן קשה לחזות כיצד ישפיעו השינויים שיתחוללו במתחם החדש על הסביבה בכלל ועל התושבים הוותיקים בפרט. כך למשל המרקם החברתי צפוי להשתנות, הצפיפות במתחם תגדל וכך גם עומס התנועה.
2. הנתונים מלמדים כי עבור 52 מ-137 המתחמים שהוכרזו בשנים 2000-2010 (כ-38% בלבד) אושרו התכניות וקיבלו תוקף, ורק לעשרה מהם ניתנו היתרי בנייה או הוגשו בקשות לקבל היתרי בנייה . בשני מתחמים בלבד (בטבריה ובכפר סבא) החלה פעילות מעשית בשטח (הריסת מבנים ישנים והתחלת בנייה). התכנון של יתר 85 המתחמים שהוכרזו נמשך או מתעכב או שהרשויות המקומיות הפסיקו אותו. הנה כי כן, עד כה הניב הפרויקט פירות מועטים בלבד. פעולות השלטון המרכזי, לרבות ההשקעות הכספיות שכבר הושקעו - כ-98 מיליון ש"ח, לא הביאו להשגת מטרות הפרויקט.
3. בביקורת עלה שהפרויקט לא התקדם מסיבות שונות, בין השאר בשל חסמים מינהליים שמקורם בגורמי השלטון המרכזי וברשויות המקומיות. מהביקורת עולה כי אלה הסיבות הבולטות לעיכוב הפרויקט:
(א) מחלוקות בין הוועדות המחוזיות לבין הרשויות המקומיות - לעתים דרשו ועדות התכנון המחוזיות להכניס שינויים יסודיים בתכניות שהרשויות המקומיות תכננו, ומשום כך נעשו התכניות בלתי ישימות בעיני הרשויות או שהן נאלצו להכין תכניות חדשות במקומן ולהתחיל למעשה את כל ההליך מראשיתו; לעתים דרשו הוועדות המחוזיות שתכניותיהן של הרשויות המקומיות יעמדו בתנאים שלא היו מקובלים עליהן.
(ב) לעתים חלף זמן רב בין המועד שבו עשו הרשויות המקומיות את הבדיקות המוקדמות בעניין היתכנות הפרויקט, לרבות כדאיותו הכלכלית , לבין המועד שבו קיבלה התכנית תוקף, ובמשך הזמן הזה ירדה כדאיותו הכלכלית.
(ג) שיתוף הדיירים בתכנון המתחמים נעשה זמן רב לאחר שהחל התכנון ורק לאחר שהוועדה המחוזית ביקשה מהציבור לחוות דעתו בעניין התכנית המגובשת. הדבר עורר התנגדות לתכנית בשל חששות ותחושות אי-ודאות.
(ד) חוסר תיאום בין תכנית המתחם שהכינה הרשות המקומית לבין התפיסה התכנונית שלו שקבעו משרדי ממשלה; הדבר עלה רק לאחר שהתכנית הוגשה לאישור הוועדה המחוזית, ולפיכך לעתים נאלצה הרשות לתכנן מחדש את המתחם או לוותר עליו לגמרי.
(ה) מחלוקות שהתגלעו בין בעלי זכויות במקרקעין באשר לתכנית המתחם לאחר שהיא כבר קיבלה תוקף מנעו מהם להגיע לידי הסכמה על מימוש התכנית.
4. כדי לקדם את יישום הפרויקט נקטה הממשלה בשנים 1998-2009 כמה פעולות; היא קיבלה החלטות שמטרתן לפשט את ההליך לאישור תכנית מפורטת של מתחם וכן יזמה שינויי חקיקה הנוגעים לעניין כדי לתת הקלות לבעלי הזכויות במקרקעין בעניין ההיטלים, האגרות והמסים הנלווים להליך, אולם גופי הממשלה הנוגעים בדבר לא תמיד סייעו לקידום הפרויקט, כמפורט להלן:
(א) משרד הפנים, המופקד על מימוש חוק התכנון והבנייה ופקודת העיריות, פעל באופן חלקי בלבד למימוש החלטות הממשלה הנוגעות לעניין; אף על פי שהממשלה החליטה שיש ליזום תיקון בחוק התכנון והבנייה כדי לאפשר הקמת ועדות משנה מחוזיות לתכנון ובנייה המיועדות לפרויקט בלבד, לא פעל משרד הפנים לקידום התיקון בחוק.
(ב) שרי הבינוי והשיכון שכיהנו מספטמבר 2006 ואילך ושימשו יושבי ראש של מועצת מקרקעי ישראל לא הביאו את החלטת הממשלה משנת 2006 בדבר מתן פטור מתשלום דמי היתר למינהל מקרקעי ישראל, במקרים מסוימים, לאישור מועצת מקרקעי ישראל, הקובעת בין היתר את המדיניות הקרקעית שלפיה ינוהלו מקרקעי ישראל ומפקחת על פעילותו של המינהל; למותר לציין כי הם לא פעלו למימוש החלטת הממשלה האמורה.
(ג) בשנת 2005 אישרה הממשלה את תכנית מתאר ארצית משולבת לבנייה, לפיתוח ולשימור - תמ"א 35 (להלן - תמ"א 35). התכנית דנה, בין היתר, בנושא "החידוש העירוני" וקובעת שיש להכריז שהחידוש העירוני הוא תכנית לאומית. התכנית מגדירה צעדים ארגוניים וצעדי חקיקה ותמרוץ כלכליים כדי שיהיה אפשר ליישם את "החידוש העירוני" בהרחבה ולהחילו על שכונות שלמות. כך למשל נקבע בתמ"א כי בתכנית יגובשו עקרונות חדשים להגדרת אזורי עדיפות לאומית; משרד השיכון ירכז בידיו את הסמכויות והאחריות למימוש התכנית; יופעלו מסגרות ארגוניות משותפות עירוניות-ממשלתיות באמצעות מנגנונים קיימים של גורמי ממשלה וחברות כלכליות, וישותפו בהן התושבים ובעלי העסקים. פרויקט ההתחדשות העירונית אמור להיות חלק מהתכנית הלאומית והיא אמורה לקדמו. אולם נמצא כי משרדי הממשלה, ובהם משרד השיכון, לא פעלו ליישום תמ"א 35 במה שנוגע ל"חידוש העירוני" במתכונת של תכנית לאומית כאמור.
סיכום והמלצות
התחדשות עירונית היא תהליך שבו אזור עירוני מבונה עובר תהליך שיקומי. בשנת 1999 החלה הממשלה להפעיל פרויקט להתחדשות עירונית - פינוי, בינוי ועיבוי של מתחמים. הפרויקט נועד לצופף את מרכזי הערים וכך להביא לידי ניצול יעיל יותר של הקרקעות במקומות אלה, להגדלת היצע הדירות ולהשבחת תנאי החיים של התושבים. בהפעלת הפרויקט התגלו חסמים וקשיים, והחלטות ממשלה שהתקבלו במטרה להסיר חסמים אלה מולאו באופן חלקי בלבד, דבר המנוגד לסדרי מינהל תקין. הפרויקט אפוא לא השיג את מטרתו: בתקופה שלמעלה מעשור החלה פעילות מעשית בשטח בעשרה מתחמים בלבד. בכך הוחמצה הזדמנות לקדם את מימוש הפרויקט - להגדיל את היצע הדירות בערים, להשפיע על מחירי המקרקעין באותם אזורים ולשפר את איכות חיי התושבים על ידי שדרוג התשתיות העירוניות והשירותים העירוניים.
על הוועדה הבין-משרדית, המופקדת על הפרויקט במתכונתו הנוכחית, לפעול להכנת תכנית עבודה רב-שנתית שתיגזר ממדיניות הממשלה בעניין זה, ובכלל זה להציב מטרות ויעדים כמותיים לפרויקט; לקבוע לוח זמנים מוגדר לתכנית ולעמוד על האילוצים והקשיים מוקדם ככל האפשר כדי לטפל בהם כראוי; לקבוע מנגנון ליישוב מחלוקות בין הצדדים המעורבים, להפעיל גורמים מקצועיים שיעמדו בקשר עם התושבים ולערבם בתהליך מוקדם ככל האפשר.
על משרדי השיכון, הפנים והאוצר והשרים העומדים בראשם לפעול ליישום החלטות הממשלה בנוגע לפרויקט - החלטות שהם עצמם היו שותפים לקבלתן. על הממשלה לפעול ליישום האמור בתמ"א 35 בעניין ההתחדשות העירונית, תכנית שהיא אישרה, ולהפעיל את הפרויקט כפרויקט לאומי כנדרש על ידי התמ"א. דבר זה יאפשר פעילות רב-מערכתית של כל הגורמים המעורבים ויסייע לתיאום שוטף ביניהם תוך איחוד מאמצים ושיתוף של גורמים מקצועיים ושל התושבים עצמם בפרויקט.