מוסד ציבורי כהגדרתו בפקודת מס הכנסה (להלן - הפקודה), הוא חבר בני-אדם של שבעה לפחות שרוב חבריו אינם קרובים זה לזה, הקיים ופועל למטרה ציבורית ונכסיו והכנסותיו משמשים להשגת המטרה הציבורית בלבד. מטרה ציבורית לעניין זה היא - מטרה שעניינה דת, תרבות, חינוך, מדע, בריאות, סעד או ספורט וכן מטרה אחרת שאושרה על ידי שר האוצר כמטרה ציבורית. חוק מס ערך מוסף, התשל"ו-1976 (להלן - חוק מע"ם) עוסק, בין היתר, גם ב"מוסד ללא כוונת רווח" (להלן-מלכ"ר). על פי חוק מע"ם מלכ"ר או מוסד ללא כוונת רווח הוא אחד מאלה: המדינה, רשות מקומית או איגוד ערים; חבר בני אדם, מואגד או לא מואגד, שאין עיסוקו לשם קבלת רווחים ושאינו מוסד כספי; תאגיד שהוקם מכוח דין ואינו רשום כחברה, כאגודה שיתופית או כשותפות; קופת גמל הפטורה ממס הכנסה על פי סעיף 9(2) לפקודת מס הכנסה.
שני סוגי המוסדות ("מוסד ציבורי" ו"מלכ"ר"), יוגדרו להלן "ארגון ללא כוונת רווח" (להלן - אלכ"ר). כלל הארגונים האלו (פרט למדינה, לרשויות המקומיות ולקופות גמל) מכונה "המגזר השלישי". על פי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה לשנת 2008 נספרו באלכ"רים 369,000 משרות שכירים שהן כ-13% מכל משרות השכירים הישראלים המועסקים במשק. חלקו של תוצר האלכ"רים בתוצר הלאומי הגולמי עמד על 6% בשנה זו ועל 5.9% בשנת 2009. בשנת 2009 עמד סך התוצר הגולמי של מגזר האלכ"רים על כ-45 מיליארד ש"ח.
פעולות הביקורת
בחודשים פברואר-יולי 2010 בדק משרד מבקר המדינה את פעולותיה של רשות המסים בישראל (להלן - הרשות או רשות המסים) בתחום הטיפול במוסדות ציבור ובמלכ"רים. הביקורת נעשתה ברשות המסים ובדיקות השלמה נעשו אצל רשם התאגידים במשרד המשפטים.
עיקרי הממצאים
1. במטה הרשות פועלת יחידה האמורה לפעול כיחידת ייעוץ מקצועית בנושא האלכ"רים לדרגי הביצוע שהם משרדי השומה. ואולם בפועל היא עוסקת גם בביצוע, ולפיכך מוטל עליה עומס עבודה גדול הפוגע ביכולתה לפעול.
2. בשנת 2005 המליצה ועדה מקצועית ברשות על שינוי מקיף בטיפול הרשות באלכ"רים. רוב ההמלצות לא נדונו על ידי הנהלת הרשות ולא יושמו.
3. בחינת ביקורות הניכויים והשומה שנעשו בשנים 2005-2010 העלתה כי בכל משרד שומה נבדקו מעט מאוד תיקים של אלכ"רים בכל שנה ביחס להמלצות הוועדה המקצועית, ובחלקם הסתיימה הביקורת ללא תשואת מס. כמו כן הועלה כי בדיקת החזקת אלכ"רים בגופים עסקיים לא נכללה בתכנית העבודה של הרשות.
4. בארבעה מחמשת משרדי השומה המופקדים על הטיפול באלכ"רים לא הוקצו לטיפול בהם תקנים ייעודיים. רוב עובדי החוליות המטפלות בתיקי אלכ"רים לא קיבלו הדרכה בסיסית בטיפול בתיקים אלו. תכנית העבודה של אגף המכס והמע"ם אינה עוסקת כלל במלכ"רים.
5. עד אפריל 2010 לא הגישו 417 מוסדות ציבור מבין 4,757 מוסדות ציבור שיש להם אישור בתוקף לפי סעיף 46 לפקודה המקנה לתורמים שלהם זיכוי ממס, את דוחותיהם הכספיים לרשות לשנות המס 2007 ו-2008. הרשות לא פעלה לכך ששר האוצר ישתמש בסמכותו החוקית לבטל את אישורי התרומות למוסדות ציבור שלא הגישו שני דוחות כספיים ברציפות.
6. על פי הערכות הרשות רק כ-19,000 מכ-51,000 אלכ"רים הרשומים ברשות הינם אלכ"רים פעילים, ומהם רק כ-14,000 הגישו לאגף מס הכנסה את דוחותיהם השנתיים לשנת 2008.
7. נוהל חידוש אישורים לעניין סעיף 46 לפקודה אינו חל על כ-1,978 מוסדות ציבור שקיבלו אישורים אלו לפני שנת 1991. כך מוענקות הטבות מס לגופים רבים שלא נבדקה עמידתם בקריטריונים של מוסד ציבורי מזה שנים רבות.
8. הועלה כי הסיווג של אלכ"רים במס הכנסה נעשה ב-1987 והוא אינו עדכני; הועלו מקרים רבים שבהם הסיווג אינו משקף את פעילות האלכ"ר, או שאינו תואם את סיווגו במע"ם.
9. כמו כן הועלה כי פתיחת תיקים לאלכ"רים נמשכת זמן רב.
10. הועלו ליקויים רבים בבסיס הנתונים של הרשות על האלכ"רים. ליקויים אלו פוגעים ביכולת הניתוח של פעילות האלכ"רים, בפיקוח, במעקב ובבקרה עליה; והם מונעים איתור מהיר של מוסדות שבהם קיים פוטנציאל גבוה לחיוב במס.
11. משרד מבקר המדינה בחן את סיכומי הרשות בעניין שתי חקירות שניהלה כנגד שני אלכ"רים. בעקבות אחת החקירות שבה הועלה כי מוסד ציבורי ניצל לרעה את אישור התרומות שניתן לו לעניין סעיף 46 לפקודה לא בוטל האישור, אף על פי שהתקיימו העילות הקבועות בסעיף האמור לביטולו. במקרה השני נמצאו ליקויים בהתנהלות חקירה של הרשות כנגד אלכ"ר גדול, ובשל ליקויים אלה לא מוצה הטיפול השומתי כנגד אלכ"ר זה.
12. מתפקידה של מחלקת המודיעין שבמטה הרשות לאסוף מידע גם על אלכ"רים. הועלה כי בשנים 2005-2010 לא אספה הרשות מיזמתה מידע על אלכ"רים והיה בידיה רק מידע המתקבל באופן שגרתי מגורמים שונים. ללא העשרת המידע נפגמת במידה מהותית יכולת הרשות לאתר אלכ"רים שבהם קיים פוטנציאל גבוה לגביית מס.
סיכום והמלצות
רשות המסים צריכה לתרום את חלקה למארג הפיקוח והבקרה על המגזר השלישי. תפקידן של רשויות המס הוא למנוע מצב שבו מוסדות ציבור ישמשו מסווה לניהול עסקים, או שהכנסותיהם לא יופנו למטרות הציבוריות שנקבעו, או שהם יעניקו זיכויים ממס למי שאינו זכאי לכך. דוח הביקורת מצביע על תפישה של רשות המסים שלפיה פוטנציאל תשואת המס של אלכ"רים נמוך מזה של חברות רגילות, וכי הרשות דחקה את הפיקוח על אלכ"רים ואת הטיפול השומתי באלכ"רים לתחתית סדר העדיפויות.
על הרשות, בשיתוף עם משרד האוצר ומינהל הכנסות המדינה, לתקן ליקויים אלה ולבנות תכנית עבודה רב-שנתית להתאמת יעדי הביצוע של השומות לאלכ"רים להמלצות דוח הוועדה בנושא זה. זאת - תוך הגדרת התשומות הנדרשות לכך ובהם הקצאת עובדים וייזום הדרכות.
על הרשות לפעול להשבחת כלי הטיפול באלכ"רים ולייעל במידה רבה את הטיפול במישורים השונים הקשורים לאלכ"רים.