לרשות המסים בישראל (להלן - הרשות או רשות המסים) יש נוהל ל"גילוי מרצון" של עברות מס על ידי נישומים. על פי נוהל זה, נישומים שלא דיווחו על הכנסותיהם יכולים לשלם את המס המתחייב על פי הצהרתם וללא סנקציה וליהנות מחסינות מהליך פלילי. הליך זה אינו מעוגן בחוק.
פעולות הביקורת
בחודשים ינואר 2009-יוני 2010 בדק משרד מבקר המדינה לסירוגין את פעולותיה של רשות המסים בישראל בעניין הבקשות לגילוי מרצון. הביקורת נעשתה בהנהלת רשות המסים ובמשרדי שומה ברשות.
עיקרי הממצאים
1. רבות מהפניות לגילוי מרצון נוגעות לתשלום מס על הכנסות שהופקו בחו"ל. התברר כי לרשות אין אמצעים של ממש לאיסוף מידע על הכנסות תושבי ישראל בחו"ל. החלטת ועדת שרים בדבר גיבוש נוהל להקמת מאגר מידע על הכנסות בחו"ל לא מומשה. במצב זה יכולתו של הנישום לבקש בכל עת לפעול לפי נוהל גילוי מרצון יוצרת תמריץ להעלמת מס.
2. בשנים האחרונות הביעו גורמים בכירים במשרד המשפטים, בהם מנהל הרשות לאיסור הלבנת הון ומימון טרור, ביקורת על הנוהל, בעיקר משום שסברו כי ביכולתו לאפשר הלבנת הון. אף על פי כן לא גובש נוהל משודרג ולא ניתן פתרון לבעיות שהועלו בתחום הלבנת ההון.
3. הנוהל אינו מפרש איזה סוג של מידע על הנישום המצוי בידי הרשות ואיזו חקירה הנעשית בעניינו מונעים אישור של הבקשה לגילוי מרצון וכיצד יש לאמת את הצהרת הנישום על הכנסותיו ועל מקורן. מלבד זאת, הנוהל אינו עוסק בסיכונים של הלבנת הון ואינו מחייב הנמקה של הרשות לאישור של בקשת הגילוי או לדחייתה. בפועל הסכמים של גילוי מרצון אושרו שלא על פי הוראות הנוהל ובלי שנבדק אם הכספים הושגו בעבֵרה.
4. חטיבת חקירות ומודיעין ברשות, שבה נבדקות בקשות הגילוי טרם אישורן, אינה עוקבת אחר יישום עקרונות הסכם הגילוי לאחר אישור הבקשה.
5. מאז פרסומו לראשונה באפריל 2005 לא עודכן נוהל הגילוי מרצון, אף שהוא אינו ברור ומפורט דיו, וזאת בתחומים מהותיים.
6. על פי נתוני הרשות, בשנים 2006-2008 אושרו 75 בקשות לגילוי מרצון, אולם נתון זה נוגע לבקשות שאושרו על פי ההליך שנקבע בנוהל, ובפועל אישרו "דרגי שטח" ברשות בקשות נוספות שלא על פי הנוהל ועניינן לא הועבר לבדיקה ולאישור של סמנכ"ל חקירות ומודיעין. בביקורת נבחן הטיפול באחת מן הבקשות הנוספות הללו ונמצא כי "דרגי השטח" אישרו למלכ"ר גדול לבצע מעין הליך של גילוי מרצון שלא על פי הנוהל. בהליך זה נמצאו כשלים המאפיינים את הליך הגילוי מרצון ובהם אי-מיצוי החיוב במס והיעדר בדיקה מעמיקה של הצהרת הנישום על ההכנסות שהועלמו ושלמותה.
סיכום והמלצות
מממצאי הביקורת עולה כי הליך הגילוי מרצון נגוע בבעיות רבות. מאחר שההליך אינו מעוגן בחוק אלא בנוהל פנימי ולמעשה מבוסס על פנייה וולונטרית של נישום כדי להצהיר על הכנסה שלא דווחה ולשלם את חובות המס, היה מקום לצפות כי רשות המסים תנהיג בדיקה מקדמית קפדנית לפני אישור הבקשות, אך לא כך היה.
מן הראוי שהרשות תגבש נוהל פנימי מפורט ותכלול בו את האחריות, הסמכות וחובת ההנמקה של כל אחת מחוליות הבדיקה ברשות המעורבות בהליך הגילוי מרצון. נוסף על כך, יש לעגן בנוהל כי לא יינתן אישור לגילוי בטרם ייעשו בדיקות מעמיקות ובמידת הצורך אף השלמות חקירה. על הרשות לכלול בנוהל גם הנחיות מפורשות כיצד יש לנהוג כשמתעורר חשד שגורמים הקשורים לפעילות עבריינית מנצלים את הנוהל לשם הלבנת הון, ויש מקום לקבוע קריטריונים להטלת סנקציות במסגרת ההליך הנדון.
על הרשות ליצור שקיפות באמצעות פרסום הסדרי הגילוי ובכלל זה פרסום שמותיהם של מי שהעלימו מס בנסיבות מחמירות ונהנו מההסדר המיטיב. יש לעשות לשיתוף פעולה ולתיאום בין הגורמים הנוגעים בדבר: רשות המסים, משטרת ישראל, הרשות לאיסור הלבנת הון ומימון טרור וגורמים נוספים לפי הצורך. נוסף על כל אלו, יש להקים מערך לאיסוף מידע על נכסים והכנסות של תושבי ישראל בחו"ל, שכן כיום אין הרתעה ראויה לעניין תשלום מס על הכנסות שהופקו בחו"ל, ורבות מן הבקשות לגילוי מרצון נוגעות להכנסות אלו.