הרשות השנייה לטלוויזיה ולרדיו (להלן - הרשות) פועלת מכוח חוק הרשות השניה לטלויזיה ורדיו, התש"ן-1990 (להלן - החוק), והיא אחראית, בין היתר, לקיום שידורי הרדיו המסחרי ושידורי הטלוויזיה בערוצים המסחריים בישראל בערוץ 2 ובערוץ השלישי (שייקרא להלן גם - ערוץ 10) ולפיקוח עליהם. הרשות כוללת שני גופים: מועצת הרשות (להלן - המועצה) שממנה הממשלה לפי המלצת שר התקשורת, ובה חברים אנשי ציבור והנהלת הרשות ובראשה מנכ"ל האחראי לניהול השוטף של ענייני הרשות.
פעולות הביקורת
בחודשים מרס-אוגוסט 2010 בדק משרד מבקר המדינה את הנושאים האלה: הליכי האיתור והמינוי של חברי המועצה ויושב ראשה ושל דירקטורים מטעם הרשות בחברות החדשות של ערוצי הטלוויזיה; פיקוח הרשות על שידורי הטלוויזיה המסחרית בערוץ 2 ובערוץ 10 והטיפול בהפרות בשידור בטלוויזיה וברדיו; ניהול כספי התמלוגים שמשלמים למדינה בעלי הזיכיון והבקרה על ניהולם. הביקורת נעשתה ברשות ובמשרד התקשורת, ובדיקות השלמה נעשו במשרד האוצר ובמשרד המשפטים.
עיקרי הממצאים
1. איתור חברי המועצה ומינוים: הליך איתור המועמדים למועצת הרשות נמשך כשמונה חודשים. עקב כך החלה המועצה החדשה את כהונתה רק ב-28.2.10, כשישה חודשים לאחר תום תקופת כהונתה הרשמית של המועצה שקדמה לה, שתקופת כהונתה הוארכה כדי לשמור על רציפות בפעילות המועצה. מאחר שלפי החוק הליך איתור מועמדים לכהונה במועצת הרשות מחייב התייעצות עם גופים שונים ראוי להתחיל בהליך במועד מוקדם יותר. בפרק מפורטים מספר ממצאים בנוגע להליכי ההתייעצות ואיתור המועמדים אשר ראוי כי יילקחו בחשבון בהליכים דומים שיתקיימו בעתיד.
2. איתור יו"ר המועצה ומינויו: הוועדה לבדיקת מינויים (להלן - ועדת המינויים) מצאה את המועמד לתפקיד יו"ר המועצה כשיר לתפקיד זה בכפוף להסדר למניעת ניגוד עניינים שקבעה לו. הועלה כי הוא שימש בתפקידו במשך למעלה מחודשיים אף שלא עמד בתנאי ההסדר שנקבעו לו ולא דיווח על כך. יו"ר המועצה התפטר מתפקידו ביולי 2010 לאחר שנודע באקראי כי הוא לא עמד בתנאי ההסדר. נמצא כי לא נקבע באופן מפורש מי הגורם האחראי לאכיפת מלוא הוראות ההסדר שיש לבצע קודם לכניסתו לתפקיד.
3. מניעה של חברי מועצה מטיפול בנושא הרדיו האזורי: ועדת המינויים קבעה כי יו"ר המועצה מנוע מלטפל בכלל ענייני הרדיו במשך חצי שנה (ובעניינן של תחנות רדיו מסוימות במשך שנה), וכי חבר מועצה נוסף מנוע מכך במשך כל תקופת כהונתו. נושא הרדיו הוא מהתחומים המרכזיים שהמועצה נדרשת לעסוק בהם. בפועל יש מידת מה של חפיפה בין תחום הרדיו ותחום הטלוויזיה, באופן שחלק מהחלטות שמתקבלות לעניין הטלוויזיה נוגעות גם לתחום הרדיו. משרד מבקר המדינה מעיר כי בעתיד יהיה מקום לבחון את היכולת המעשית לקיים הפרדה בין שני תחומי הפעילות האמורים והקושי שהיא עלולה לעורר.
4. מינוי יו"ר ועדת טלוויזיה: עוד בישיבה הראשונה של המועצה במרס 2010 מונה יו"ר לוועדת טלוויזיה לבקשת יו"ר המועצה, בשעה שיתר חברי הוועדה מונו כמה חודשים לאחר מכן, בסוף יוני 2010. הועלה כי חבר המועצה (שלימים נבחר לתפקיד יו"ר ועדת הטלוויזיה) ושר התקשורת רשומים כחברי דירקטוריון של חברה שאינה פעילה. הן יו"ר הוועדה והן השר או מי מטעמו לא דיווחו על כך לוועדת המינויים.
מינוי דירקטורים מטעם הרשות בחברות החדשות
בחוק נקבע כי שידורי מהדורות חדשות ויומני חדשות ישודרו באמצעות חברות החדשות של הערוצים המשדרים, וכי מועצת הרשות תמנה 40% מהדירקטורים של חברות החדשות.
1. במועד סיכום הביקורת עדיין לא קבעה המועצה נוהל לאיתור ולבחירה של דירקטורים מטעמה לחברות החדשות, על אף החשיבות שבהסדרת הליך בחירתם ועל אף חשיבות תפקידו של הדירקטוריון בחברת החדשות, באשר עליו להבטיח כי שידורי החדשות יהיו מהימנים ומאוזנים.
2. נמצא כי בשנים 2008-2010 מינתה מועצת הרשות לדירקטוריון של חברות החדשות מספר חברים קטן מזה שקבע החוק, ומשום כך חלקה במועצת המנהלים של חברת החדשות היה חסר. במועד סיכום הביקורת היו חסרים דירקטורים מטעם הרשות בחברות החדשות של שני הערוצים המשדרים - בכל אחת מהן כיהנו שני דירקטורים במקום ארבעה.
הרכב חסר של נציגי הציבור במועצת המנהלים של חברות החדשות עלול לפגוע ביכולת לקיים בקרה ופיקוח ציבוריים נאותים ובאינטרס הציבורי לקיים שידורים מהימנים נטולי פניות ונעדרי אינטרסים כלכליים ופוליטיים.
היבטים בפיקוח הרשות על שידורי הטלוויזיה המסחרית
החוק קובע כי המועצה תפקח באופן שוטף על ביצוע השידורים בידי בעלי הזיכיונות, ועל קיום השירותים שהם נותנים וכי אחד מתפקידי מנכ"ל הרשות הוא לפקח על בעלי הזיכיון ולהבטיח שהם יקיימו את השידורים לפי הוראות החוק ובהתאם לתנאי הזיכיון.
פיקוח על ביצוע השידורים בערוץ 2
ההוצאה הכספית על תכניות סוגה עילית בשנים 2006-2008: מהוראות החוק ומכתב הזיכיון עולה כי התחייבויות הזכיין בתחום התוכן המשודר נועדו להבטיח שידורי טלוויזיה איכותיים, מגוונים ומעשירים לרווחת ציבור הצופים. מנתונים שפרסמה הרשות בדוחותיה השנתיים עולה כי החובות שצברו בעלי הזיכיון בשנים 2006-2008 בעקבות אי-עמידתם בהתחייבותם בתחום סוגה עילית הסתכמו בסכומים ניכרים. יצוין כי הסכומים שהוציאו בעלי הזיכיון על שידור תכניות אלה גדלו משנה לשנה, אולם הפערים בין סכומים אלה ובין הסכומים שהתחייבו להוציא הלכו וגדלו. נתוני הרשות בנוגע להצטברות חובות הזכיינים בשנים האמורות מלמדים שהשירות שקיבל הציבור בתחום זה נפגע פגיעה של ממש, שכן בעלי הזיכיון לא מילאו אחר ההתחייבויות בתחום סוגה עילית שנטלו על עצמם בכתב הזיכיון. משרד מבקר המדינה מעיר כי המתכונת ולפיה התחייבויות שלא מולאו בשנים קודמות מקוימות באמצעות הגדלת ההשקעות בשנים מאוחרות אין בה כדי לפצות את הציבור על חוסרים מהעבר, ולכן הרשות נדרשת לאכוף בכל שנת פעילות או לפחות בסמוך אליה את מילוי התנאים שנקבעו במכרז, תנאים שבשלהם הועדפו הזכיינים על מתמודדים אחרים.
משרד מבקר המדינה בדק מהן הפעולות שנקטה הרשות בעקבות הפרת ההתחייבויות:
1. הרשות קבעה מנגנון לעניין אופן הפיקוח שלה על בעלי הזיכיון בשנת 2008 ולעניין השלמת התחייבויות העבר, הכולל נקודות בדיקה במהלך השנה וחילוט כספים. התברר כי הרשות יישמה את המנגנון באופן חלקי בלבד ולעתים החליטה להקטין את הסכומים שחולטו מבעלי הזיכיון.
2. במחצית הראשונה של שנת 2009, החליטה הרשות לבצע התאמות בהתחייבויות של בעלי הזיכיון בשל אירועים מיוחדים. במסגרת זו הרשות הפחיתה את סכום ההתחייבויות של בעלי הזיכיון לאותה שנה ואת חלקם דחתה למועד מאוחר יותר. כמו כן, כמידי שנה, הרשות ביצעה עדכון של תחזית ההכנסות של בעלי הזיכיון לאותה שנה. בעקבות הפעולות האמורות פחת הסכום שנדרשו בעלי הזיכיון להשקיע בתחום סוגה עילית לשנת 2009 בכ-35%.
הבקרה אחר קיום תנאי הזיכיון לשדר בערוץ השלישי
1. החוק קובע כי בתום ארבע השנים הראשונות של תקופת הזיכיון - באמצע תקופת הזיכיון - תקיים המועצה הליך שבו תבחן אם מילא בעל הזיכיון את מחויבויותיו (להלן - הליך הבדיקה). החוק מסמיך את המועצה לדחות את הליך הבדיקה בשנה אם היא התירה לבעל הזיכיון לדחות למועד מאוחר יותר את קיום המחויבויות שעליו למלא בשנות הזיכיון השלישית והרביעית, ובלבד שיקיימם עד תום תקופת הזיכיון. נמצא כי המועצה דחתה בשנה את מועד הבדיקה משום שקיבלה החלטה עקרונית לדחות את קיום מחויבויותיו של בעל הזיכיון, אך היא לא מסרה לבעל הזיכיון פירוט של המחויבויות שמילוין יידחה ולא ציינה באילו מועדים עליו למלאן. המועצה אף לא החלה בהליך הבדיקה מיד בתום שנת הזיכיון החמישית כפי שהחליטה, אלא רק כשישה חודשים לאחר מכן.
2. החוק מסדיר את הארכת תקופת הזיכיון לשדר בערוץ 10 וקובע כי בעל הזיכיון רשאי לבקש מהמועצה להאריך את תוקף זיכיונו באופן שיחול על שתי תקופות נוספות ובסך הכול להאריך את תקופת הזיכיון בארבע שנים, המועצה רשאית להיענות לבקשה אלא אם כן מצאה כי בעל הזיכיון לא מילא את מחויבויותיו. המועצה קבעה במסגרת הליך הבדיקה כי בעל הזיכיון לא יוכל להשלים את מחויבויותיו עד מועד תום תקופת הזיכיון. נמצא כי הליך הבדיקה שקדם לקביעתה זו לקה בחסר ולא היה מבוסס דיו. יתרה מזו על בסיס קביעה זו פנתה המועצה לשר התקשורת שיפעל לתיקון החקיקה באופן שניתן יהיה להאריך את תקופת הזיכיון אף שבעל הזיכיון לא עמד במחויבויותיו.
3. בחוות הדעת שהמציא היועץ המשפטי של הרשות למועצה באוגוסט 2009 נקבע שהמועצה אינה מוסמכת להיענות לבקשת בעל הזיכיון להארכת תקופת זיכיונו. נמצא כי אף על פי כן המועצה לא החליטה לפרסם באוגוסט 2009 את המכרז לבחירת בעל זיכיון חדש שישדר בערוץ 10, ובכך הושם לאל הסיכוי לגייס בהליך מכרזי בעל זיכיון שיוכל להתחיל את שידוריו במועד תום תקופת הזיכיון של בעל הזיכיון המשדר. המועצה המשיכה לדחות את מועד פרסום המכרז, עד שבאוקטובר 2009 הבהיר לה המשנה ליועץ המשפטי לממשלה כלכלי-פיסקאלי שאי אפשר לדחות עוד את פרסום המכרז. בסופו של דבר הוארכה תקופת הזיכיון של בעל הזיכיון המשדר בחקיקה, אף שלא עמד במחויבויותיו בתקופת הזיכיון.
הטיפול בהפרות בשידור בטלוויזיה וברדיו:
1. הפרה בשידור של החוק, הכללים או הוראה בכתבי הזיכיון (להלן - הפרה) מאפשרת לפורום ההפרות ברשות ליטול מבעלי הזיכיון ולקצר את מכסת זמן שידור הפרסומות העומדת לרשותם ובכך להקטין את הכנסותיהם. נמצא כי בין השנים 2008-2010, בחלק ניכר מימי השידור שנבדקו לא נוצלה מכסת זמן שידור הפרסומות. היות שהרשות לא בחנה את ניצול זמן הפרסום לא ניתן לדעת בוודאות אם האופן שהיא יישמה את הסנקציה היה אפקטיבי.
2. בכתבי הזיכיון בתחום הטלוויזיה והרדיו נקבע כי מנכ"ל הרשות רשאי להטיל על בעלי הזיכיון שביצע הפרה עיצום כספי עד 60,000 ש"ח ובהפרה חוזרת עד ל- 120,000 ש"ח. נמצא כי בין השנים 2008-2010 הסנקציה הופעלה לעתים רחוקות ביחס למספר ההפרות בתחום הטלוויזיה והרדיו.
3. היעדר תקנות המאפשרות להטיל קנסות על פי החוק: מאז חקיקת החוק בשנת 1990 לא נקבעו תקנות לעניין שיעור הקנס שיוטל על מי שהפר תנאים מסוימים בכתב הזיכיון לשידורים, ולכן נבצר מהרשות ליישם את הוראות החוק בעניין זה ולהפעיל את הסמכויות שנקבעו בו. מכאן שמדובר במנגנון קנסות שהוא אות מתה ברגולציה של השידור המסחרי.
פרסום דוח שנתי של הרשות: בחוק נקבע כי מנהל הרשות יגיש למועצה, בין היתר, דוח שנתי בנושא פעולות הרשות ופעולות בעלי הזיכיון. נמצא כי בשנים 2006 -2008 פרסמה הרשות את הדוח השנתי כשנה לאחר התקופה הנבדקת. יש בכך כדי לפגוע ביכולת המועצה לקבל תמונה עדכנית וכוללת על העמידה של בעלי הזיכיון בהתחייבויותיהם וביכולתה לקבוע את אופן פעולתה לגביהם. כמו כן העיכוב בפרסום הדוח אף מונע מהציבור לקבל דיווח על השירות שקיבל וללמוד על מידת עמידתם של בעלי הזיכיון בהתחייבויותיהם.
*
אף שמתשובת הרשות ומהדוח השנתי של הרשות לשנת 2009 עולה כי באותה שנה חל שיפור משמעותי בפעילות בעלי הזיכיון והם השקיעו את מלוא הסכום הנדרש בתכניות סוגה עילית, הרי שהיישום החסר והחלקי של המחויבויות של בעלי הזיכיון בתחום השידור מלמד בהכרח כי איכות השירות שניתן לציבור בשנים שנבדקו, 2006-2008, נפגע במידה משמעותית כשם שטענה גם הרשות בעתירה לבג"ץ . האחריות לתוצאה זו מוטלת, בראש ובראשונה, על הרשות, שהייתה אמורה לפעול ולקבל החלטות כדי להבטיח שידורים איכותיים בהתאם לתנאים ולדרישות שקבעה המדינה בעת שנתנה את זיכיונות השידור. הגידול המתמשך בפערים בין ההתחייבויות שקיבלו עליהם בעלי הזיכיון במסגרת המכרז ובין השירותים שנתנו בפועל מלמד שהרשות לא יישמה את אמצעי האכיפה במועד ובאופן הנדרשים.
ניהול כספי התמלוגים והבקרה עליהם
1. לפי החוק בעל זיכיון ישלם לרשות תמלוגים על הכנסותיו מהשידורים וממתן שירותים. על הרשות למסור לשר האוצר נתונים לצורך חישוב התמלוגים ולהעביר את כספי התמלוגים לאוצר המדינה. נמצא כי כספי התמלוגים שולמו לחשבון בנק כללי שבו מנוהלים כספי הרשות. במצב זה קשה לבצע מעקב ובקרה בעניין כספי התמלוגים באופן שיבטיח שהשימוש בהם נעשה בהתאם לייעוד שנקבע להם והמדינה קיבלה את כל הכספים שלהם היא זכאית.
2. החוק הטיל על משרדי האוצר והתקשורת את האחריות לחשב את כספי התמלוגים בהתאם לנתונים המועברים מהרשות. נמצא כי עד אפריל 2010 הועברו מהרשות לאוצר המדינה כספים בלי שנעשתה בקרה עליהם. במצב זה לא היה אפשר לוודא שכל כספי התמלוגים שהמדינה הייתה זכאית לקבל הועברו אליה בערכם המלא ובמועד.
3. שר התקשורת, בהסכמת שר האוצר, התקין בתקנות הרשות השנייה לטלוויזיה ורדיו (כספים), התשנ"ב-1992 (להלן - תקנות הכספים) הוראות המתירות לרשות להותיר ברשותה כספי תמלוגים כדי להשתמש בהם למימון הקמת תחנות שידור ולהעביר לאוצר המדינה את יתרת התמלוגים שנותרה לאחר ניצול התמלוגים האמורים (להלן - יתרת התמלוגים), תיקון זה נעשה לאחר המועד המקורי שנקבע בתקנות הכספים להעברת התמלוגים. נמצא כי הרשות לא עמדה במועדים המקוריים שנקבעו להעברת יתרת התמלוגים לאוצר ועיכבה את העברתם שלא כדין. הגורמים האחראים לתיקון התקנות במשרדי התקשורת והאוצר לא פעלו במועד להסדרת דחיית המועדים. התקנות תוקנו שלוש פעמים לאחר המועד שנקבע בתקנות לתשלום והן הוחלו בדיעבד.
4. תקנות הכספים קובעות כי בעל זיכיון ישלם לרשות בתשלומים חודשיים או רבעוניים את התמלוגים המוטלים עליו. נמצא כי הרשות לא גבתה כדין מבעלי הזיכיון את התמלוגים עבור המחצית הראשונה של שנת 2010.
סיכום והמלצות
לשידורים בערוצי הטלוויזיה השפעה חברתית רחבת היקף ומשמעותית על ציבור הצופים. משום כך קבע המחוקק כי יש להקים רשות סטטוטורית שתפקידיה הם קיום שידורים ופיקוח עליהם. בכלל זה נדרשת הרשות להבטיח שידור שיש בו כדי להעשיר את הצופים, הכולל תכניות מרחיבות דעת ואיכותיות, בתחומים מגוונים. ממצאי הדוח מצביעים על ליקויים בהליכי מינויים ובהיבטים שונים של פיקוח הרשות על שידורי הטלוויזיה המסחרית.
על משרד התקשורת להיערך בעתיד לקיום הליך המינוי של המועצה מבעוד מועד באופן שהמועצה החדשה תתמנה עם סיום כהונתה של המועצה היוצאת. על המשרד לקבוע מתווה לקיום הליך איתור המועמדים ומינויים שייקח בחשבון את משך הזמן הנדרש לכל אחד משלבי ההתייעצות והבדיקה ושיכלול את העקרונות שנקבעו בפסיקת בג"ץ ; ראוי שבעת קביעת הסדרים למניעת ניגוד עניינים תקפיד ועדת המינויים לקבוע באופן מפורש וברור מי הגורם האחראי לאכיפת הוראות ההסדר שיש לבצען עובר לכניסה לתפקיד.
משרד מבקר המדינה מעיר למועצת הרשות כי עליה לפעול לאלתר למינוי מספר הדירקטורים מטעמה הנדרש על פי חוק במועצת המנהלים של חברות החדשות כדי שיהיה להם משקל משמעותי בייצוג האינטרס הציבורי בחברת החדשות. מוצע כי מועצת הרשות תגבש, באמצעות צוות מקצועי וניטרלי, מאגר מועמדים רחב שממנו ייבחרו הדירקטורים, וכן תקבע נוהל שיכלול עקרונות מנחים לקיום ההליך שיבטיחו כי יושגו המטרות שלשמן הם מונו.
כדי לשמור על האינטרס הציבורי בתחום השידור המסחרי יש לפעול בראש ובראשונה כדי להבטיח כי יקוימו תנאי הזיכיון. לנוכח התמונה הכוללת בנוגע לרמת הפיקוח והאכיפה שקיימה הרשות מתעורר ספק אם במשך השנים פעלה הרשות באופן המיטבי כדי להבטיח את השמירה על האינטרס הציבורי. ממצאי הביקורת באשר לדרכי הטיפול וההחלטה של הרשות על שידורי הטלוויזיה המסחריים מחייבים אותה לקיים, כבר בעת הקרובה, הליך סדור ומפורט של הפקת לקחים. הצורך בקיום הליך זה נובע מהטעם שהרשות תידרש כבר בתקופה הקרובה לבצע בדיקות אם מילאו בעלי הזיכיון את מחויבויותיהם, ולקבל החלטות בנושאים דומים לאלו שהועלו בביקורת.
הרגולציה בתחום השידור המסחרי חייבת להבטיח כי רשויות הפיקוח והאכיפה לא יאפשרו חריגה מהתנאים ומהדרישות שנקבעו בחוק. אל לו לרגולטור ליישם את ההתאמות והשינויים שהוא מוצא שהם נדרשים באמצעות הגמשת הדרישות בנוגע לתוכן ולסוג של השידורים.
על הרשות לוודא כי השימוש שהיא עושה בכלי האכיפה בעת הפרת החוק, התקנות, כללי הרשות או הנחיותיה מבטיח אכיפה אפקטיבית.
על השר לקבוע תקנות למימוש הוראות החוק בדבר מנגנון קנסות, כדי לחזק את יכולת האכיפה וההרתעה של הרשות הפועלת כרגולטור והמופקדת, בין היתר, על קיום השידורים והפיקוח עליהם; הרשות נדרשת לנקוט את כל הפעולות הנדרשות כדי להבטיח שהדוח השנתי יפורסם בהקדם האפשרי, ומוצע כי היא תקבע תאריך יעד לפרסום הדוח.
על משרד האוצר לקיים פיקוח ובקרה על כספי התמלוגים. על משרדי התקשורת והאוצר להקפיד להשלים את הפעולות הדרושות לתיקון תקנות הכספים מבעוד מועד כדי למנוע הישנות של אי-גביית תמלוגים.