הממשלה היא הרשות המבצעת של המדינה, ותחום אחריותה השלטונית רחב ביותר. אשר על כן ובהתאם לחוק יסוד: הממשלה, היא קובעת, באישור הכנסת, חלוקת עבודה ותחומי התמחות לפי משרדים. אולם בפועל, גם לאחר קביעת חלוקת העבודה הזאת יש תחומי פעילות וסמכויות הנמצאים בידי כמה משרדים גם יחד. כמו כן, לפעמים חלוקת העבודה בין משרדי הממשלה אינה ברורה, ולכן מתגלעות מדי פעם בפעם מחלוקות בין המשרדים בדבר סמכויות ודרכי פעולה, בהן כאלה הנמשכות שנים רבות ללא פתרון. כל עוד מחלוקות בין-משרדיות אלה אינן מיושבות, הן גורמות נזק לציבור בכללותו או לאוכלוסיות ייחודיות הזכאיות לקבל מהמדינה שירות מסוים אשר נמנע מהן עקב המחלוקת.
בדוח זה דן משרד מבקר המדינה במחלוקות, ששררו בשנים 2006-2010 בין משרדי ממשלה העוסקים בביצוע , אשר נמשכו יותר משנה וגרמו לנזקים מערכתיים או לפגיעה באזרחים (להלן - מחלוקות מהותיות).
פעולות הביקורת
בחודשים מרס-אוגוסט 2010 בדק משרד מבקר המדינה את דרכי הטיפול במחלוקות מהותיות בין משרדי ממשלה. הבדיקה נעשתה במשרד ראש הממשלה (להלן - משרד רה"מ), במשרדי המשפטים, הבינוי והשיכון, הבריאות, החינוך, החקלאות ופיתוח הכפר, הרווחה והשירותים החברתיים (להלן - משרד הרווחה) והתעשייה, המסחר והתעסוקה (להלן - משרד התמ"ת). נוסף על כך העביר משרד מבקר המדינה שאלון למנכ"לים של 15 משרדי ממשלה ובו הם התבקשו לספק מידע על מחלוקות מהותיות אשר אירעו בין משרדם ובין משרדי ממשלה אחרים (להלן - השאלון). כמו כן בחן משרד מבקר המדינה את התמודדותן של מדינות אחרות בטיפול במחלוקות בין-משרדיות באמצעות חוקים ונוהלי עבודה, למשל נהלים להקמת ועדות שרים בבריטניה .
עיקרי הממצאים
מחלוקות מהותיות שלא הגיעו לכלל פתרון
1. מספרן הגדול של מחלוקות מתמשכות: תשובות הנשאלים על השאלון העלו שבשנים 2006-2010 היו לפחות ארבעים מחלוקות מהותיות אשר חלקן נמשכו יותר מעשור ורובן טרם נפתרו. יודגש כי בפועל מספר המחלוקות גדול הרבה יותר, שכן מנכ"לי המשרדים העלו בשאלון רק את הבולטות שבהן.
2. נזקים שגרמו המחלוקות: ניתן לסווג את נזקי המחלוקות המהותיות לנזקים ישירים, שפגעו באוכלוסיות שונות בציבור ובהן אוכלוסיות חלשות, ולנזקים כלכליים-מינהליים לתפקוד הממשלתי, כמפורט להלן:
(א) נזקים ישירים: בעקבות מחלוקות לא סיפקו משרדי ממשלה לקבוצות אוכלוסייה מסוימות שירות שהיו זכאיות לו, ובכך גרמו להן נזקים ישירים בתחומים שונים, כמודגם להלן: (1) סיכון בריאות הציבור - בשל מחלוקת מתמשכת בין משרד הרווחה למשרד הבריאות, הנמשכת למעלה מ-15 שנה, לא קיבלו ילדים ובני נוער השוהים במוסדות של משרד הרווחה לאחר אשפוז פסיכיאטרי מענה ראוי לבעיות טיפוליות מורכבות. (2) פגיעה בעקרון השוויון - בשל מחלוקת בין משרד החינוך למשרד הבריאות, במשך לפחות שלוש שנות לימודים לא מימנה המדינה ליווי רפואי לחלק מהתלמידים בעלי צרכים בריאותיים מורכבים הזקוקים להשגחה רפואית צמודה בשעות הלימודים וזכאים למימון זה על פי חוק . בשל כך חלקם לא השתתפו באופן סדיר בלימודים.
(ב) נזקים כלכליים-מינהליים: המחלוקות אף גרמו נזקים לתפקודם של משרדים ממשלתיים בשל בזבוז משאבים, היעדר מדיניות אחידה וחוסר תיאום בפעילות בין גופים שונים: (1) כפל מערכות במשרדים שונים, כגון שתי מערכות לפיקוח על מכללות להכשרת הנדסאים וטכנאים מוסמכים שהפעילו לפחות עד סוף שנת 2010 משרד החינוך ומשרד התמ"ת , ופעלו בחוסר תיאום ביניהן. (2) הגברת העומס על מערכות ציבוריות, כגון בתי המשפט; למשל, בשל המחלוקת האמורה לעיל בין משרד החינוך למשרד הבריאות בדבר האחריות למימון ליווי רפואי לתלמידים הזקוקים לכך, נדרש בית המשפט המחוזי באוגוסט 2009 לחייב את המדינה לספק מימון עבור ליווי רפואי לתלמידה שהדבר נמנע ממנה.
מנגנונים ליישוב מחלוקות
חוק יסוד: הממשלה קובע, בין השאר, כי הממשלה נושאת באחריות משותפת כלפי הרשות המחוקקת, ואילו לכל שר אחריות מיניסטריאלית לענייני משרדו כלפי ראש הממשלה. דהיינו ביצוע החלטות הממשלה מונח לפתחם של השרים והם אחראים לבצען גם אם מתעוררות בגינן מחלוקות בין המשרדים.
במשך השנים התגבשו כמה מנגנוני אד-הוק לפתרון מחלוקות מהותיות. משרדי ממשלה שהיו חלוקים ביניהם קיימו מגעים בדרגים השונים, ומינו לעתים צוותי עבודה או ועדות בין-משרדיות לפתרון המחלוקות. הליך מעין זה הוא חשוב וראוי, אולם הוא אינו נותן מענה לכל המחלוקות - והראיה לכך היא שהבדיקה העלתה עשרות מחלוקות מהותיות שנמשכו זמן רב ונותרו ללא הכרעה וללא טיפול.
מנגנונים שנקבעו לטיפול במחלוקות: הממשלה בהחלטתה והיועץ המשפטי לממשלה בהנחיותיו קבעו כי במקרה של מחלוקת משפטית בין רשויות המדינה יכריע היועץ המשפטי לממשלה. הממשלה קבעה בתקנון לעבודת הממשלה (להלן - תקנון הממשלה) כי: "סמכות על-פי דין הנתונה בידי שני שרים או יותר ואין הסכמה ביניהם להפעלת הסמכות, השר שביקש מעמיתו להפעיל סמכות משותפת ולא נענה בתוך 30 יום - יביא את המחלוקת בפני ראש הממשלה." האחריות לפתרון מחלוקות בין-משרדיות מוטלת אפוא בראש ובראשונה על משרדי הממשלה ועל השרים העומדים בראשם, ואם יש מחלוקת שלא הצליחו ליישב, על השרים להביאה לפני ראש הממשלה.
היועץ המשפטי לממשלה: ככלל, מחלוקות הגיעו להכרעה במשרד המשפטים בעיקר עקב פנייה של משרדים בסוגיות משפטיות שהם חלוקים בעניינן, או עקב הליכים משפטיים שנוהלו כנגד המדינה, אשר לגביהם נדרש היועץ המשפטי לממשלה להכריע בדבר עמדת המדינה. פעמים לא מעטות טיפל משרד המשפטים במחלוקות שהביאו לפניו גורמים חיצוניים, לדוגמה: רק בעקבות פנייה של עמותת "בזכות" למשרד המשפטים בהליך קדם-בג"ץ ביולי 2009, בנוגע למחלוקת בדבר האחריות למימון ליווי רפואי, התערב משרד המשפטים במחלוקת ודרבן את מנהלי המשרדים החלוקים לקדם נתיב שיאפשר לספק לתלמידים את השירות החיוני שהם זכאים לו על פי חוק. נוסף על מחלוקות משפטיות גרידא, טיפל היועץ המשפטי לממשלה גם במחלוקות מורכבות בעלות היבטים תקציביים והיבטים של קביעת מדיניות. נמצא כי היועץ המשפטי לממשלה טיפל בהיבטיהן המשפטיים של חלק ממחלוקות אלה ונדרש שלב נוסף ליישוב המחלוקת לאחר שהפנה את המשך יישובה לגורמי מטה אחרים, כגון משרד האוצר או משרד ראש הממשלה; הדבר גרם להתמשכות ההליך לפתרון המחלוקת.
ראש הממשלה ומשרדו: נמצא שמשרד רה"מ טיפל במחלוקות ששרים הביאו לפני ראש הממשלה בנושאים העומדים בראש סדר העדיפויות של הממשלה, בנושאי מדיניות, בנושאים בעלי השפעות פוליטיות, ובמחלוקות הכרוכות בהיקפים תקציביים גדולים. הבדיקה העלתה גם שלנציגי ראש הממשלה תרומה ניכרת לפתרון מחלוקות שהובאו לפתחו. אולם נמצא שמחד גיסא שרים ומשרדי הממשלה הביאו לפני ראש הממשלה, בין היתר, מחלוקות בין-משרדיות שלא היה צורך להעבירן אליו מאחר שהסמכות בנושא הייתה בידי גורמים סטטוטוריים אחרים, ומאידך גיסא המשרדים לא פנו לראש הממשלה בעניינן של חלק מהמחלוקות המהותיות, שבהן, על פי תקנון הממשלה, היה צורך במעורבות משרד רה"מ, ולפיכך לא היה ביכולתו לפעול כדי ליישבן. בנוסף לדברי מנכ"ל משרד רה"מ מיוני 2010, פעמים לא מעטות טיפל משרד רה"מ במחלוקות עקב מעורבות גורמים חיצוניים שהעלו אותן על פני השטח, כמו הכנסת, בג"ץ ומבקר המדינה.
ועדות שרים: תקנון הממשלה קובע, בין השאר, כי הממשלה תמנה ועדות שרים קבועות, זמניות או לעניינים מסוימים ותקבע את הרכבן ואת סמכויותיהן. לדברי מנכ"ל משרד רה"מ, מנגנון ועדות השרים הוא אחד המנגנונים שנקבעו ליישוב מחלוקות בין-משרדיות והוא נועד לאפשר דיון והכרעה במחלוקות בין שרים בנושאים שאינם מצריכים את התכנסות מליאת הממשלה. ואולם נמצא כי מבין 41 ועדות השרים שהקימה הממשלה ה-32 עד דצמבר 2010, היא לא הסמיכה שום ועדה לדון בפתרון מחלוקות בין-משרדיות . יצוין כי מבין המחלוקות שמשרד מבקר המדינה בדק לא נמצאה אף מחלוקת שהשרים הפנו לוועדות שרים. מכאן עולה כי אף שנראה שוועדות השרים עשויות לשמש כמנגנון לפתרון מחלוקות בין-משרדיות בתחומים שעליהם הן אמונות - באמצעות קיום דיון משותף של הגורמים הנוגעים למחלוקת - לא נקבע כי הן ישמשו כמנגנון האמור והן אכן אינן משמשות כמנגנון כזה.
אי-שימוש במנגנונים שנקבעו לטיפול במחלוקות: נמצאו מקרים בהם השרים והמנכ"לים לא הביאו את המחלוקות המהותיות לפני המנגנונים שנועדו לטפל בהן - משרד רה"מ והיועץ המשפטי לממשלה. למשל, בעניין מחלוקת בין משרד הרווחה למשרד הבריאות שבעטייה לא סיפקה המדינה ככלל אביזרי עזר שיקומיים, כגון כיסאות גלגלים, לנכים אשר שהו במוסדות תומכים של משרד הרווחה; עוד בתקופת כהונתה של הממשלה ה-31 העלה שר הרווחה דאז, ח"כ יצחק הרצוג, את המחלוקת לדיון עם שר הבריאות דאז, ח"כ יעקב בן יזרי, ובהמשך, ביוני 2009, העלה את המחלוקת לדיון עם סגן שר הבריאות, ח"כ יעקב ליצמן. מאחר שלא עלה בידי שר הרווחה דאז לפתור את המחלוקת עם שר הבריאות בתוך 30 יום, היה עליו להביאה לפני ראש הממשלה כפי שנקבע בתקנון הממשלה, ולא להחזירה לטיפול מנכ"ל משרדו מול מנכ"ל משרד הבריאות, כפי שעשה בפועל.
הצורך בהליך מוסדר לפתרון מחלוקות בין-משרדיות
מהאמור לעיל עולה כי לראש הממשלה וליועץ המשפטי לממשלה תרומה ניכרת ליישוב מחלוקות. אולם מחלוקות מהותיות רבות לא הובאו לידיעתם. על כן שומה על משרד ראש הממשלה לייצר כלים לאיתור מחלוקות אלו ולהסב את תשומת לבו של ראש הממשלה לנדון. כלים אלה יכולים להתבסס, בין היתר, על תלונות הציבור ועל פרסומי התקשורת, וכן על דוחות מבקר המדינה ונציב תלונות הציבור.
חובתה של הממשלה לממש את אחריותה הביצועית ולצמצם ככל האפשר את כמות המחלוקות הבין-משרדיות המהותיות אינה רק חובה משפטית-חוקתית שמקורה בחוק יסוד, אלא גם חובה ציבורית של הממשלה כלפי אזרחי המדינה. במסגרת חובה זו, ראוי שהממשלה תקבע מתווה כולל לפתרון מחלוקות בין-משרדיות כדי לשפר את דרכי הטיפול בהן ולמזער את הנזק הנגרם מהן. במתווה זה ראשית לכול יש לחדד לפני המשרדים והשרים את אחריותם השלטונית-ציבורית שלא להזניח מחלוקות מהותיות, בייחוד כאלה הפוגעות בציבור ובפרט באוכלוסיות חלשות, שקולן אינו תמיד נשמע. על הממשלה לפעול במתווה זה בשני נתיבים עיקריים:
1. גישה יוזמת (פרו-אקטיבית): לא ניתן למנוע לחלוטין את היווצרותן של מחלוקות, אולם יש לקדם צעדים יזומים לצמצומן ולמניעתן מבעוד מועד, אשר יגדירו כראוי את תחומי הסמכויות והאחריות ויקטינו את הסיכוי להיווצרות המחלוקות. יש לעשות זאת באמצעות פעולות ל"סגירת קצוות" בנושאי חקיקה, וכן באמצעות חיזוק והסדרה של פעולות התיאום הבין-משרדי, לרבות יצירת פורומים להידברות, כגון ועדות משותפות של משרדים העוסקים בתחומים משיקים ופורום מנכ"לים של משרדי הממשלה.
2. גישה מגיבה ומסדירה (ראקטיבית): יש לגבש תכנית מובנית שתכלול נהלים ומנגנונים לקיום הליך יעיל ומועיל ליישוב מחלוקות. בכלל זה ראוי לקבוע לוח זמנים לכל שלב בהליך ליישוב המחלוקת עד לסיומה. כמו כן יש להטיל את האחריות לפתרון המחלוקת בראש ובראשונה על המשרדים והשרים הנוגעים בדבר, ובנוסף לקבוע שהממשלה מחויבת לפעול באופן יזום לאתר מחלוקות ולפעול לפתרונן.
סיכום והמלצות
ממצאי דוח זה מלמדים על אחת מבעיות המשילות הקשות של ממשלות ישראל לדורותיהן: יש עשרות מחלוקות בין משרדי הממשלה, חלקן נמשכות שנים רבות בלי שהגיעו לכלל פתרון. מחלוקות אלו גרמו נזקים ניכרים לציבור - חלקם ישירים, בעיקר לאוכלוסיות חלשות, וחלקם עקיפים, נזקים כלכליים-מינהליים למשרדי הממשלה ולאוצר המדינה.
במועד סיום הביקורת אין תהליך מובנה ושיטתי ליישוב מחלוקות בין-משרדיות, ובתוך חלל זה פועלים המשרדים החלוקים ביניהם ביזמות אקראיות ללא יד מכוונת וללא מסגרת זמן ברורה; זאת הם עושים באמצעים שונים, שהם ראויים כל עוד הם יעילים ומאפשרים ליישב בתוך פרק זמן סביר את המחלוקות.
ממצאי דוח זה מלמדים גם כי המנגנונים הקיימים לטיפול במחלוקות בין-משרדיות אינם מספקים. אמנם האחריות לפתרון המחלוקות מוטלת על המשרדים והשרים, כל אחד בתחומו, ואם אין הם מצליחים בכך עליהם להביאן לידיעת ראש הממשלה; אולם גם הממשלה מחויבת, מתוקף אחריותה המשותפת, לפעול באופן יזום לאתר מחלוקות מתמשכות אשר פוגעות בציבור ולהביא לפתרונן, בכל דרך שתראה לנכון.
לנוכח ממצאי דוח זה, נדרש דיון מעמיק של הממשלה וקבלת החלטה לטיפול בבעיה הקיימת באמצעות הסדרת הליך ליישוב מחלוקות בין-משרדיות, הגורמות לפגיעה באזרחים שאינם זוכים לקבל את השירותים שלהם הם זכאים ולנזקים כלכליים-מינהליים.