משרד הביטחון (להלן - משהב"ט) פועל, בין היתר, להשגת המטרות הבאות: מימוש מיטבי של תקציב הביטחון לאור תכניות העבודה והמשימות; ביצוע רכש לפי צורכי צה"ל; וקידום תשתיות ביטחון לאומיות שונות.
מערכת הביטחון כוללת שלושה יסודות ארגוניים - הדרג המדיני, צה"ל והמערכת האזרחית . משהב"ט עומד בראש המערכת האזרחית ובראשו המנכ"ל, הכפוף לשר הביטחון. משהב"ט מונה למעלה מ-2,200 עובדים; היקף פעילותו נגזר מגודלו הניכר של תקציב הביטחון - ועל כן הוא גורם מרכזי המשפיע על פעילות המשק הישראלי.
בדצמבר 2010 הניע מנכ"ל משהב"ט דאז, אלוף (מיל') אודי שני (להלן - המנכ"ל או מנכ"ל משהב"ט), מהלך שנועד לבצע שורה של שינויים במבנה הארגוני של משהב"ט. מרבית השינויים מומשו במחצית השנייה של שנת 2011 ועד לינואר 2012. בין השינויים הארגוניים שנעשו ניתן למנות את: איחוד אגף ארגון, בקרה ומינהל (להלן - אגף אב"ם) עם אגף משאבי אנוש (להלן - אמ"א) והקמת אגף מינהל ומשאבי אנוש (להלן - אמ"ש); ביטול אגף היועץ הכלכלי למערכת הביטחון כאגף עצמאי (להלן - אגף היועכ"ל או היועכ"ל), ומיזוגו והכפפת יחידותיו לאגף התקציבים במשהב"ט (להלן - את"ק); העתקת יחידת תובלה ושינוע חו"ל ממינהל ההרכשה והייצור (להלן - מנה"ר) לאגף מבצעים לוגיסטיים ונכסים (להלן - אמו"ן); והעתקת החטיבה להרכשת שירותים מאמו"ן למנה"ר.
פעולות הביקורת
בתקופה מפברואר עד יוני 2013 ערך משרד מבקר המדינה ביקורת על התכנון והביצוע של השינויים הארגוניים דלעיל במשהב"ט, ובפרט בנוגע לשני שינויים מרכזיים: איחוד אגף אב"ם עם אמ"א והקמת אמ"ש, וביטול אגף היועכ"ל ומיזוגו והכפפת יחידותיו לאת"ק. הביקורת נערכה במשהב"ט: בלשכת המנכ"ל, באמ"ש, באת"ק, במנה"ר ובאמו"ן; ובנציבות שירות המדינה (להלן - נש"ם). בדיקות השלמה נערכו באגפים שונים במשהב"ט ובאגף הטכנולוגיה והלוגיסטיקה שבצה"ל.
עיקרי הממצאים
היערכות הנהלת משהב"ט לשינויים ארגוניים
בטרם ביצוע השינויים הארגוניים הנהלת משהב"ט לא גיבשה מסמך המסכם ומבסס את הצורך בהם, מפרט את יעדיהם וכיצד הם עשויים להוביל לשיפור עבודת משהב"ט. נוסף על כך, אף שמדובר בשינויים ארגוניים מהותיים רבים, לא נמצאו סימוכין לכך שהמנכ"ל הציג אותם בפני שר הביטחון וקיבל את אישורו לביצועם.
עבודת המטה לביצועם של שינויים ארגוניים
1. על אף שהצטברו באגף אב"ם משך שנים רבות ניסיון וידע מקצועיים בבחינה סדורה של שינויים ארגוניים, הוא לא לקח חלק בתהליכי פיתוח וגיבוש השינויים הארגוניים במבנה משהב"ט.
2. בהזמנה מינואר 2011 לקבלת שירות של ייעוץ לבחינה אסטרטגית ארגונית עבור מנכ"ל משהב"ט, לא פורטו מהות הייעוץ ומטרותיו, התכנים שאליהם נדרש היועץ להתייחס ועוד. עוד יצוין, כי לא נמצאו במשהב"ט מסמך מסכם של תוצאות בחינה ארגונית שערך היועץ, ומסמכי מצע והכוונה שהכין לקראת הדיונים שהתקיימו במשהב"ט בעניין השינויים הארגוניים.
3. ניירות המטה, שעליהם התבססו הדיונים בעבודת המטה שקדמה לביצוע השינויים הארגוניים, לקו בחסר, כיוון שלא כללו בחינה והתייחסות לסוגיות שלהן השפעה מהותית על ההחלטות בדבר השינויים הדרושים, כגון: רמת התפקוד של היחידות ושל האגפים, ניתוח הצורך בשינויים, והשפעתם על איכות השירות שניתן לצה"ל ולגופי משהב"ט.
4. לא נקבעו לשינויים הארגוניים יעדים, אבני דרך ומדדים לבקרה ולבחינת תוצאותיהם - לא בהיבטים איכותיים של שיפור תהליכי עבודה ושירות, שהשינויים היו אמורים להוביל, ולא בהיבטים כמותיים של חיסכון עקב שינויים במבנה הארגון ובתקינה.
איחוד אגף אב"ם ואמ"א והקמת אמ"ש
אגף אב"ם היווה גוף התכנון והארגון המרכזי של משהב"ט, ואמ"א ריכז את הטיפול ונשא באחריות לכל נושאי המשאב האנושי. מהמסמכים עולה, כי איחוד אגף אב"ם ואמ"א נעשה בלי שנושא עקרוני של שמירה על "איזונים ובלמים" - הפרדה בין הגוף הקובע צורכי תקינה לבין הגוף המאייש את התקנים בכוח אדם - נכלל במסגרת השיקולים של הנהלת משהב"ט.
ביטול אגף היועכ"ל כאגף עצמאי ומיזוגו באת"ק
1. משך עשרות שנים פעל במשהב"ט אגף היועכ"ל כגוף מטה מרכזי בתחומים כלכליים, כשראש אגף היועכ"ל כפוף למנכ"ל משהב"ט. קודם לביטולו לא נעשה ניתוח ארגוני לאגף היועכ"ל, הכולל, בין היתר, בחינה לקיומם של פערים ביכולות הביצוע שלו לעומת ייעודו ותפקידיו, וניתוח יתרונות, חסרונות וסיכונים לביצוע שינויים בתפקידים ובמבנה כוח של האדם של האגף. אף לא נבחנה חלופה להמשך קיומו ופעולתו של אגף היועכ"ל כאגף עצמאי, תוך שיפור תפקודו וחיזוק יכולותיו, במידה שנדרש.
2. אגף היועכ"ל היה גוף אזרחי, ואת"ק הוא גוף שיש לו גם כפיפות צבאית. בביטול התפקיד של ראש אגף היועכ"ל ובמיזוג והכפפת יחידותיו לאת"ק, עלולה להיות פגיעה ביכולתו לשמש גורם אזרחי, עצמאי ואובייקטיבי, שיכול להציג בפני מנכ"ל משהב"ט עמדה מקצועית נוספת, שאינה נשענת בהכרח על עבודת המטה שמקיים צה"ל, ובכך לאפשר קבלת תמונה כלכלית רחבה ומאוזנת יותר הנדרשת לגיבוש עמדות מנכ"ל משהב"ט ושר הביטחון בנושאים כלכליים.
3. מיזוג והכפפת יחידות היועכ"ל לאת"ק גרמה להחלשת מעמדן, הן במשהב"ט והן מחוצה לו, כגורם-על אזרחי, שמנחה מקצועית את גופי מערכת הביטחון בתחום הכלכלי במנותק מהטיפול השוטף של את"ק בתכנון, בניהול ובבקרה של תקציב הביטחון.
פיקוח ובקרה של נש"ם
1. נש"ם היא הגוף המוסמך לאשר שינויים של תקני כוח אדם בכל משרד ממשלתי. עם זאת, בכל הנוגע לשינויים הארגוניים במשהב"ט, פעילותה באה לידי ביטוי באישור השינויים המוצעים בלבד, ולא נמצא שהיא בחנה ביסודיות את הצעות משהב"ט לשינויים ארגוניים, לרבות השפעותיהם האפשריות על סדרי העבודה במשהב"ט.
2. בנש"ם אין נהלים ואין אמות מידה לבחינת שינויים ארגוניים שמציעים משרדי הממשלה ולאישורם.
סיכום והמלצות
בסביבה החיצונית ובסביבה הפנימית של משרדי ממשלה מתרחשים באופן תדיר שינויים. כדי למנוע היווצרות של פערים ביכולת הביצוע של המשרדים, שעלולים לפגוע בתפקודם, הם נדרשים מפעם לפעם להתאים את תהליכי העבודה שלהם ואף את מבניהם הארגוניים לשינויים אלו.
משהב"ט הוא משרד ממשלתי גדול ומורכב, ובין היתר, אחראי על תקציב הביטחון, שהוא הנתח הגדול בתקציב המדינה. נוכח זאת, חובה כי שינויים ארגוניים בו יהיו מלווים בעבודת מטה יסודית ומקיפה, שבמהלכה, בין היתר, ייבחנו וינותחו ההזדמנויות והיתרונות מול הסיכונים והחסרונות העלולים לנבוע מהמהלכים המתוכננים, ובהתאם לכך יתקבלו החלטות ויינקטו הצעדים הנדרשים.
בדוח זה נמצא, כי עבודת המטה שקדמה לביצועם של השינויים הארגוניים במשהב"ט לקתה בחסר. המנכ"ל והגורמים הרלוונטיים במשהב"ט לא קיימו בחינה ארגונית סדורה לפי עקרונות מקצועיים מקובלים, המציגה, בין היתר, אבחון וניתוח של הפערים בתפקוד וביכולות הביצוע של אגפי משהב"ט ויחידותיו שבהם בוצעו השינויים, והשפעות מערכתיות אפשריות של השינויים המתוכננים באותם אגפים ויחידות על מערכת הביטחון. נוסף על כך, נש"ם לא קיימה בחינה יסודית של הצעות משהב"ט לשינויים הארגוניים שהוצגו בפניה, וממילא לא בדקה את השפעתם על סדרי העבודה במשהב"ט.
משרד מבקר המדינה מעיר, כי בהיעדר כל אלה, אופן ביצוע השינויים הארגוניים היה לקוי. עם זאת, משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את התייחסות משהב"ט לממצאי הביקורת, ולפיה סיכם מנכ"ל משהב"ט, אלוף (מיל') דן הראל, כי במסגרת סדנת מנהלים שמשהב"ט עומד לקיים לבחינת הייעוד והתפקידים של משהב"ט, דרכי התנהלותו ויעדיו, תיבחן גם סוגיית "האיזונים והבלמים" וסוגיות נוספות שצוינו בדוח הביקורת. עוד הנחה, שעד ינואר 2014 תיכתב הוראה משרדית "הנוגעת ללקונות בתהליכי השינוי" הארגוני, שעליהן הצביע דוח ביקורת זה.