ההגנה על מתקנים ותשתיות להפקת גז ונפט בים

הגז הטבעי הוא מקור להספקת אנרגיה, וניתן להשתמש בו להפקת חשמל, ובכך להפחית את התלות בנפט ובפחם ואף להקטין את זיהום האוויר. החיפוש וההפקה של גז ונפט בים התיכון מול חופי ישראל נעשים על ידי תאגידים פרטיים, ישראליים ובין-לאומיים, אשר בהתאם לחוק הנפט, התשי"ב-1952, קיבלו ממשרד האנרגיה והמים היתרי חיפוש מוקדמים  , רישיונות  וחזקות . חלק מפעילות זו נעשית בשטחי הים התיכון הכלולים בתחום המים הטריטוריאליים  של ישראל, אולם מרבית הפעילות נעשית בשטחי הים שמעבר למים הטריטוריאליים, המכונים במשפט הבין-לאומי שטח ה"מדף היבשתי"  או "האזור הכלכלי הבלעדי" (להלן - "המים הכלכליים"). במסגרת פעילות זו מוקמים בים מתקני קידוח, הפקה וצנרת הולכה (להלן - מתקני הגז).

גילויי הגז בתחום "המים הכלכליים" של ישראל הם בעלי חשיבות כלכלית ואסטרטגית רבה למשק הישראלי, ומשכך עלולים מתקני הגז לשמש יעד לפגיעה מצד מדינות עוינות וארגוני טרור. מזכ"ל החיזבאללה, חסן נסראללה, אף השמיע איומים מפורשים לפגוע באסדות הגז של ישראל. לפגיעה במתקני הגז עלולות להיות השפעות כלכליות ואסטרטגיות משמעותיות על ישראל, והיא אף עלולה להרתיע חברות בין-לאומיות בפעילותן בתחום גילוי מאגרי הגז והפקתו, ולגרום לשיבושים משמעותיים במהלכם התקין של החיים בישראל.

בנובמבר 2010 החל המטה לביטחון לאומי (להלן - המל"ל) בעבודת מטה לצורך גיבוש הצעה (להלן - הצעת מחליטים או הצעת המחליטים) להחלטת ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי (להלן - הקבינט הביטחוני) בנוגע לגורמים שיהיו אחראים להגנה על מתקני הגז בים והאמצעים הנדרשים לשם כך. הצעת המחליטים כוללת את תכנית ההגנה העתידית של צה"ל על תחום המים הטריטוריאליים ו"המים הכלכליים" של ישראל. בספטמבר 2013 דן הקבינט הביטחוני לראשונה בהצעת המחליטים

וב-13.11.13 התקבלה החלטת הקבינט הביטחוני (מס' ב/53) בעניין "הגנה על האינטרסים החיוניים של מדינת ישראל בתחום האנרגיה בים התיכון ('מים כלכליים')", המסדירה את ההגנה והאבטחה של מתקני הגז הימיים (להלן - החלטה ב/53). החלטה זו מטילה על צה"ל "לפעול להגנת האינטרסים החיוניים של מדינת ישראל בתחום האנרגיה באזור הכלכלי הבלעדי [מים כלכליים]" והיא מפרטת, בין היתר, את תכולות מערך ההגנה המרחבית במים הכלכליים ואת התקציב להקמת מערך זה ולהפעלתו.

כפי שעולה מלוח הזמנים להצטיידות הכלול בהחלטה ב/53, קיימות עדיין פעולות שעל צה"ל להשלים בתכנית ההגנה העתידית.

פעולות הביקורת

בחודשים פברואר - יולי 2013 בדק משרד מבקר המדינה את נושא ההגנה על מתקנים ותשתיות להפקת גז ונפט בים בגופים העיקריים המעורבים בכך: צה"ל, המל"ל ומשרד הביטחון. בדיקות השלמה נערכו, בין היתר, במשרד האוצר ובמשרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים. עדכון חלק מהנתונים נעשה עד דצמבר 2013.

עיקרי הממצאים

מצב ההגנה על מתקני הגז והתשתיות בים

במועד סיכום הביקורת, דצמבר 2013, ההגנה של צה"ל על מתקני הגז ב"מים הכלכליים" היא חלקית, עקב האמצעים הבלתי מספקים שיש באפשרות צה"ל להקצות למשימה זו.

עבודת המטה של המל"ל

1.  לוח זמנים לעבודת המטה

מהמסמכים שהעביר המל"ל עולה, כי המל"ל הודיע בדיון שהתקיים בסוף נובמבר 2010, שבכוונתו לסיים את עבודת המטה לאבטחת מתקני הגז הקיימים ולהגנה על המרחב הימי שביניהם עד לרבעון הראשון של 2011. למרות זאת ועל אף הדחיפות הרבה בקיום מערך הגנה יעיל על מתקני הגז בים, בפועל הוצגה לראשונה הצעת המחליטים לדיון ולאישור בקבינט הביטחוני רק באפריל 2013, והחלטת הקבינט התקבלה רק בנובמבר 2013. נוכח האיומים הממשיים על מתקני הגז בים ולאור העובדה שמתקן "תמר" החל לספק גז באפריל 2013, היה על המל"ל להידרש לנושא זה ביתר שאת כדי לקדמו.

בהתחשב באיומים הביטחוניים על מתקני הגז, ומשום שעדיין קיימות פעולות שעל צה"ל להשלים בתכנית ההגנה, ראוי היה שתהליך הסדרת ההגנה על מתקני הגז בים עד לקבלת ההחלטה בקבינט הביטחוני יהיה קצר משמעותית. זאת ועוד, מדובר בנושא שהוא בעל חשיבות אסטרטגית וכלכלית עצומה לישראל, כפי שקבעו, בין היתר, צה"ל והמל"ל. בהיעדר החלטת קבינט המאשרת את תכנית ההגנה על מתקני הגז בים, לא יכלו צה"ל ומשרד הביטחון לנקוט צעדים למימוש תכנית הגנה זו, בה בעת שחלק ממתקנים אלו כבר החלו לפעול והם משמשים יעד לפגיעה.

2.  הצגת חלופות לקבינט הביטחוני

במסמכים שהעביר המל"ל במהלך הביקורת לא נמצאו סימוכין שיש בהם כדי להעיד, כי המל"ל התמודד במסגרת עבודת המטה שערך עם החלופות שהציג צה"ל, וניתח אותן ואת המשמעויות הנובעות מהן, ובכלל זה את עלותה של כל חלופה ואת רמת ההגנה שהיא מעניקה, כדי לאפשר לשרי הקבינט הביטחוני לקבל החלטה הנשענת על הנתונים הדרושים לקבלתה.

3.  יכולת ההגנה על מתקני הגז בעת הנוכחית

מהחלטה ב/53 עולה, כי תכנית ההגנה העתידית של צה"ל עדיין חלקית. המל"ל לא פירט במסמכי סיכום עבודת המטה שהגיש לקבינט הביטחוני את המשמעויות הנובעות מיכולת ההגנה הנוכחית.

4.  אבטחת מתקני הגז בעת חירום

חברות אבטחה פרטיות מבצעות את האבטחה המקומית על מתקני הפקת הגז בים בשגרה ובחירום. כיוון שמתקני הפקת הגז בים אינם מוגדרים כ"מפעל חיוני" על פי חוק שירות עבודה בשעת חירום, התשכ"ז-1967, לא ניתן לחייב את המאבטחים המוצבים עליהם ב"שירות עבודה"  בעת חירום. בנוסף לכך, כיוון שמאבטחים אלו הם, בדרך כלל, יוצאי יחידות קרביות, העשויים להיקרא לשירות מילואים בעת חירום, הם לא יוכלו בתקופה כזו להמשיך ולמלא את תפקידם באבטחה. בביקורת לא נמצא שנושא זה נדון בין שר הכלכלה לבין שר הביטחון. כמו כן, סוגיות אלה לא עלו בהצעת המחליטים לקבינט הביטחוני, והן אינן נזכרות בהחלטה ב/53.

סיכום והמלצות

גילויי הגז בתחום "המים הכלכליים" של ישראל הם בעלי חשיבות כלכלית ואסטרטגית רבה למשק הישראלי, ומשכך עלולים מתקני הגז בים לשמש יעד לפגיעה מצד מדינות עוינות וארגוני טרור. לצורך הסדרת ההגנה על מתקני הגז בים, נדרשת החלטה של הקבינט הביטחוני שתאשר תכנית הגנה שבצדה תקציב.

נוכח האיומים המפורטים לעיל ומשום שעדיין קיימות פעולות שעל צה"ל להשלים בתכנית ההגנה, התמשכות עבודת המטה האריכה את התקופה שבה מצויים מתקנים אלו בסיכון. סיכון זה לא חלף עם קבלת החלטה ב/53. כפי שעלה בביקורת, האיומים על מתקני הגז ומשך הזמן הנדרש למימוש ההחלטה לצורך שיפור היכולת של צה"ל היו ידועים גם למל"ל בעת שערך את עבודת המטה (שהחלה כאמור ב-2010), והיו אמורים להביא לקיצור לוח הזמנים עד לקבלת החלטה בקבינט הביטחוני.

נוכח חשיבות נושא ההגנה על מתקני הגז בים ומשמעויותיו הכלכליות, הביטחוניות והאסטרטגיות, ובהסתמך על תפקידי המל"ל כפי שנקבעו בחוק המל"ל, היה על המל"ל לנתח במסגרת עבודת המטה שערך את החלופות שהועלו, ולפרט לגבי כל חלופה את עלותה ואת רמת ההגנה שהיא מעניקה, כדי שיוכל להציגן במסגרת הדיון שהתקיים בקבינט הביטחוני. הצגת מספר חלופות לשרים החברים בקבינט הביטחוני היא חיונית, מאחר שהיא מאפשרת להם לקיים דיון המבוסס על מידע מפורט בנוגע ליתרונות ולחסרונות של כל אחת מהחלופות, הן בהתייחס לעלותה הכספית והן בהתייחס למשמעויותיה המבצעיות.

נוכח העובדה שעדיין קיימות פעולות שעל צה"ל להשלים בתכנית ההגנה העתידית, על צה"ל לפעול בהתאם להחלטה ב/53 כדי להקטין עד כמה שניתן את הסיכון לפגיעה במתקני הגז בעת הנוכחית. במסגרת זו ראוי לבחון גם דרכים להקדמת רכש אמצעים שאושרו כחלק מתכנית ההגנה העתידית.

על משרד הכלכלה, משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים ומשרד הביטחון, לבחון כיצד להבטיח שאבטחת מתקני הפקת הגז בים תישמר גם בעת חירום או בעת לחימה. אם יתגלעו חילוקי דעות בין גופים אלו, עליהם לפנות אל המל"ל, שנקבע בהחלטה ב/53 כ"גורם מסדיר", לצורך הסדרת הסוגיה.