פינוי בסיס חיל האוויר והחלל ממבנים ומתשתיות וניקוי קרקע מזוהמת בשטחו

1.  בשנת 2002 החליטה ממשלת ישראל להטיל על משרד הביטחון (להלן - משהב"ט) ועל רשות מקרקעי ישראל (להלן - רמ"י)  לקדם את העתקתם של מחנות צה"ל ממרכז הארץ לנגב ולגליל. מהלך זה כלל, בין היתר, את העתקתו של בסיס חיל האוויר והחלל (להלן - ח"א) מלוד  (להלן - בח"א 27) לבסיס ח"א בנבטים. בח"א 27 הוקם בסוף שנות ה-60 ושטחו כ-1,500 דונם, מתוכם כ-68 דונם של מבנים.

בדצמבר 2008 חתמו משרד האוצר, משהב"ט ורמ"י על הסדר לפינוי בח"א 27 (להלן - הסדר הפינוי). בהסדר נקבע, כי עד לסוף דצמבר 2009 יעביר משהב"ט לידי רמ"י את המקרקעין בבח"א 27 כשהם פנויים מכל אדם, מבנה או חפץ, לאחר הסדרת שיקום  קרקע ומים, לרבות קבלת האישורים ממשרדי הממשלה הנוגעים בדבר . בהסדר נקבע, כי אם הגורמים המוסמכים במשרד להגנת הסביבה וברשות הממשלתית למים ולביוב (להלן - רשות המים) ידרשו שיקום קרקע ומים בבח"א 27, הוא יבוצע על ידי משהב"ט לא יאוחר ממועד החזרת השטח לרמ"י, וימומן באופן הבא: משרד האוצר יממן 85% מהעלויות ומשהב"ט 15%.

2.  שטחי בח"א 27 הם בעלי חשיבות אסטרטגית עבור רשות שדות התעופה  (להלן - רש"ת), והיא מעוניינת לקבל חלק מהם לרשותה. שטחי בח"א 27 דרושים גם לתעשייה האווירית לישראל בע"מ (להלן - התע"א), והיא מעוניינת לקבל חלק מהם כדי לאפשר לה את יישום תכניתה האסטרטגית להרחבת מפעליה. החל משנת 2005 ניהלו התע"א ורש"ת משא ומתן עם רמ"י בנוגע לאפשרות לקבל חלקים משטח בח"א 27. באפריל 2010 קבע בורר, שמינו התע"א ורש"ת, את חלקן המיועד מתוך שטח  בח"א 27 .

3.  בסוף דצמבר 2009 סיים ח"א לפנות את יחידותיו מבח"א 27, והפסיק את פעילותו בבסיס. במועד סיום הביקורת, מרץ 2013, משהב"ט טרם העביר את שטח הבסיס לידי רמ"י, כפי שנקבע בהסדר הפינוי.

פעולות הביקורת

בתקופה מאי 2012 עד מרץ 2013 בדק משרד מבקר המדינה, לסירוגין, את טיפולו של משהב"ט בפינוי שטח בח"א 27 ממבנים ומתשתיות, את פעולותיה של רמ"י בעניין זה ואת הטיפול של צה"ל ומשהב"ט בבדיקת הקרקע ובשיקומה לקראת החזרתה לידי רמ"י נוכח זיהום שהתגלה בה. הביקורת נערכה במשהב"ט; בצה"ל; ברמ"י; במשרד להגנת הסביבה; בתע"א; וברש"ת. בדיקות השלמה נערכו במשרד האוצר וברשות המים.

עיקרי הממצאים

פינוי שטח הבסיס ממבנים ומתשתיות וניקוי הקרקע

אף כי על פי הסדר הפינוי היה על משהב"ט להחזיר את שטח הבסיס לידי רמ"י נקי ממבנים ומזיהומים במועד שבו פונה - דצמבר 2009, עד מועד סיום הביקורת, מרץ 2013, טרם החזיר משהב"ט את השטח לידי רמ"י, הותיר בו מבנים ותשתיות מסוגים שונים, ולא פעל לניקוי הקרקע שזוהמה במשך שנים של הפעלת הבסיס. כתוצאה מכך, התע"א ורש"ת, הזקוקות לקרקע לצורך הרחבת פעילותן, לא קיבלו אותה. על פי מסמכי אגף מבצעים לוגיסטיים ונכסים שבמשהב"ט (להלן - אמו"ן), הדבר נעשה מתוך העדפה להחזיר את הקרקע לידי רמ"י כמות שהיא (AS-IS) , כדי לחסוך במשאבים.

1.  הקפאת הפעילות לפינוי הקרקע ממבנים ומתשתיות והטיפול בסקר קרקע

בינואר 2009 הנחה אמו"ן את ח"א להקפיא כל פעילות הנוגעת להריסת מבנים ותשתיות בבח"א 27, זאת בשל ההעדפה האמורה של משהב"ט. הנחיה זו והחלטת ח"א בעקבותיה שלא להמשיך בביצוע סקר קרקע , למרות ממצאי סקר גז-קרקע  מדצמבר 2008, שהצביעו על זיהום קרקע בכל האזורים שנבדקו במסגרתו, עצרו למעשה את תהליך פינוי שטח הבסיס ממבנים ומתשתיות, את הפעילות לשיקום הקרקע ואת החזרתה לידי רמ"י, כנדרש בהסדר הפינוי. יתר על כן, הדבר נעשה בלי שאמו"ן תיאם זאת עם המשרד להגנת הסביבה ועם רשות המים, שהיו אמורים, כפי שנקבע בהסדר, לאשר את נושא הסדרת שיקום הקרקע והמים בשטח בח"א 27.

2.  מגעים בין אמו"ן לרמ"י, לתע"א ולרש"ת להחזרת שטח בח"א 27 כמות שהוא

בדצמבר 2009 הודיע אמו"ן לתע"א, כי פינוי שטח בח"א 27 והשבתו לידי רמ"י כמות שהוא סוכם בין משהב"ט לרמ"י מספר חודשים לפני כן; ובינואר 2010 הודיע אמו"ן לרמ"י, כי ישנה הסכמה של התע"א ושל רש"ת לקבל את הקרקע עם המבנים הקיימים. הודעות אלה לא עלו בקנה אחד עם העובדות, והן הציגו בפני רמ"י והתע"א תמונת מצב שהיה בה כדי להטעות.

3.  דרישות רמ"י מאמו"ן לפנות את שטח בח"א 27 ולנקות את הקרקע מזיהומים

מאז דרישת רמ"י באוגוסט 2010 מאמו"ן, על בסיס הסדר הפינוי, לפנות את הקרקע ולנקותה, אם נדרש הדבר, ועד מועד סיום הביקורת, מרץ 2013, רמ"י לא פעלה בשיטתיות ובנחרצות מול משהב"ט לקבלת הקרקע בהתאם לתנאיו של ההסדר, ולא יזמה פעולה כדי לחייב את משהב"ט למלא את מה שנקבע בו בעניין פינוי הקרקע וניקויה. הדבר איפשר במידה רבה את עיכוב התהליך מצד משהב"ט.

4.  מגעים בין אמו"ן לתע"א ולרש"ת להעברת הקרקע כמות שהיא תמורת תשלום

בשנים 2011 ו-2012, לסירוגין, ניהל אמו"ן, על דעת רמ"י, מגעים עם התע"א ועם רש"ת כדי שיסכימו לקבל את הקרקע כמות שהיא, תמורת תשלום. עד פברואר 2013, המועד שבו הנחה סמנכ"ל וראש אמו"ן את ח"א ואת אגף התכנון בצה"ל (להלן - אג"ת) לפנות את בח"א 27, אמו"ן לא פעל בנחרצות לקדם את המשא ומתן עם התע"א ועם רש"ת. בין היתר, בשל כך הוא לא הגיע לסיכום עם גופים אלה בנוגע להסכמתם לקבל את הקרקע כמות שהיא. חוסר ההתקדמות במשא ומתן, שניהל אמו"ן עם התע"א ועם רש"ת בהתאם למתווה שקבע להחזרת הקרקע כמות שהיא, גרם, בין היתר, לעיכוב בהחזרת הקרקע לידי רמ"י ובהעברתה לגופים אלה.

רמ"י, שהיא הגוף האחראי לניהול קרקעות המדינה וצריכה לשמש זרז להליכים שיביאו לפינוי הקרקע כדי שתוכל לקבלה לצורך שימושים אחרים, הסכימה, אחרי אוגוסט 2010, לניהול המגעים בין משהב"ט לתע"א ולרש"ת בנוגע לקבלת הקרקע כמות שהיא, בלי שנטלה בהם חלק; דבר שפגע ביכולתה לקדם את החזרת השטח תוך ראייה מערכתית של טובת המדינה. בכך הסירה רמ"י מעליה את האחריות להחשת הליך פינוי הקרקע וניקויה, הליך אשר נקבע בהסדר הפינוי; יש בכך להצביע על התנהלות שאינה תקינה. הדברים מקבלים משנה חשיבות במיוחד נוכח כך שהמגעים בין משהב"ט לתע"א ולרש"ת לא הניבו תוצאות.

5.  בחינת חלופות על ידי ח"א לפינוי בח"א 27 ממבנים ומתשתיות ולניקוי הקרקע

ח"א הוא הגוף מטעם צה"ל האחראי לפינוי בח"א 27, לרבות הקצאת התקציב לכך. על אף זאת, אמו"ן לא העביר לידיעתו את הצעת התע"א מאוגוסט 2011 לפינוי מבנים על ידיה משטח בח"א 27 שנועד לעבור לרשותה, תמורת תשלום. בהיעדר מידע מהותי זה, ההערכות שעשה ח"א בנוגע לעלויות שתדרוש התע"א לפינוי המבנים והתשתיות משטח הבסיס, היו שגויות , ופגמו בעבודת המטה של ח"א. בכך היה גם כדי לפגוע בתהליך קבלת ההחלטות בח"א ובאמו"ן בכל הנוגע לחלופה המועדפת לפינוי המבנים והתשתיות בבח"א 27.

6.  הנחיית אמו"ן לח"א ולאג"ת לפנות את בח"א 27 ממבנים ומתשתיות ולנקות את הקרקע

בין היתר, בשל העדפתו של משהב"ט להחזיר את שטח בח"א 27 כמות שהוא, רק בפברואר 2013, לקראת סיום הביקורת, כארבע שנים מאז חתם משהב"ט על הסדר הפינוי, שבו התחייב להחזיר את הקרקע לידי רמ"י, הנחה סמנכ"ל וראש אמו"ן, מר בצלאל טרייבר, את ח"א ואת אג"ת לפנות את הקרקע ולהחזירה לידי רמ"י עד נובמבר 2014. בשל כך, עד פברואר 2013, ח"א טרם החל בפינוי השטח ממבנים ומתשתיות ובפעולות להשלמת סקר הקרקע, כדי לקדם בחינה ומיפוי של גבולות הזיהום הקיים בשטח הבסיס; טרם התברר היקף הזיהום בקרקע וטרם הוערכה חומרתו. זאת ועוד, לא ניתן לדעת אם במשך השנים התפשט הזיהום וחלחל למי התהום , ואם כן - מהן המשמעויות הנובעות מכך לסביבה.

פרק הזמן של כשנתיים לפינוי בח"א 27 ולהשבתו לרמ"י, שהקציב סמנכ"ל וראש אמו"ן לח"א, לא תואם עם רמ"י.

מסירת המידע בנוגע לממצאי סקר הגז-קרקע לגורמים המעורבים

למרות פניות חוזרות ונשנות של המשרד להגנת הסביבה לצה"ל ולמשהב"ט בדרישה לקבל את ממצאי סקר הגז-קרקע מדצמבר 2008, שהצביעו על זיהום קרקע, לרבות האפשרות לזיהום מי תהום, גופים אלה לא העבירו אותם לידיו. בנובמבר 2010 העביר אמו"ן למשרד להגנת הסביבה מסמך דל תוכן בנוגע לתכולת הדוח המלא של הסקר, אשר לא שיקף אותו כלל, ורב היה הנסתר בו על הגלוי. אי-העברת ממצאי הסקר היא התנהלות חמורה, שפגעה ביכולתו של המשרד להגנת הסביבה להעריך את היקפי הזיהומים הצפויים להימצא בשטח הבסיס ואת חומרתם, כמו גם את הסכנות לסביבה והמשמעויות של ההזנחה המתמשכת הכרוכה באי-הטיפול בהם, בייחוד נוכח הסכנה הממשית לזיהום מי התהום.

עד מועד סיום הביקורת, מרץ 2013, אמו"ן לא עדכן את רמ"י בנוגע לממצאי סקר הגז-קרקע דלעיל. אי-הדיווח של אמו"ן לרמ"י בנוגע לממצאי סקר הגז-קרקע, שלל מרמ"י מידע שהיה רלוונטי לקבלת החלטה מיטבית בנוגע לקבלת הקרקע כמות שהיא במסגרת המשא ומתן שניהל אמו"ן עמה בעניין זה. נוסף על כך, אמו"ן לא העביר מידע זה לרש"ת, והעביר את המידע לתע"א באיחור של כשנתיים וחצי , אף כי גם עמן ניהל מגעים בנוגע לאפשרות להעביר לרשותם את הקרקע כמות שהיא.

משרד מבקר המדינה רואה בחומרה אי-העברת מידע מהותי זה, שהיה בידי אמו"ן, אף כי ידע שהוא נחוץ לגורמים הנוגעים לעניין - המשרד להגנת הסביבה, רמ"י, התע"א ורש"ת; יש בכך משום פגיעה קשה בכללי מינהל תקין.

סיכום והמלצות

1.  בדצמבר 2008 התחייב משרד הביטחון (משהב"ט), במסגרת הסדר לפינוי בח"א 27, שחתם עם רשות מקרקעי ישראל (רמ"י) ועם משרד האוצר, כי עד סוף 2009 יחזיר את שטח הבסיס לידי רמ"י לאחר פינויו מכל אדם, מבנה וחפץ, ולאחר הסדרת שיקום הקרקע והמים. למרות זאת, עד מועד סיום הביקורת, מרץ 2013, משהב"ט טרם החזיר את השטח לידי רמ"י, הותיר בו מבנים ותשתיות, ולא פעל לניקוי הקרקע שזוהמה במשך שנים של הפעלת הבסיס.

משרד מבקר המדינה העלה ליקויים משמעותיים בהתנהלות אגף מבצעים לוגיסטיים ונכסים (אמו"ן) שבמשהב"ט בכל הקשור לטיפולו בפינוי הקרקע ממבנים ומתשתיות ובניקויה מזיהומים, לקראת החזרתה לידי רמ"י; שבחלקה יש משום פגיעה קשה בכללי מינהל תקין. כמו כן העלה משרד מבקר המדינה ליקויים בהתנהלות רמ"י, אשר לא פעלה בנחרצות כדי להחיש את ההליכים לפינוי הקרקע ולניקויה בידי משהב"ט, כדי שתוכל לקבלה לרשותה ולהקצותה לשימושים אחרים. התנהלות אמו"ן והיעדר פעולה נחרצת מצד רמ"י גרמו לעיכוב של שנים בהשבת שטח בח"א 27 לידי רמ"י, ובהעברתו לתע"א ורש"ת, הזקוקות לו לצורך הרחבת פעילותן; וכן גרמו לסכנה של המשך התפשטות זיהומי הקרקע, לרבות החשש, שטרם נבדק, לחלחול הזיהום למי התהום.

2.  אמנם אמו"ן פעל, על פי הסבריו, להחזיר את שטח בח"א 27 לרמ"י כמות שהוא, כדי לחסוך במשאבי המדינה, אולם הוא לא בחן את מכלול המשמעויות הנובעות מכך, והתנהלותו גרמה לאי-עמידה בהתחייבויות משהב"ט בהסדר שחתמו משהב"ט, משרד האוצר ורמ"י, וכאמור, לעיכוב של שנים בפינוי הבסיס ובניקוי הקרקע. יתר על כן, בראייה לאומית, מאחר שמדובר בגופים ובחברות ממשלתיים, בכל מקרה המימון של פינוי הבסיס וניקוי הקרקע אמור היה לבוא ממקורות המדינה, כך שהעיכוב בטיפול בזיהומים הקיימים בשטח הבסיס עלול להביא לגידול בעלויות אלה, שתהיינה מושתות על המדינה, ולהחמרת הנזק לסביבה, בשל האפשרות להתפשטות הזיהום ולחלחולו למי התהום.

3.  לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח הליקויים המשמעותיים שעלו בדוח ביקורת זה, ובהתחשב בעיכוב של שנים מצד משהב"ט בטיפולו בפינוי הבסיס ממבנים ומתשתיות ובניקוי הקרקע, ובהחזרתה לרמ"י, על משהב"ט לפעול לאלתר בהתאם להסדר האמור לפינוי ולניקוי שטח הבסיס, לרבות השלמת סקר הקרקע, וזאת בלוח הזמנים הקצר ביותר האפשרי. כמו כן, על רמ"י לוודא שמשהב"ט אכן פועל לפינוי הקרקע ולניקויה, כדי להחזירה לה מוקדם ככל האפשר.