התחרות ותשתית היבוא במשק הדלק

משק הדלק מורכב משלושה תחומים עיקריים: ייצור וזיקוק, תשתית (הכוללת נמלים, הולכה ואחסון) ושיווק ללקוח. בשנת 1988 החל יישומה של רפורמה במשק הדלק, ובתוך כך, בין השאר, הותר לחברות הדלק לייבא תזקיקים . במסגרת הרפורמה החליטה הממשלה באוגוסט 1999 ובדצמבר 2004 לקדם את התחרות בענף הזיקוק על ידי פיצול החברה הממשלתית "בתי זיקוק לנפט בע"מ" (להלן - בזן), שהייתה מונופול בתחום זה, ל"בית זיקוק חיפה" (להלן - בז"ח) ול"בית זיקוק אשדוד" ועל ידי הפרטת שני בתי הזיקוק האלה. על פי עמדת רשות ההגבלים העסקיים מנובמבר 2009, כדי לשמר ואף להגביר את התחרות בתחום התזקיקים שבמשק הדלק, יש לשמר את תשתית יבוא התזקיקים. במרחב חיפה מרוכזת תשתית רחבה של יבוא תזקיקים לצד תשתיות חשובות אחרות ולצד פעילות עירונית.

פעולות הביקורת

ממרץ 2009 ועד אפריל 2011 (להלן - מועד סיום הביקורת), לסירוגין, בדק משרד מבקר המדינה את הפעולות לשיפור התחרות במשק הדלק ולפיתוח התשתית של יבוא הדלקים המזוקקים דרך נמל חיפה. חלק מהבדיקות עודכנו לחודש יולי 2011. הביקורת נעשתה במשרד התשתיות הלאומיות (להלן - המשרד), ברשות ההגבלים העסקיים (להלן - הרשות), במשרד האוצר, בחברה הממשלתית "תשתיות נפט ואנרגיה בע"מ" (להלן - תש"ן) ובעיריית חיפה. בדיקות השלמה נעשו במשרד התחבורה והבטיחות בדרכים (להלן - משרד התחבורה), במשרד להגנת הסביבה (להלן - המשרד להג"ס), ב"חברת נמלי ישראל פיתוח ונכסים בע"מ" (להלן - חנ"י), במשרד הפנים וברשות החירום הלאומית שבמשרד להגנת העורף.

עיקרי הממצאים

1. באוקטובר 2009 ביקשה הרשות מגופים רבים במשק האנרגיה, ובכללם בתי הזיקוק, נתונים שתכליתם הייתה לבחון את מצב התחרות במשק הדלק לאור התמורות שחלו בו. הרשות, משרד האוצר והמשרד לא השלימו את דיוניהם במסקנות ובהמלצות העולות מממצאי הבדיקה. השלמת הדיונים נדרשת כדי שהרשות והמשרדים המאסדרים (הרגולטורים) של משק הדלק יוכלו לשקול, כל אחד בתחומו, את הפעולות הנחוצות לצמצום החסמים שנותרו בפני מימוש התחרות במשק הדלק.

2. בעקבות החלטת הממשלה (מס' 176) ממאי 2009 בעניין "קידום התחרות והתשתיות במשק הדלק" מינו שר האוצר ושר התשתיות הלאומיות ביוני 2009 ועדה בין-משרדית (להלן - הוועדה) שתפקידה לבחון "חסמים וכשלים פיזיים, תחרותיים וביורוקרטים" בפני קידום התחרות והתשתיות במשק הדלק. על המלצות הוועדה מינואר 2010 יש מחלוקת עם משרדים ועם גופים ממשלתיים אחרים. עד מועד סיום הביקורת, כשנה וחצי לאחר הגשת המלצותיה, לא הגישו שר האוצר ושר התשתיות הלאומיות לממשלה הצעת החלטה ליישום ההמלצות. השיהוי נבע מהיעדר האיזון, המתחייב ממסקנותיה ומהמלצותיה, בין צורכי קידום התחרות והתשתית במשק הדלק לבין צורכי הפיתוח והתכנון של העיר חיפה, צורכי פיתוח נמל חיפה וצורכי הבטיחות והסביבה במרחב זה.

3.  עד מועד סיום הביקורת לא הביא משרד התחבורה הצעת החלטה לממשלה בדבר פיתוחה של תשתית הנמל בחיפה, הכוללת הצעה למיקומו ולפיתוחו של נמל דלק חדש ולגודל האניות שהוא יותאם להן.

4. בשל התמשכות השלמתו של סקר הפליטות של מזהמים לאוויר שנדרשה חברת תש"ן להכין על פי הדרישות המקצועיות של המשרד להג"ס ובשל השתהות המשרד להג"ס - שלא קידם את תהליך האישור במקביל להשלמת התנאים האמורים על ידי תש"ן - נדחתה בשנה וחצי לפחות הפקדת התכנית של תש"ן להקמת חוות מכלים חדשה במרחב חיפה (אתר "קרקעות הצפון").

5.  עד מועד סיום הביקורת לא השלים משרד האוצר את חובתו על פי החלטת שרים מאפריל 2004 בדבר העקרונות והמימון להעתקת חוות המכלים במרחב חיפה אל אתר קרקעות הצפון. משרד האוצר גם לא בדק את הכדאיות הכלכלית של מיזם זה. בדיקה זו אמורה לשמש בסיס להמלצתו על הפעולה המועדפת ועל דרך מימונה ובכך לאפשר למשרד להביא הצעת החלטה לממשלה בנוגע להעתקת חוות המכלים.

6.  למרות המתחייב מהסכם בין המדינה לבין בזן מינואר 2007, כחלק מתכנית הפיצול וההפרטה של החברה, לא אכפו מינהל הדלק שבמשרד (כמאסדר מטעם המדינה) והחשב הכללי במשרד האוצר (כמופקד על נכסיה) על בז"ח להעביר למדינה את החזקה שקיבלה על תשתית צנרת הדלקים במרחב חיפה ("מסדרון F").

7.  עד מועד סיום הביקורת לא הגישה תש"ן לאגף הרישוי בעיריית חיפה את כל הנתונים שדרש על מנת שישקול את מתן היתר הבנייה להקמת שני מכלי דלק כדי שיחליפו מכלים פגומים בחוות אחסון דלק בנמל חיפה. עד מועד סיום הביקורת לא העבירה מחלקת ההנדסה בעיריית חיפה לתש"ן את נתוני "קו הבניין" אשר יאפשרו לחברה להשלים את מפת המדידה, שהיא תנאי בתהליך בקשת היתר הבנייה.

8. היעדר תיאום והתנגשות סמכויות מתקיימים זה שנים רבות בין גופי הממשל הרבים המופקדים על פיתוח התשתיות במרחב חיפה. בשל כך מתעכבת הקמתן של תשתיות דלקים חדשות, מוגבלוֹת אפשרויות היבוא של הדלקים, ומתעכב מימוש תכניות הפיתוח של תשתיות לאומיות נוספות במרחב חיפה לצד פיתוחה העירוני של העיר.

סיכום והמלצות

על רשות ההגבלים העסקיים, על משרד האוצר ועל משרד התשתיות הלאומיות להשלים את הדיונים במסקנות מעיבודם ומניתוחם של הנתונים בנוגע למצב התחרות במשק הדלק, כדי להמליץ לממשלה על הצעדים הנדרשים לצמצום חסמי התחרות במשק הדלק, כל אחד בתחומו.

השפעתן של תכניות לפיתוח תשתיות חורגת מתחומי המיזמים הכלולים בהן. הן מטביעות את חותמן על הסביבה, על פעולות אחרות ועל מתקני תשתית אחרים, וייתכנו גם השפעות גומלין בין מיזמים שונים התלויים זה בזה. חוסר ההכרעה במחלוקות בין הגופים הנוגעים בדבר - המשרד, משרד האוצר, משרד התחבורה, עיריית חיפה, חנ"י ותש"ן - עיכבה עד כה את פיתוח תשתית האחסון וההזרמה של דלקים, את פיתוח תשתית נמלי הים והתעופה ואת פיתוח המרחב העירוני של חיפה. יש למצוא פתרונות בתוך פרק זמן קצר, ואין להשלים עם עיכוב כה ממושך של פיתוח תשתיות חיוניות למדינה.

כדי לייעל את המשק ולהטיב את איכות החיים של תושבי המדינה, מן הראוי שהממשלה תבחן דרכים להכרעה במחלוקות בעניין פיתוחן של תשתיות חיוניות . על הממשלה לדאוג להכרעה המאזנת בין כל הצרכים והתכניות של פיתוח מרחב חיפה, לרבות אלה של משק הדלק, לאחר שתיבדק כדאיותם למשק.