בישראל 31 נחלים ראשיים; 16 מהם זורמים לים התיכון, והיתר - לירדן ולכינרת. חשיבותם הציבורית והסביבתית של הנחלים היא בשימור ובפיתוח של ערכי נוף, בשימור מערכות אקולוגיות, כשטחים פתוחים המשמשים לפעילות נופש ופנאי, כמקורות מים, כעורקי ניקוז ולמניעת סחף. לשיקום נחלים שנפגעו מזיהומים יש ערך כלכלי הבא לידי ביטוי בשיפור הדימוי האזורי ובעליית ערכי הנדל"ן בסמוך להם, בהקטנת זיהומים סביבתיים, ביצירת מוקדי תיירות ובהפחתת נזקי הצפות. כתוצאה מפעולות פיתוח שנעשו בכל שנות המדינה, לרבות שאיבת מקורות המים של הנחלים, בנייה בסמוך אליהם, הפיכתם לעורקי ביוב ביתי, תעשייתי וחקלאי ופינוי פסולת מוצקה לתוכם או לשוליהם - יבשו מרבית הנחלים בישראל והפכו בחלק מהמקרים למטרדים ולסיכונים סביבתיים.
משנות התשעים של המאה העשרים גברה ההכרה בחומרת מצבם של הנחלים בישראל ובכורח לשנותו, והיא באה לידי ביטוי בהחלטות ממשלה, בהחלטות של מוסדות התכנון, בהוראות בתכניות מתאר ארציות ומחוזיות ובהקמת המינהלה לשיקום נחלי ישראל (ב-1993) בידי המשרד להגנת הסביבה (להלן - המשרד) ובידי הקרן הקיימת לישראל (להלן - קק"ל). על פי נתוני המשרד, בשנת 2009 היו 27 נחלים בהליכי שיקום שונים.
פעולות ביקורת
משרד מבקר המדינה בדק בחודשים מארס-אוגוסט 2010 את פעולתם של הגופים השלטוניים המעורבים בשיקום הנחלים. הבדיקה נעשתה באגף מים ונחלים ובמחוז חיפה של המשרד וברשויות הניקוז שורק-לכיש ושרון. המידע הושלם, בין היתר, במשרד החקלאות ופיתוח הכפר (להלן - משרד החקלאות), באגף תקציבים במשרד האוצר, ברשות הממשלתית למים ולביוב (להלן - רשות המים), ברשות הטבע והגנים, ברשויות הנחלים ירקון וקישון, באיגוד ערים לשמירת איכות הסביבה (חדרה) וברשות הניקוז כרמל.
עיקר הממצאים
1. שיקום של נחל הוא תהליך מערכתי וממושך המתפרס על פני עשרות שנים. הוא מחייב מעורבות של גופים רבים ובהם משרדי ממשלה, רשויות מקומיות, מוסדות תכנון, רשויות ניקוז ועוד. תהליכי השיקום כוללים את שיקום המים, ובעיקר סילוק זיהומים מהם, שיקום אקולוגי, ובייחוד השבת מערכות ביולוגיות וזואולוגיות שנפגעו, ושיקום נופי של הגדות באמצעות תכנון ופיתוח של רצועות הנחלים. מאז שנות התשעים של המאה העשרים פועלת המדינה באמצעות המשרד וגופים נוספים לשקם את נחלי הארץ. אשר על כן ניתן היה לצפות כי המשרד יקבע מדדים לבדיקת העמידה ביעדי שיקום המים, השיקום האקולוגי ושיקום הנוף בגדות הנחל כך שיהיה אפשר לעקוב אחר ההתקדמות בשיקומו של נחל ולהגדיר נחל כמשוקם במלואו או בחלקו ואת היקף העבודות שנותרו להשלמתו.
התברר כי אף שהוכנו תכניות-אב לנחלים רבים, ונקבעה בהן רמת השיקום שנבחרה לכל נחל, המשרד לא קבע מדדים כאלה. עוד התברר כי המשרד התמקד בשיקום של גדות הנחלים ופחות בשיקום האקולוגי שלהם. לאחר כ-20 שנות פעילות לא ניתן להצביע ולו על נחל אחד בישראל אשר שוקם לכל אורכו.
2. לדעת משרד מבקר המדינה, עם החסמים העיקריים להשלמת השיקום נמנים אלה: א. מקומו של הנושא בפעילות המשרד; ב. המבנה המשפטי והארגוני רב-המשתתפים לטיפול בנושא; ג. הצורך בטיהור המים כתנאי לשיקום הידרולוגי ואקולוגי; כל אלה יפורטו להלן.
מקומו של הנושא בפעילות המשרד
1. שרים ומנהלים כלליים במשרד הגדירו במועדים שונים את שיקום הנחלים כנושא מרכזי בפעילות המשרד. ואולם בפועל עדיפותו הייתה נמוכה: למשל, הוא לא נמנה עם חמשת היעדים השנתיים החשובים של המשרד ב-2010, ועד לשנת 2010 התקציב המיועד לו היה במגמת ירידה, בין השאר, בגלל קצב ניצול מתון שלו.
2. על פי "תכנית לאומית לשיקום נחלים" שפרסם המשרד בנובמבר 2008, נדרשת השקעה של כשני מיליארד ש"ח לשיקום אקולוגי ונופי של נחלי ישראל . קצב ההשקעות השנתי הממוצע של המשרד בשנים 1998-2010 היה כתשעה מיליון ש"ח, כמחצית מסכום ההשתתפות של יתר המשרדים בשיקום. בהנחה שקצב ההשקעות ייוותר כשהיה - יידרשו עוד כמאה שנים לסיים את שיקום הנחלים בישראל.
ההיבטים המשפטיים והארגוניים
1. החוקים הנוגעים למים קובעים את ההיערכות הארגונית לטיפול בהם. בישראל מטפלים בנחלים בעיקר על פי שלושה חוקים:
(א) חוק הניקוז וההגנה מפני שיטפונות, התשי"ח-1957 (להלן - חוק הניקוז) - השר האחראי ליישומו הוא שר החקלאות ופיתוח הכפר (להלן - שר החקלאות, משרד החקלאות), אשר מוסמך להכריז על תחום מסוים כעל אזור ניקוז ולהקים בו רשות ניקוז.
(ב) חוק המים, התשי"ט-1959 (להלן - חוק המים) - הרשות הממשלתית למים ולביוב שהוקמה בינואר 2007 מכוח חוק המים מופקדת על ניהול משק המים והביוב.
(ג) חוק רשויות נחלים ומעיינות, התשכ"ה-1965 (להלן - חוק הנחלים) - השר האחראי ליישומו הוא השר להגנת הסביבה. השר רשאי להקים רשות לנחל או לחלק ממנו או להטיל על רשות ניקוז קיימת תפקידים של רשות נחל.
לפי חוקים אלה וחוקים הנוהגים בשלטון המקומי, הרשויות המקומיות או תאגידי המים והביוב מטפלים באיסוף הביוב ובטיהורו לקולחים; רשות המים והביוב מטפלת בהפקת המים, בהקצאתם, במימון הקמת מכוני טיהור שפכים ועוד; משרד החקלאות מטפל בניקוז; משרד הבריאות קובע את איכות מי השתייה והקולחים; המשרד מטפל בזיהום המים. משמע - גם לאחר הקמת רשות המים והביוב במתכונתה הנוכחית נותר פיצול רב בתחום ניהול המים.
2. אלה הגופים שמטפלים במישרין בשיקום הנחלים: (א) אגף מים ונחלים במטה המשרד ונציגיו במחוזות; (ב) מינהלת הנחלים הארצית - גוף וולונטרי העוסק בהיגוי, בתיאום ובייעוץ למינהלות שמוקמות בחלק מהמקרים בנחלים (להלן - מינהלות מקומיות); (ג) המינהלות המקומיות - וולונטריות גם הן, עוסקות בהיגוי ובייעוץ לרשויות הניקוז הסטטוטוריות, ואלה האחרונות הן המבצעות את פעולות הפיתוח והשיקום בנחלים מכוח צו הטלת תפקידי רשות נחל עליהן. (ד) רשות הטבע והגנים, בעיקר בנחלים שיש בתחומיהם שמורות טבע.
רשויות הניקוז - סוכנות הביצוע לשיקום הנחלים
1. במועד סיום הביקורת, 45 שנים מאז חקיקת חוק הנחלים, הוקמו רשויות נחלים לשניים מ-30 הנחלים העיקריים - לירקון (1988) ולקישון (1994). בשנים 2003-2010 הטילו השרים להגנת הסביבה על כל 11 רשויות הניקוז תפקידים של רשויות נחל בצווים מכוח חוק הנחלים. השיקולים העיקריים להוספת התפקיד של רשויות נחל על רשויות הניקוז הקיימות היו ניסיונן בטיפול בניקוז הנחלים ויעילותן. הועלה כי השרים להגנת הסביבה הטילו על רשויות הניקוז הכפופות לשר החקלאות תפקיד סביבתי מובהק - שיקום נחלים - דרך קבע , בטרם נבדק לאורך זמן תפקודן הסביבתי של רשויות אלה ומבלי שנבדק אם יש או אין הצדקה לעשות זאת, כפי שנקבע בחוק הנחלים.
2. חוק הנחלים פירט שבעה תפקידים שעל רשות נחל לבצע, והשר להגנת הסביבה יכול להטיל עליה את כולם או מקצתם. בצו שמכוחו הוקמה רשות נחל ירקון הוטלו עליה כל התפקידים, ובצו שמכוחו הוקמה רשות נחל קישון הוטלו עליה שישה. מנגד, צווי הטלת התפקידים על 11 רשויות הניקוז כללו רק שניים משבעת התפקידים. הטלת התפקידים על רשויות ניקוז אינה אפוא חלופה מלאה להקמת רשות נחל. במשרד להגנת הסביבה אין עדות לעבודת מטה שלפיה אפשר לקבוע אם הופקו לקחים, ואם מוצדק היה להטיל על כל רשויות הניקוז תפקידים של רשויות נחל דרך קבע.
סדרי העדיפויות של רשויות הניקוז
1. תפקידן של רשויות הניקוז, לפי חוק הניקוז, הוא למנוע את נזקי השיטפונות, ואילו שיקום הנחלים הוא אצלן בעדיפות משנית, מאחר שהן חשופות לתביעות בגין נזקים משיטפונות מדי שנה, והצגת מפעלי הניקוז שהקימו יכולה להצביע על מאמצי מניעה מצדן. גורמים נוספים המשפיעים על סדרי העדיפויות של רשויות הניקוז הם כפיפותם לשר החקלאות והליכי האישור הסטטוטורי של מפעלי ניקוז שהן יוזמות, בעיקר במשרד החקלאות. כתוצאה מכך אופי פתרונות הניקוז נקבע במסגרת אשר בה השיקולים הסביבתיים אינם בעדיפות ראשונה.
2. המשרד כמעט אינו יוזם פרויקטים בתחום שיקום הנחלים, אלא רשויות הניקוז עושות זאת לפי שיקוליהן וסדרי העדיפויות שלהן.
שיקום אקולוגי
1. קיימות שתי גישות עקרוניות להסדרת הנחלים : (א) הגישה ההנדסית, אשר לפיה הנחלים הם מערכת לניקוז הנגר העילי בלבד, ולכן יש להסדירם בפתרונות הנדסיים "קשיחים" (מפעלי ניקוז). בעשרות השנים האחרונות הגישה הרווחת במדינות המערב היא כי הטיפול ההנדסי בנחלים מוגבל ביעילותו ולפרקים אף יקר יותר מהחלופה ומסב נזקים לסביבה. (ב) הגישה האקולוגית, שלפיה יש להגביל את הבנייה ברצועת הנחל ולהימנע ככל האפשר מהתערבות בו כדי למנוע את הפרת בתי הגידול ואת האיזון ההידרולוגי.
הועלה כי רק בחלק מהמקרים עברו מהסדרה הנדסית של הניקוז והתחזוקה של הנחלים לשיקום על פי התפיסה האקולוגית; קצב התמורה איטי, וקיימת שונוּת רבה בתפקודן של רשויות הניקוז מהיבט זה. התוצאה היא שרק חלק ממפעלי הניקוז ומפעולות התחזוקה בנחלים נובעים מגישה סביבתית ומן הרצון לשמר את מתנות הטבע.
2. הועלה כי בשנים האחרונות מיעוט מבין הפרויקטים שמתקצב המשרד הם פרויקטים מובהקים של שיקום אקולוגי . מרבית הפרויקטים היו של פיתוח גדות הנחלים באמצעות שבילי אופניים ופארקים.
הצעות לשינוי המבנה הארגוני
בשנים האחרונות התגבשו הצעות לשינויי חקיקה שיכולה להיות להן השפעה ניכרת על הטיפול בשיקום הנחלים:
1. במאי 2010 הגיש לממשלה שר החקלאות דאז, מר שלום שמחון, הצעה להחלטה על שינוי מבני בתחום ניהול הנגר והניקוז. בדברי ההסבר לשינוי המוצע נטען כי הצעה זו נועדה להכליל את הסמכויות בתחום הניקוז אצל גורם ממשלתי אחד - משרד החקלאות. הצעת החוק הוכנה בידי משרדי החקלאות והאוצר ללא שיתוף המשרד להגנת הסביבה. על פי התיקון המוצע, תגדל השפעתו של משרד החקלאות ברשויות הניקוז במידה רבה. מאחר שמשרד זה מתמקד בניקוז ובשימור הקרקע, ועניינו והתמחותו בנושאים סביבתיים כגון שיקום נחלים פחותים בהרבה, מתעורר החשש כי הטיפול בנחלים ייפגע.
2. הגישה המקובלת בעולם היא הגישה האגנית שעיקרה - איזון בין בעלי אינטרסים הקשורים למים באגן היקוות של נחל. ניהול כזה מחייב שילוב פעולות של המשרדים והרשויות העוסקים בדבר תחת קורת גג סטטוטורית שתפעל על בסיס חוק אגן, אשר יחייב שיתוף פעולה, ייעול תקציבי וניצול זרועות התכנון, הניטור, האכיפה והתחזוקה. גם המשרד קבע כי ניהול ארצי של נחלים מסורבל מינהלית ופוליטית, ויש לעבור לניהול אגני, אולם הוא לא יזם חקיקה בנדון.
לדעת משרד מבקר המדינה, ההצעה לשינוי חוק הניקוז היא הזדמנות להשגת יעדים נוספים ויש למנף אותה: על המשרדים הנוגעים בדבר לשקול עשיית שינויים בהצעה שיזמו משרדי החקלאות והאוצר כדי שתוצאתם תהיה תיאום גדול יותר בין חוק הניקוז, הפקודות לשימור קרקע וחוק הנחלים. לחילופין, יש לשקול יזמה לאינטגרציה של חוקים ופקודות אלה ליצירת חוק חדש על פי התפיסה האגנית.
שיקום מי הנחל
על פי מדיניות המשרד, תנאי ראשוני והכרחי לשיקום הנחלים הוא טיפול במים לרבות סילוק גורמי הזיהום מהם והקצאת מים ייעודית להזרמה בהם. שיקום המים מגדיל את אפשרויות השימוש בגדות הנחלים ובמימיהם.
סילוק זיהומים ממקורות עירוניים
1. ככלל, משנות התשעים של המאה העשרים חלה ירידה ניכרת בגורמי הזיהום הקבועים שהוזרמו לנחלים (כגון קולחים), בעיקר כתוצאה מבניית מט"שים, קווי הובלה ומפעלי השבת קולחים, אולם על פי נתוני המשרד, בשנת 2003 ואילך נעצרה מגמת השיפור בחלק מהמדדים ובכמה נחלים אף חלה הרעה .
2. בשנת 2001 נחקק חוק תאגידי מים וביוב, התשס"א-2001, אשר קובע כי בכל רשות מקומית יש להקים תאגיד למתן שירותי מים וביוב אשר יחליף את הרשויות המקומיות בפעילות בנושא. התברר כי העיכוב בהקמת התאגידים ברשויות המקומיות הביא להחלטות ממשלה שלפיהן מתן מענקים למפעלי ביוב לרשויות מקומיות מותנה בהקמת תאגידי מים וביוב על ידיהן.
הבעיה הסביבתית הנוצרת מזיהום מי התהום והנחלים משפכים ומקולחים היא בעיה לאומית ויש לה השלכות על בריאות הציבור ועל משק המים, והואיל וחלק מהרשויות המקומיות אשר הסדרת נושא זה באחריותן כשלו בכך - מן הראוי שעד הקמת התאגידים בכל הרשויות המקומיות יבדקו רשות המים ומשרד הפנים את הנזק הסביבתי-חברתי-בריאותי שנגרם מאי-הקמת מפעלי ביוב, לעומת הנזק שבאי-הקמת התאגידים.
צווי הרשאה
חוק המים קובע כי חייב אדם להימנע מכל פעולה המזהמת מים במישרין או בעקיפין. אולם אם מנהל רשות המים שוכנע כי נסיבות העניין אינן משאירות ברֵרה אלא לאפשר סילוק של שפכים למקור מים לזמן קצוב - הסמכות בידו לתת צו הרשאה להזרמת שפכים לנחל, והזרמה זו לא תיחשב כזיהום מים על פי חוק זה. בשנת 2009 הוזרמו 44.6 מלמ"ק של שפכים וקולחים לנחלים. הועלה כי בחלק מהמקרים ניתנו צווי ההרשאה בדיעבד, חודשים רבים לאחר שמפעילי מט"שים כבר החלו בהזרמת שפכים וקולחים לנחלים.
ככלל, צווי ההרשאה ניתנים ללא השתת עלות על המבקש המזהם את הסביבה. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שרשות המים והמשרד ישקלו את הצורך להשית עלויות על המבקש לזהם מקור מים במסגרת תנאי צו ההרשאה.
ב רֵכות הדגים
אחד מגורמי הזיהום של נחלי הארץ הן ברֵכות הדגים. מפעילי הברכות שואבים את מי הנחלים ומקורותיהם, ולאחר השימוש משיבים את המים, השקולים לביוב גולמי, לנחלים. על פי נתוני המשרד, בשנת 2008 היה פלט מי ברכות הדגים לנחלים כ-40 מלמ"ק, ובשנת 2009 קטן שיעורו לכ-30 מלמ"ק. התברר כי עד מועד סיום הביקורת, אוגוסט 2010, המשרד טרם השלים חיבור תקנות לאיכות מי ברכות הדגים המותרים להשבה לנחלים כדוגמת התקנות שקבע לקולחים המותרים בהשבה כזו.
סיכום והמלצות
1. בעשרים השנים האחרונות גברה ההכרה בחומרת מצבם של הנחלים בישראל, מחד גיסא, ובפוטנציאל הטמון בהם כשטחים פתוחים איכותיים, מאידך גיסא. המשרד להגנת הסביבה פעל לקדם את שיקום הנחלים ונחל הצלחות ניכרות בשיפור איכות מי נחל הקישון ונחל הירקון ובפיתוח גדות נחל אלכסנדר. אולם לא ניתן להצביע על נחל כלשהו אשר שוקם במלואו לכל אורכו. מממצאי דוח זה עולה כי בקצב ההשקעות שהיה בעת הביקורת יידרשו עוד כמאה שנים להשלמת שיקום הנחלים.
2. החוקים הקיימים קובעים את המבנה הארגוני לטיפול בנחלים. בעולם מקובלת הגישה האגנית שעיקרה - בחינה כוללת של מקורות המים באגן היקוות אחד ואיזון אינטרסים בין המשתמשים באמצעות פעילות אינטגרטיבית של המשרדים הנוגעים בדבר. בישראל הטיפול בנחלים מאופיין בפיצול בין גורמים רבים ובחוסר איזון: המשרד להגנת הסביבה מופקד על שיקום הנחלים, אולם שיקום המים, הפעולה החשובה ביותר, הוא בסמכות רשות המים והביוב, וביצוע העבודות הוא בידי רשויות הניקוז הכפופות לשר החקלאות. המשרד לא התייחס ליזמת חקיקה של משרד החקלאות לחיזוק כפיפותן של רשויות הניקוז למשרד החקלאות במחיר פגיעה אפשרית בשיקום הנחלים.
3. אף ששיקום הנחלים הוא אחד הנושאים היחידים שבהם יש למשרד תפקיד יזמי, הוא כמעט אינו יוזם תכנון מתארי של רצועות הנחלים לקביעת שימושי הקרקע המותרים והאסורים בהן; הוא מניח לרשויות הניקוז ליזום את עיקר הפרויקטים לשיקום על פי שיקוליהן וסדרי העדיפויות שלהן; הוא כמעט אינו יוזם פעולות של צבירת ידע, הכשרה והתמקצעות של רשויות הניקוז בתחום הסביבתי; הוא אינו יוזם מהלכים שיעודדו הסדרה אקולוגית של נחלים במקום הסדרה הנדסית - הפוגעת בבתי הגידול; המשרד לא התמודד עם סוגיית המימון והניהול של התחזוקה בקטעי נחל ששוקמו, ובהעדר תחזוקה נאותה הוצאות שהוצאו עלולות לרדת לטמיון.
4. המשרד להגנת הסביבה אשר, בהתאם לחוק הנחלים, הסמיך את רשויות הניקוז, הכפופות לשר החקלאות, לשמש גם כרשויות נחל המופקדות על שיקום הנחלים, בחר למעשה בגופים שזמינות הפעלתם הייתה מיידית, אך לא תמיד שיקוליהם היו סביבתיים. המשרד לא הטיל את מלוא תפקידי רשות נחל על רשויות הניקוז בדרך שתבטיח איזון הולם בין שני התפקידים. המשרד לא בדק אם יש הצדקה שלא להטיל את תפקיד רשות הנחל על כל רשויות הניקוז וכמעט לא הקים רשויות נחל, שיכלו אולי למלא את התפקיד הסביבתי בצורה טובה יותר. המשרד לא פעל על בסיס עבודת מטה ולא השווה, למשל, את הישגי רשויות הנחל להישגי רשויות הניקוז כבסיס להחלטותיו. בהקמת שתי רשויות נחל בלבד ובהסמכת רשויות ניקוז כרשויות נחל בצורה חלקית מימש המשרד את כוונת חוק הנחלים רק בחלקה. עם זאת, בשנים האחרונות מסתמן שינוי בגישתן של רשויות הניקוז להיבטים הסביבתיים של שיקום הנחלים, ועל המשרד להחיש את התמורה.
5. הממצאים מלמדים כי המשרד לא קידם את מדיניותו שלו בנושא: שיקום הנחלים משמעותו בראש ובראשונה שיקום המים והשבת בתי הגידול, אולם המשרד מעדיף לקדם פרויקטים שתוצאותיהם נראות בציבור מיד - טיפוח גדות הנחלים באמצעות פארקים ושבילי אופניים. בעניין זה אמנם חלו תמורה חשובה ושינוי תודעתי בקרב הציבור וראשי הרשויות, אולם כל עוד מוזרמים שפכים למי הנחלים - השיקום רחוק מהשלמתו.
6. למשרד אין תכניות רב-שנתיות, סדרי עדיפויות, אבני דרך ומדדים לבדיקת הצלחת העמידה ביעדי השיקום. אם בשנות התשעים של המאה העשרים פעל המשרד במרץ בעניין ועודד הכנת תכניות-אב מעמיקות, גייס מומחים מהאקדמיה וקיים פגישות סדירות של מינהלת הנחלים הארצית - בשנים האחרונות קטנה בהרבה עצימות פעילותו.
7. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד לשקול ליזום שינויי חקיקה אשר יתאימו את ההיערכות הארגונית לטיפול מיטבי בנחלים לגישה האגנית; לפעול לאיתור פתרון לניהול ולמימון של תחזוקת הנחלים; לקבוע מדדים להצלחת השיקום; ליצור איזון ראוי בין השיקום הנופי של הגדות לבין שיקום המים ובתי הגידול בנחלים; לשקול שינוי במעמד של מינהלת הנחלים הארצית כדי לתַקף את החלטותיה ולהגדיל את השפעתה.