סגירת תיקי חקירה בשל היעדר עניין לציבור

1. המשפט הפלילי נועד לקיים מסגרת של חיי חברה תקינים ולשמור על הסדר הציבורי ועל הערכים והעקרונות שעליהם הם מושתתים. השמירה על אלה מובטחת, בין היתר, על ידי הכוח המרתיע של הסנקציה הנגזרת מהפרת הוראות הדין הפלילי. המטרות העיקריות של אכיפת הדין הפלילי הן: לקבוע מי האחראים לפגיעה בַּערכים המוגנים, להצהיר על פסלות מעשיהם, להענישם על הפגיעה בערכים אלה ולהרתיע אחרים באמצעות סנקציית העונש.

2. המשטרה היא הזרוע העיקרית במערך החקירה הפלילית. באשר למערך התביעה, היועץ המשפטי לממשלה עומד בראש מערך התביעה הכללית וממונה במישרין על שמירת האינטרס הציבורי בתחום דיני העונשין באמצעות שתי זרועות מרכזיות - פרקליטות המדינה והתביעה המשטרתית.

3. לפי חוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], התשמ"ב-1982 (להלן - החסד"פ), משנודע למשטרה על ביצוע עברה היא תפתח בחקירה; אולם כשמדובר בעברה שאינה פשע , קצין משטרה בדרגת פקד ומעלה רשאי להורות שלא לחקור אם היה סבור שאין בכך עניין לציבור או אם רשות אחרת מוסמכת לחקור את העברה . בתום החקירה מועבר החומר שהושג במהלכה, בעברה מסוג פשע , לתובע המוסמך לנהל את התביעה . אם ראה התובע שהועבר אליו חומר החקירה שהראיות מספיקות לאישום אדם פלוני, יעמידו לדין, זולת אם סבר שאין במשפט עניין לציבור; ואולם החלטה שלא להעמיד לדין בשל היעדר עניין לציבור תהיה באישור בעלי התפקידים המפורטים בחסד"פ . יובהר שהשימוש בביטוי "עניין לציבור" אינו נועד להצביע על היעדר עניין בנושא גופו, אלא על היעדר עניין בניהול ההליכים, דהיינו על היעדר עניין לקיים את הליך החקירה או את הליך ההעמדה לדין . עניין לציבור משקף איזון נורמטיבי בין שיקולים ציבוריים רלוונטיים לגבי ניהול הליך פלילי באשר לעברה הנידונה.

4. בית המשפט העליון ניסח את אמות המידה שנועדו להנחות את התובע בהחלטתו שלא להעמיד לדין בשל היעדר עניין לציבור . בהתבסס על המתווה שבפסק הדין גיבש פרקליט המדינה בינואר 1994 הנחיה בדבר "שיקולים לסגירת תיק בשל היעדר עניין לציבור" שעודכנה ב-2003. לבד מאלה גיבשו היועץ המשפטי לממשלה, הפרקליטות והמשטרה הנחיות להעמדה לדין בעברות ספציפיות. בד בבד החלו היועץ המשפטי לממשלה, הפרקליטות והמשטרה, בשיתוף שירות המבחן למבוגרים שבמשרד הרווחה והשירותים החברתיים (להלן - משרד הרווחה) וגורמים נוספים, לפתח חלופות טיפוליות ושיקומיות במקום ההליך הפלילי ה"קלסי" של העמדה לדין וענישה במסגרת הרשעה בבית המשפט. חלופות אלה נועדו למקרים שבהם נקיטת אחת משתי האפשרויות - סגירת התיק בשל היעדר עניין לציבור או הגשת כתב אישום - אינה מסַפֶּקֶת תגובה מיטבית של המדינה לאירוע הפלילי מבחינת מבצע העברה, נפגע העברה והאינטרס החברתי בכלל.

פעולות הביקורת

בחודשים פברואר עד אוגוסט 2010 בדק משרד מבקר המדינה היבטים בהליכי סגירת תיקים פליליים בשל היעדר עניין לציבור. הנושאים שנבדקו הם בעיקר אלה: הסדרת חלוקת העבודה בין הפרקליטות למשטרה בכל הנוגע להחלטה על העמדה לדין או על סגירת התיק; גיבוש המדיניות לסגירת תיקים כאלה ועיגונה בנהלים ובהוראות, ובמסגרת זו פיקוח ובקרה של היועץ המשפטי לממשלה ושל פרקליט המדינה על יישומה בגופי התביעה; פיתוח אמצעים נוספים שייתנו מענה ראוי יותר מזה שמספקות ההוראות הקיימות - סגירת התיק או העמדה לדין. היבטים הנוגעים לתקינות הליכי סגירת התיקים ויישום הוראות החוק והנחיות הפרקליטות והמשטרה בנושא נבדקו באמצעות מדגם סטטיסטי מייצג, שנכללו בו 619 תיקי עוון ופשע  שנחקרו ונסגרו  בשנת 2009, כנגד חשודים בגירים, בעילה של היעדר עניין לציבור (מהם נבדקו 557 תיקים ). המדגם נועד לייצג את כלל התיקים שנסגרו בשנת 2009  בשל היעדר עניין לציבור. סך התיקים האלה עומד על 46,289; מהם 35,675 תיקים נסגרו ביחידות החקירה, 7,467 בתביעה המשטרתית ו-3,147 בפרקליטות.  הביקורת נעשתה במטה הארצי של המשטרה - בחטיבת החקירות ובמחלקת התביעות (כתוארה אז); ובמשרד המשפטים - בפרקליטות המדינה, במחלקת עררים, בפרקליטויות המחוזות ובמחלקת הייעוץ והחקיקה.

עיקרי הממצאים

גיבוש מדיניות כללית לסגירת תיקים בשל היעדר עניין לציבור

מכוח תפקידיהם אחראים היועץ המשפטי לממשלה ופרקליט המדינה להתוות מדיניות כללית במערך החקירות והתביעות ולקיים פיקוח ובקרה על התובעים כדי להבטיח יישום שוטף ואחיד של המדיניות שנקבעה.

1. גיבוש מדיניות הוא אמצעי חשוב למימוש העיקרון של שוויון בפני החוק, להבטחת אחידות ללא שרירות, ולצמצום האפשרות של שקילת שיקולים זרים - ובכך הוא מחזק את תחושת הצדק ואת אמון הציבור במערכת אכיפת החוק. גיבוש המדיניות גם מאפשר שקיפות של סדרי העדיפות ומשמש "סרגל" שלאורו ניתן לבחון את יישום המדיניות הלכה למעשה. ואכן, כבר בשנת 1985 עמד היועץ המשפטי לממשלה דאז, פרופ' יצחק זמיר, על הצורך לגבש מדיניות מרכזית של חקירה ותביעה בתחום העונשין, בייחוד בעברות בעייתיות או נפוצות; בשנת 2003 חזר היועץ המשפטי לממשלה דאז, עו"ד אליקים רובינשטיין, על צורך זה; ובשנת 2005 עמד היועץ המשפטי לממשלה דאז, עו"ד מני מזוז, על הצורך בגיבוש מדיניות העמדה לדין וסגירת תיקים בשל היעדר עניין לציבור בעיקר לגבי עברות קלות, ובהן עברות אלימות ורכוש.

הביקורת שערך משרד מבקר המדינה העלתה כי היועץ המשפטי לממשלה דאז, עו"ד מני מזוז , אכן גיבש מדיניות כזו אך עשה זאת רק לגבי חלק מהעברות הקלות, הנפוצות והבעייתיות שלדעתו ראוי היה לגבש להן מדיניות אחידה. כך למשל - כמו קודמיו גם הוא לא גיבש מדיניות כללית ואחידה להעמדה לדין ולסגירת תיקים בעברות של אלימות ברחובות, בכבישים ובמועדונים - עברות אשר משפיעות על איכות החיים של הציבור ומשכך לאכיפת החוק נגד חשודים בביצוען יש חשיבות החורגת מעבר לחומרתן הפורמלית - ועל כן ראוי להבנות את שיקול הדעת של התובע בהחלטה על העמדה לדין או על סגירת התיק בשל היעדר עניין לציבור. כמו קודמיו גם הוא לא גיבש מדיניות לסגירת תיקים בנימוק של היעדר עניין לציבור לגבי עברות מסוג פשע, שלגביהן ככלל יש עניין ציבורי בהעמדה לדין בשל חומרתן ואולם לעתים, לנוכח מכלול השיקולים הנוגעים לחשוד ולנפגע העברה, יש מקום לאפשר לשקול להימנע מלהעמיד לדין את החשוד, דוגמת עברות אלימות בין בני זוג. לפיכך יש חשיבות רבה למדיניות שתבנה את שיקול הדעת ותקבע תנאי סף ברורים להימנעות מהעמדה לדין.

2. אופן קביעת המדיניות ועדכונה: כבר בשנת 1985 הדגיש היועץ המשפטי לממשלה דאז, פרופ' יצחק זמיר, את הצורך לקבוע מדיניות של חקירה ותביעה של עברות אגב שיתוף פעולה בין המשטרה, משרד המשפטים וכל גוף ציבורי אחר הנוגע בדבר. כמו כן הדגיש פרופ' זמיר את החובה לבחון את המדיניות שנקבעה מעת לעת, בהתחשב בניסיון שנרכש בהפעלתה ובשינוי הנסיבות, ולשקול אם יש מקום להשאירה על כנה או לבטלה; אם יוחלט להשאירה על כנה, הרי יש למצוא דרכים להבטחת אכיפתה. בשנת 2000 המליצה ועדה  בראשות פרקליטת המדינה דאז, עו"ד עדנה ארבל, להקים צוות קבוע בפרקליטות המדינה שיעסוק בנושאי מדיניות, תכנון מדיניות ובקרה.

(א)  למרות זאת העלתה הביקורת שהיועצים המשפטיים לממשלה ופרקליטי המדינה - כל אחד בתקופתו - לא פעלו להקמת צוות קבוע בפרקליטות המדינה, או כל מנגנון באשר הוא, שתפקידיו יהיו לבחון באופן עתי, שיטתי, מקיף ומקצועי את צרכיהם המשתנים של החברה ושל גורמי אכיפת החוק ולהמליץ על השינויים הנדרשים.

(ב)  הסדרת מדיניות באמצעות חקיקה - יתרונה בכך שהיא מבטיחה הליך דמוקרטי סדור ודיון ציבורי. אשר לקביעת מדיניות בהנחיות מינהליות ועדכונן - פעולות אלה אמורות להיעשות כחלק מעבודת מטה, שבמסגרתה ייאספו וינותחו כל הנתונים הרלוונטיים לנושא , ותתקבל התייחסותם של כל הגורמים הרלוונטיים.

בהתאם להחלטת ועדת שרים לענייני חקיקה גיבשה בנובמבר 2007 מחלקת ייעוץ וחקיקה, בין השאר, טיוטת הצעת חוק לקציבת משך הזמן לגיבוש החלטה בדבר העמדה לדין או סגירת התיק על ידי התביעה . ואולם, לבקשת היועץ המשפטי לממשלה דאז, עו"ד מני מזוז, להעדיף עיגון בהנחיית יועץ משפטי לממשלה, ולא בחקיקה, של פרקי הזמן הנדרשים לתובע לטפל בתיק חקירה, גיבשה מחלקת ייעוץ וחקיקה במהלך 2008 טיוטת הנחיית יועץ משפטי לממשלה בדבר משך טיפול התביעה עד הגשת כתב אישום או עד סגירת התיק. באוגוסט 2010 פרסם היועץ המשפטי לממשלה, עו"ד יהודה וינשטיין, הנחיה בדבר "משך טיפול התביעה עד להגשת כתב אישום" . בהנחיה נקבעו פרקי הזמן לטיפול בתיק מיום קליטתו ביחידות התביעה או בפרקליטות ועד קבלת החלטה בדבר העמדה לדין או בדבר סגירתו. צוין בה כי פרקי הזמן שנקבעו אמורים, ככלל, להספיק לצורך גיבוש החלטת תובע בתיק ממוצע, אך ברור כי ייתכנו מקרים שבהם תידרש חריגה מפרקי זמן אלו מטעמים ענייניים ומוצדקים.

עולה מהאמור שעל אף החלטת ועדת השרים לענייני חקיקה להגביל את משך טיפול התביעה בהגשת כתב אישום או בסגירת תיק בחקיקה - פרקי הזמן האמורים נקבעו בהנחיית יועץ משפטי לממשלה; ממילא נמנעו הליך סדור ודיון ציבורי ולא התקבלה התייחסות מצד כל הגורמים הרלוונטיים לנושא. עוד עלה שפרקי הזמן שנקבעו בהנחיה החדשה שונים משמעותית מאלה שנקבעו בטיוטת הצעת החוק מנובמבר 2007: בעברות מסוג עוון וחטא נקבעו בהנחיה פרקי זמן ארוכים יותר באופן ניכר מאלה שנקבעו בטיוטת הצעת החוק ובעברות מסוג פשע נקבעו בהנחיה פרקי זמן קצרים יותר באופן ניכר מאלה שנקבעו בטיוטה האמורה.

כמו כן עלה בבדיקה כי בתהליך גיבוש ההנחיה לא נאספו ולא נותחו כל הנתונים הרלוונטיים. בנוסף עלה שפרקי הזמן שנקבעו בהנחיה ארוכים הרבה יותר מאלה הנדרשים בפועל: מבדיקת תיקי המדגם עלה ש-70% מהתיקים בעברות מסוג עוון נסגרו בתוך שלושה חודשים ו-85% מהם בתוך שנה; אשר לתיקים מסוג פשע - 77% מהם בתוך שנה, ו-85% בתוך 18 חודשים. לעומת זאת בהנחיה נקבע שבתיקי עברות מסוג עוון יש לפעול לסיום הטיפול בתוך 12 חודשים ובתיקי עברות מסוג פשע שדינן עד עשר שנות מאסר - בתוך 18 חודשים. לפיכך, ספק אם פרקי הזמן שנקבעו בהנחיה יביאו לקיצור משך הזמן לטיפול בתיקים בתביעה המשטרתית ובפרקליטות, ויש אף חשש שהם יביאו להארכתו.

הליכי ההחלטה על סגירת תיקים מהיעדר עניין לציבור

כאמור, המשטרה רשאית שלא לחקור תלונה בעברה שאינה פשע, אם קצין משטרה בדרגת פקד ומעלה סבר שאין בה עניין לציבור. לאחר סיום החקירה  ובתנאי שנאספו ראיות מספיקות להעמדה לדין של החשוד, נשקלת שאלת אי-העמדתו לדין בשל היעדר עניין לציבור על ידי הגורם המוסמך, בהתאם לעקרונות שנקבעו בהלכה הפסוקה ועוגנו בהנחיות היועץ המשפטי לממשלה, פרקליט המדינה והמשטרה.

בהתאם, בחן משרד מבקר המדינה, באמצעות המדגם הסטטיסטי, את החוקיות ואת ההצדקה של סגירת תיקים בשל היעדר עניין לציבור. ההיבטים שנבדקו: האם ההחלטה לסגור את התיק בשל היעדר עניין לציבור התקבלה בידי הגורם המוסמך לפי החוק; האם ההחלטה עלתה בקנה אחד עם החוק, עם ההלכה הפסוקה ועם ההנחיות שנקבעו בנושא; האם ההחלטה נומקה כנדרש; המדגם נועד לייצג את כל התיקים שנסגרו בידי גורמי האכיפה בשנת 2009  בשל היעדר עניין לציבור. כלל התיקים האלה עמד על 46,289; מהם 35,675 תיקים נסגרו ביחידות החקירה, 7,467 בתביעה המשטרתית ו-3,147 בפרקליטות. להלן פירוט הממצאים שעלו במדגם:

סגירה בידי הגורם המוסמך:  שיקול הדעת שהוקנה בחוק לתובע שלא להעמיד לדין בשל היעדר עניין לציבור נושא אופי מעין-שיפוטי  והוא נוגע לכל בעלי העניין בהליך הפלילי: החשוד, קרבן העברה והחברה בכללותה. בשל מורכבות ההחלטה לסגור תיק בעילה של היעדר עניין לציבור הגדיר המחוקק בחסד"פ מדרג של גורמים בפרקליטות ובמשטרה המוסמכים לסגור תיק בעילה זו, בהתאם לסוג העברה ולמידת מורכבותה.

1. בעשור האחרון נבחנה והוסדרה מחדש סוגיית חלוקת העבודה בין הפרקליטות לבין המשטרה בנוגע לסמכות ההחלטה על העמדה לדין וסגירת התיקים: ב-2001 נחקק חוק סדר הדין הפלילי (תיקון מס' 33) (הוראת שעה), התשס"א-2001 (להלן - תיקון 33)  שבו נקבע שפרקליט המדינה רשאי להחליט אילו עברות מסוג פשע, מבין אלו שנכללו ברשימה שבתוספת הראשונה א' לחסד"פ, יועברו לתובע משטרתי להחלטה אם להעמיד לדין אם לאו  (להלן - העברות שבתוספת); לגבי עברות פשע שאינן בתוספת נדרשה החלטה של פרקליט מחוז אם להעמיד לדין, ולאחריה ניתן היה להעביר את התיק לתביעה לניהול המשפט . אשר לסגירת תיקים מסוג פשע מהיעדר עניין לציבור - תיקון 33 הסמיך את ראש יחידת תביעות לסגור תיקים בעברות שבתוספת שהועברו לטיפול התביעה. זאת, למעט עברות המתבצעות בנסיבות מחמירות, שלגביהן הושארה הסמכות בידי פרקליט המחוז . עם זאת ב-2005 הנחה פרקליט המדינה דאז, עו"ד ערן שנדר, להעביר לפרקליטות את כל תיקי החקירה מסוג פשע אשר מומלצים לסגירה על ידם מכל עילה שהיא (בידי התביעה המשטרתית נותרה הסמכות להחליט על העמדה לדין בתיקים אלה). הסמכות לסגור תיקים בעברות שאינן פשע - חטא ועוון - נותרה בידי קצין משטרה שהוסמך כתובע לעניין זה.

ועדות שמונו לבחינת יישום התיקון ולבחינה מחדש של חלוקת הטיפול בתיקי פשע ועוון בין הפרקליטות לתביעה הצביעו על בעיות ביישומו ועל הצורך בשינוי חלוקת הסמכויות בין הגופים. בהתאם, בנובמבר 2010, לאחר סיום הביקורת, אושר ונכנס לתוקף תיקון לחוק סדר הדין הפלילי (חלוקת הטיפול בחומר חקירה בין הפרקליטות לתביעה המשטרתית) (תיקון מס' 64), התש"ע-2010 (להלן - תיקון 64). על פי התיקון לחוק, פרקליט המדינה  יחליט על רשימת עברות מסוג פשע ועוון שבסמכות כל אחד מהגופים, והיא תעוגן בחוק. כמו כן יוקנו לתביעה המשטרתית כל הסמכויות לטיפול בתיקים שיועברו אליה - הן לעניין ההחלטה על העמדה לדין הן לעניין סגירת תיקים.

2. ההחלטה שלא להעמיד לדין חשוד בעברות פשע בשל היעדר עניין לציבור נעשית על פי החסד"פ, הן במתכונתו טרם תיקון 64 הן לאחריו, והיא נמצאת בסמכות פרקליט המחוז או בסמכות ראש יחידת תביעות (להלן - בעל הסמכות).

בהתאם, משרד מבקר המדינה בדק אם תיקי המדגם בעברות מסוג פשע נסגרו בשל היעדר עניין לציבור בידי בעל הסמכות. הבדיקה העלתה שכ-21% (52 מתוך 244) מתיקי המדגם בעברות מסוג פשע נסגרו מהיעדר עניין לציבור ביחידות החקירה, דהיינו בידי בעל תפקיד שאינו פרקליט מחוז או ראש יחידת תביעות, כלומר בידי גורם ללא סמכות.

תקינות עילת סגירת התיקים: לפי החסד"פ, פרט לעילת "היעדר עניין לציבור" יש עילות נוספות לסגירת תיקים - "חוסר בראיות מספיקות להעמדה לדין" ו"היעדר אשמה" .

1. על לפי החסד"פ  וההלכה הפסוקה של בית המשפט העליון המבהירה את הוראותיו  החלטה על הגשת כתב אישום תתקבל רק אם נמצא כי מתקיימים שני תנאי היסוד, קיום ראיות לכאורה לאישום ועניין ציבורי בניהול המשפט.

בהתאם, משרד מבקר המדינה בדק אם בתיקי המדגם, בעברות מסוג פשע שנסגרו בשל היעדר עניין לציבור, היו ראיות מספיקות להגשת כתב אישום. הבדיקה העלתה שכ-10%  (25 מבין 244) מהתיקים האלה נסגרו בשל היעדר עניין לציבור, אף שעילת הסגירה הנכונה הייתה היעדר ראיות מספיקות להגשת כתב אישום. זאת בהתבסס על אמירות מפורשות של החוקר או של התובע בתיק שאין ראיות מספיקות להגשת כתב אישום או במקרים שבהם דרש התובע השלמות חקירה שלא בוצעו.

2. על פי ההלכה הפסוקה של בית המשפט העליון  ההחלטה שלא להעמיד לדין בשל היעדר עניין לציבור תתקבל אחר שיישקלו חומרת המעשה, הנסיבות האישיות של החשוד ושל קרבן העברה, אינטרסים חיוניים של המדינה, שיקולים מוסדיים של התביעה ושל בתי המשפט ועוד. עקרונות אלה עוגנו בהנחיות היועץ המשפטי לממשלה ופרקליט המדינה . נוסף על כך קבעו היועץ המשפטי לממשלה, פרקליט המדינה והמשטרה הנחיות ספציפיות בדבר העמדה לדין בעברות מסוימות, הכוללות פירוט של נסיבות מיוחדות שבהן יוחלט לסגור את התיק בשל היעדר עניין לציבור.

בהתאם, משרד מבקר המדינה בדק אם תיקי המדגם שנסגרו בשל היעדר עניין לציבור עמדו בתנאים הקבועים בהנחיות הללו. מממצאי הביקורת עולה שכ-14% (76 מבין 557) מתיקי המדגם נסגרו בשל היעדר עניין לציבור, אף שלא עמדו בתנאים הקבועים בהנחיה ספציפית או בהנחיה הכללית.

אי-יישום מדיניות התביעה בולט בעברה של החזקה ושימוש בסמים לצריכה עצמית  המוסדרת בהנחיית היועץ המשפטי לממשלה מ-1985 , האוסרת לגליזציה של שימוש בסמים מכל סוג שהוא: עלה כי כ-37% (30 מבין 83) מתיקי המדגם שעניינם החזקה ושימוש בסמים לצריכה עצמית נסגרו במשטרה (ביחידות החקירה והתביעה) בשל היעדר עניין לציבור, אף שלא עמדו בתנאים שנקבעו בהנחיה. עוד עלה כי כ-43% (36 מבין 83) מהתיקים האלה נסגרו בלי שיחידות החקירה והתביעה החתימו את החשודים על בקשה לסגירת התיק באזהרה, שהוא על פי הנחיית היועץ המשפטי לממשלה תנאי לסגירת התיק בעילה זו.

המלצה לסיום הטיפול התיק: על פי הנחיית היועץ המשפטי לממשלה , על היחידה החוקרת לסכם את תיק החקירה אך להימנע מלקבוע המלצה אם להעמיד לדין וזאת משום שאם תפורסם יש בה כדי לפגוע בחשודים שטרם נקבע שיועמדו לדין. בהתאם קבעה המשטרה שאין לכלול המלצה בטופס סיכום תיק חקירה. למרות זאת בבדיקת תיקי המדגם נמצא כי בכ-83% מהתיקים שכללו סיכומי חקירה, הקצינים הממונים על החקירה כללו המלצה בעניין אופן סיום הטיפול בתיק: האם להעמיד את החשוד לדין או לסגור את התיק.

פירוט נימוקי סגירה: הקפדה על תיעוד ועל הנמקה בתהליכי קבלת ההחלטות לגבי סגירת תיקים מבטיחה שיטת חשיבה סדורה של מקבלי ההחלטות; מסייעת לבסס אמות מידה של שקיפות ואחידות בקבלת החלטת הסגירה; ומאפשרת בקרה על החלטה כזאת, על טיבה, על סבירותה ועל חוקיותה. החשיבות הטמונה בנימוק ההחלטה על סגירת תיק בשל היעדר עניין לציבור מעוגנת גם בהנחיות היועץ המשפטי לממשלה ובהנחיות המשטרה. חרף זאת, בבדיקת תיקי המדגם נמצא כי בכ-45% (249 מבין 557) מהתיקים לא פורטו הנימוקים לסגירה, או שנומקו בצורה לא מספקת. דהיינו, אי-אפשר היה ללמוד מהם על השיקולים שנבחנו או שהתגלה כי חסרה בהם התייחסות לשיקולים העיקריים המופיעים בהנחיות.

סיכום חקירה: על פי הנחיית היועץ המשפטי לממשלה האמורה וכן על פי הנחיית המשטרה,  סיכום החקירה, הכולל התייחסות לראיות שהתגלו, נועד, בין היתר, לבקרה של הקצין הממונה על הליכי החקירה ועל מיצויה. עם זאת העלתה בדיקת תיקי המדגם כי בכרבע מהתיקים (143 מבין 557) לא נמצא סיכום חקירה.

השלמות חקירה: על פי החסד"פ רשאים היועץ המשפטי לממשלה או תובע המקבל לידיו תיק להורות ליחידת החקירה להוסיף ולחקור אם מצא שיש בכך צורך לשם החלטה בדבר העמדה לדין או לשם ניהול יעיל של המשפט. מבדיקת תיקי המדגם עולה שכ-18% (99 מבין 557) מהתיקים הוחזרו להשלמות חקירה; ב-33% (33 מבין 99) מהם לא בוצעו ההשלמות, ויחידות החקירה סגרו אותם בשל היעדר עניין לציבור חרף ההנחיה שקיבלו להשלים את חקירתם. במקרים אלה נעשה שימוש לא ראוי בעילת הסגירה של היעדר עניין לציבור.

הבקרה על סגירת התיקים

מנגנוני בקרה אמורים להבטיח את הגשמת המדיניות והמטרות של הארגון ומסייעים לוודא כי הארגון, על יחידותיו, מתנהל לפי הדין ולפי הנחיותיו הפנימיות בצורה יעילה וראויה. על היועץ המשפטי לממשלה ועל הפרקליטות לפקח על עבודת התובעים כדי להבטיח שהתביעה הכללית תפעל כגוף אחד ותקיים את עקרון השוויון בפני החוק. לביצוע חובה זאת המליצה בשנת 2000 ועדה  בראשות פרקליטת המדינה דאז, עו"ד עדנה ארבל, לגבש תורת בקרה וליצור מנגנוני תיאום, פיקוח ובקרה של היועץ המשפטי לממשלה באמצעות הפרקליטות על התובעים השונים, לקבוע פרקליטים שיהיו מופקדים על כך, להגדיר את סמכויותיהם ולקבוע נהלים לשם כך. ב-2007, במסגרת גיבוש ההנחיה להגבלת משך טיפול בתיקי חקירה, הדגישו היועץ המשפטי לממשלה והפרקליטות את חשיבותם של המנגנונים הללו בכל הנוגע לטיפול בתיקים בידי הפרקליטים והתובעים המשטרתיים.

בביקורת עלה שהיועץ המשפטי ופרקליט המדינה לא הקימו מנגנון לפיקוח ובקרה, לא במתכונת האמורה ולא בכל דרך אחרת, וכי הפרקליטות אינה מקיימת פיקוח ובקרה יזומים וסדורים על עבודת הפרקליטים והתובעים.

פיתוח אמצעים חלופיים להליך הפלילי

זה מכבר זיהו היועץ המשפטי לממשלה והפרקליטות כי במקרים מסוימים נקיטת אחת משתי החלופות המרכזיות - סגירת התיק בשל היעדר עניין לציבור, או הגשת כתב אישום - אינה מסַפֶּקֶת מענה מיטבי של המדינה לאירוע הפלילי - לא מבחינת מבצע העברה, לא מבחינת נפגע העברה ולא מבחינת החברה. לדידם, הטיפול במקרים כאלה צריך להיעשות במסגרת חלופית להליך הפלילי ה"קלסי" הכולל העמדה לדין וענישה במסגרת הרשעה בידי בית המשפט. לשם כך, מינה היועץ המשפטי לממשלה דאז, עו"ד מני מזוז, ב-2004 צוות בין-משרדי לגיבוש תכנית "הטיה מהליך פלילי". תכלית התכנית הייתה לקיים חלופות להליך הפלילי במישור השיקומי, על ידי הפניית תיקים פליליים מסוימים (מי שלראשונה עברו על החוק בעברות קלות מסוג עוון) לטיפולו של שירות המבחן למבוגרים שבמשרד הרווחה. על פי התכנית, הטיפול בחשודים בתיקים אלה בשירות המבחן יסייע בשיקומם ויקל את העומס על התביעה ועל בתי המשפט. ואולם, חרף העובדה שגורמי האכיפה עמדו על חשיבות התכנית היא לא בוצעה בשל מחלוקת תקציבית.

סיכום והמלצות

1. הסמכות להחליט על העמדה לדין או על סגירת תיק בהיעדר עניין לציבור היא מן החשובות ובעלות העוצמה שהקנה החוק לפקיד ציבור. בשל מורכבות ההחלטה בדבר סגירת תיק בגין היעדר עניין לציבור, הגדיר המחוקק מדרג של גורמים המוסמכים לכך, בהתאם לסוג העברה ולמידת מורכבותה. כמו כן המחוקק, בית המשפט העליון והיועץ המשפטי לממשלה קבעו מהם השיקולים והאיזונים שעל תובע לשקול בהחלטתו שלא להעמיד לדין חשוד בשל היעדר עניין לציבור אף שנמצאו ראיות מספיקות לאישום כנגדו. זאת כדי להבטיח שההחלטה בנושא תתקבל בזהירות ובאופן שייטע בציבור אמון בכך שכולם שווים בפני החוק ובכך שגורמי האכיפה שוקדים על שירוש תופעות עבריינות, נותנים את דעתם להגנת הפרט שנפגע מן העברה וערים לאמצעים שנועדו למנוע תופעות עבריינות.

2. הביקורת העלתה כי היועץ המשפטי לממשלה לא קבע מדיניות סדורה וכוללת להעמדה לדין או להימנעות מכך בכל העברות הנפוצות והבעייתיות שלדעתו היה צורך לקבוע בעניינן מדיניות אחידה וכי לא מיסד מנגנון לעדכונה ולאבטחת יישומה. עוד נמצא שהנחית היועץ המשפטי לממשלה לקציבת משך זמן לגיבוש החלטה בדבר העמדה לדין או סגירת התיק בידי התביעה גובשה ללא עבודת מטה ודיון ציבורי מספקים.

אשר לסדרי סגירת תיקים בשל היעדר עניין לציבור - הביקורת העלתה כי יחידות החקירה, התביעה המשטרתית והפרקליטות אינן מקפידות לפעול לפי הוראות החוק והפסיקה הקיימות, וגם אינן אוכפות את המדיניות ואת הנהלים שהן עצמן קבעו. בכלל זה הן עושות לעיתים שימוש שגוי בעילות הסגירה - סוגרות תיקים בשל היעדר עניין לציבור אף שלא היו ראיות מספיקות להגשת כתב אישום או בניגוד להנחיות של היועץ המשפטי לממשלה ופרקליט המדינה. נוסף על כך מקבלי ההחלטה סגרו חלק ניכר מהתיקים מבלי שנימקו את החלטתם כדבעי או מבלי לנמקה כלל; יחידות החקירה סגרו תיקים ללא סמכות ובחלק ניכר מהתיקים כללו הקצינים הממונים על החקירה המלצה בעניין אופן סיום הטיפול בתיק, בניגוד להנחיית היועץ המשפטי לממשלה.

3. על היועץ המשפטי לממשלה ועל הפרקליטות בשיתוף המשטרה לגבש מדיניות מרכזית, אחידה ועדכנית להעמדה לדין בעברות בעייתיות ונפוצות, כזו שתשקף את המציאות של היום ואת עמדות החברה; עליהם לרענן את מכלול הנהלים וההנחיות בנושא סגירת תיקים בשל היעדר עניין לציבור, ולוודא כי כל מקבלי ההחלטות מודעים להם ופועלים לפי אמות המידה שנקבעו. על היועץ המשפטי לממשלה ועל פרקליט המדינה להקים, כמוצע זה מכבר, מנגנון קבוע לפיקוח ובקרה יזומים ושוטפים על עבודת התובעים. חשיבות מיוחדת נודעת לקיום סדור ומובנה של פיקוח ובקרה על עבודת התביעה לנוכח ההסדרים החדשים לחלוקת העבודה בין הפרקליטות לבין התביעה המשטרתית, שנכנסו לתוקפם בנובמבר 2010, ולפיהם בחלק ניכר מהתיקים הסמכות לסגור תיקים בכל העילות, לרבות היעדר עניין לציבור, שהייתה בידי הפרקליטות - הועברה לתביעה המשטרתית.

נוסף על כך, על גורמי התביעה, ובראשם היועץ המשפטי לממשלה ופרקליט המדינה, להשלים את פיתוחם של אמצעים חלופיים נוספים שירחיבו את "סל הכלים" העומדים לרשותם בבואם לטפל במבצעי עברות באמצעים שיקומיים וטיפוליים.