הימצאותן של מערכות נשק שנועדו לפגוע ברכב-קרב משוריין ובטנקים (להלן - רק"ם) בידי מדינות אויב ובידי גופי טרור הביאו בעשור האחרון את צה"ל ואת משרד הביטחון (להלן - מערכת הביטחון) לחפש פתרונות הגנה אקטיבית לרק"ם, שבשימוש צה"ל: "מעיל רוח" מתוצרת רפאל - מערכות לחימה מתקדמות בע"מ (להלן - רפאל), שנועדה לטנק המרכבה "סימן 4"; ו"חץ דורבן" מתוצרת התעשיה הצבאית לישראל בע"מ (תעש) (להלן - תעש), שנועדה לנושא גייסות משוריין (להלן - נגמ"ש) מרכבה (להלן - נמ"ר).
פעולות הביקורת
בחודשים נובמבר 2010 עד אפריל 2011 בדק משרד מבקר המדינה, לסירוגין, היבטים בתהליכי עבודת המטה (להלן - עמ"ט) בצה"ל ובמשרד הביטחון (להלן - משהב"ט) בנוגע להחלטות לפתח ולהצטייד במערכת "חץ דורבן" לנמ"ר ולהחלטות לפתח מערכת הגנה אקטיבית לרק"ם, המשלבת בין היכולות של רפאל ותעש (להלן - המערכת המשולבת). הביקורת נערכה בצה"ל, במשהב"ט ובתעש.
עיקרי הממצאים
פטור מביצוע מכרז להתקשרות לפיתוח ולהצטיידות במערכת "חץ דורבן" במועד הדיון בוועדת הפטור במינהל למחקר ופיתוח אמצעי לחימה ותשתיות טכנולוגיות (להלן - מפא"ת) שבמשהב"ט בעניין "חץ דורבן" בנובמבר 2009 היו קיימים שני ספקים פוטנציאליים - רפאל ותעש - שעסקו בפיתוח מערכות הגנה אקטיבית לרק"ם; חברות, שיכלו להציע מענה לאופיין המבצעי של צה"ל למערכת הגנה אקטיבית לנמ"ר. בנסיבות אלו התחייב קיום מכרז בין שני הספקים, דבר שלא נעשה, אף כי נדרש על פי תקנות חובת המכרזים.
המלצת מפא"ת לוועדת הפטור, לאשר את תעש כספק יחיד לפיתוח ולהצטיידות במערכת הגנה אקטיבית לנמ"ר, התבססה על קביעה, כי רק מערכת "חץ דורבן" של תעש מסוגלת לספק מענה ההולם את הדרישות המבצעיות של צה"ל, אף כי היו קיימים באותו מועד שני ספקים פוטנציאלים. בדיון בוועדה תמכה מנהלת טנק המרכבה שבמשהב"ט (להלן - מנת"ק) בהמלצה זו, וצה"ל לא הסתייג ממנה.
החלטות משהב"ט וצה"ל שלא להמשיך בהתקשרות לפיתוח "חץ דורבן"
ביוני 2010 סיכם ראש מפא"ת, מר אופיר שהם, כי "לא מאושרת כוונת מטה התכנית [במשהב"ט] לפעול לביצוע מו"מ [משא ומתן] והתנעת פרויקט 'חץ דורבן' מהר ככל האפשר". לאחר סיכום זה נעצרה למעשה פעילות משהב"ט מול תעש בעניין "חץ דורבן".
בסיכום דיון בראשות ראש מפא"ת באוגוסט 2010 הוא המליץ למנכ"ל משהב"ט "לא לקדם את תהליך ההתקשרות עם תע"ש ל'חץ דורבן', עקב חוסר בשלות ל- F.S.D [פיתוח מלא] וחוסר התאמה [של תעש] להגדרה של ספק יחיד". המלצה זו ניתנה שעה שמשהב"ט לא מיצה עם תעש בדיקה של יכולותיה לתת מענה לטיפול בפערים שנותרו במענה שלה לבקשה להצעת מחיר (להלן - בל"ם).
המלצת ראש מפא"ת שלעיל בנושא אי-התאמת תעש להגדרת ספק יחיד אמנם עולה בקנה אחד עם ממצאי הביקורת, כי היו שני ספקים פוטנציאליים. אולם משרד מבקר המדינה מעיר, כי הבדיקה שערך ראש מפא"ת בנושא חשוב זה, שהשינוי בו - אי-קידום ההתקשרות עם תעש - היה מהותי, לא תועדה, לרבות פירוט הכרחי של הנימוקים והשיקולים שבבסיסה; ועל כן בדיקה זו חסרה את השקיפות הנדרשת לפיקוח ולבקרה על תהליך עבודת המטה לעניין זה. הדבר מצופה ונדרש בדיונים בנושאי פרויקטים, ובמיוחד פרויקטים בהיקף כספי של מאות מיליוני ש"ח, כמו מערכת הגנה אקטיבית לנמ"ר, ולנוכח השינוי המהותי שלעיל.
באוקטובר 2010 הציג ראש מטה (להלן - רמ"ט) זרוע יבשה (להלן - ז"י) לסגן הרמטכ"ל את עמדת ז"י ומפא"ת, כי אין בשלות לקדם את תהליך ההתקשרות עם תעש ל"חץ דורבן". עמדה זו לא נתמכה בעבודת מטה שלמה, שאמורה הייתה לנתח את בשלות מערכת "חץ דורבן". יתר על כן, צה"ל, מנת"ק ומפא"ת לא פרסמו עד מועד סיום הביקורת מסמך מסכם בעניין אי-עמידה של תעש בדרישות הבל"ם.
החלטות משהב"ט וצה"ל בעניין המערכת המשולבת
בנובמבר 2010 המליצו סגן הרמטכ"ל דאז, אלוף בני גנץ , אגף התכנון בצה"ל (להלן - אג"ת) וז"י לרמטכ"ל על יצירת אינטגרציה "של המערכות הקיימות" - "מעיל רוח" ו"חץ דורבן", בלי שצה"ל ומשהב"ט בדקו את היתכנותה של המערכת המשולבת ואת המשמעויות המבצעיות, הטכנולוגיות, התקציביות והלוגיסטיות של מימושה ברק"ם. בהבאת מידע חלקי ולא ממצה לדיון בראשות הרמטכ"ל היה לכאורה להביא לקבלת החלטה שאינה מיטבית.
החלופות ("מעיל רוח" והמערכת המשולבת) שאג"ת המליץ לבחון בדצמבר 2010 למערכת הגנה אקטיבית לנמ"ר לא כללו את מערכת "חץ דורבן". זאת, אף כי מפא"ת ומנת"ק לא השלימו מול תעש בחינה לגבי אפשרויות לגשר על הפערים שבמענה של תעש לבל"ם, וממילא לא פסלו מערכת זו מלשמש כמערכת הגנה אקטיבית לנמ"ר.
בפברואר 2011 החליט מנכ"ל משהב"ט, אלוף (מיל') אהוד שני, על פיתוח המערכת המשולבת. במועד זה: ההערכה על היכולת לשלב מבחינה טכנולוגית בין מרכיבי המערכת של רפאל לבין מרכיבי המערכת של תעש לא הייתה מבוססת על עבודת מטה; לא היה בידי משהב"ט וצה"ל מידע בדבר הביצועים הצפויים של מערכת כזו; ולא נערכה עבודת מטה על תרומתה של מערכת כזו לצה"ל בהשוואה לחלופות הקיימות, על לוחות הזמנים לפיתוח ולייצור, ועל עלויות הפיתוח והייצור הצפויות.
על פי הוראות משהב"ט, הסמכות לאשר פטור ממכרז נתונה בידי ועדת הפטור שבמשהב"ט . קביעתו של מנכ"ל משהב"ט בפברואר 2011 את רפאל כקבלן ראשי לפיתוח ולייצור של מערכת ההגנה האקטיבית המשולבת לרק"ם, התקבלה בחריגה מסמכותו.
סיכום והמלצות
הצורך המבצעי במערכת הגנה אקטיבית לנמ"ר הוגדר בצה"ל כחיוני ומובהק, זאת בין היתר כדי לשפר את שרידות הנגמ"ש, לצמצם את מספר החיילים הנפגעים ולאפשר לכוחות צה"ל למלא את משימותיהם בלחימה בצורה יעילה יותר. למרות זאת, ולמרות קביעת סגן הרמטכ"ל, כי מערכת הגנה אקטיבית היא חלק בלתי נפרד מהנמ"ר, התנהלות גורמים בצה"ל ובמשהב"ט הביאה לכך שעד למועד סיום הביקורת, אפריל 2011, משהב"ט לא התקשר עם ספק להספקתה של מערכת הגנה אקטיבית לנמ"ר, ואף לא הייתה בידי צה"ל ומשהב"ט הערכה מבוססת על המועד שבו יותקן על הנמ"רים מיגון אקטיבי.
הסיבות העיקריות למצב שתואר לעיל, הן ליקויים משמעותיים בתהליכי קבלת ההחלטות במשהב"ט ובצה"ל בעניין ההתקשרות לפיתוח ולייצור של מערכת הגנה אקטיבית לנמ"ר, ובכלל זה פגמים בעבודת המטה בגופים אלה, וכן פעילות במשהב"ט שלא בהתאם לחוק חובת המכרזים, התשנ"ב-1992 (להלן - חוק חובת המכרזים) ולתקנות חובת המכרזים. לפיכך ראוי, כי מנכ"ל משהב"ט וסגן הרמטכ"ל יתנו דעתם, כל אחד בתחומו, לליקויים שהועלו בדוח זה, כדי להפיק את הלקחים הנדרשים בנוגע לתהליכי בחירת ספקים במערכת הביטחון בכלל, ובתהליך בחירת ספק למערכת הגנה אקטיבית לרק"ם בפרט.
משרד מבקר המדינה ער לשאיפה של מערכת הביטחון לבחור בהקדם במערכת מיטבית באמצעות שילוב טכנולוגיות המפותחות בתעשיות השונות. עם זאת, לנוכח ההחלטות בצה"ל ובמשהב"ט להתקין מערכות הגנה אקטיבית על טנקי המרכבה ועל הנמ"רים - החלטות שמשמעותן הצטיידות במערכות בעלות כוללת של מיליארדי שקלים, ונוכח קיום שני ספקים שמציעים לצה"ל את המערכות מתוצרתם, ראוי שצה"ל ומשהב"ט יבצעו בדחיפות בחינה מערכתית סדורה של המשמעויות המבצעיות, הכלכליות והלוגיסטיות של פיתוח והצטיידות במערכת הגנה אקטיבית עתידית למשק הרק"ם, תוך הקפדה יתרה על חוק חובת המכרזים ועל הוראות משהב"ט.