באזור יהודה והשומרון (להלן - איו"ש) פועלים כ-20 אזורי תעשייה שבניהול ישראלי, חלקם אזורי תעשייה גדולים כמו ברקן, מישור אדומים ואריאל-מערב, ובהם מועסקים עובדים ישראליים רבים וכ-5,800 עובדים פלסטיניים. אזורי התעשייה בניהול ישראלי באיו"ש ממוקמים בשטח C . בהסכם הביניים שנחתם בין ישראל לרשות הפלסטינית בספטמבר 1995, ובחקיקה אשר החילה אותו באיו"ש נקבע, כי הסמכויות הביטחוניות ומרבית הסמכויות האזרחיות בשטח זה נתונות בידי ישראל.
אזורי תעשייה בניהול ישראלי הוקמו על קרקעות המנוהלות על ידי הממונה על הרכוש הממשלתי והנטוש באיו"ש, אשר מקצה את הקרקעות לגופים העוסקים בהתיישבות באיו"ש. לאזורי התעשייה בניהול ישראלי באיו"ש יש לייחס, בין השאר, חשיבות כלכלית וביטחונית, בהיותם מספקים תעסוקה לישראלים ולפלסטינים.
המינהל האזרחי באיו"ש (להלן - המנהא"ז) כפוף למפקדת תיאום פעולות הממשלה בשטחים (להלן - המתפ"ש), שבראשה עומד מתאם פעולות הממשלה בשטחים שהוא קצין צה"ל בדרגת אלוף, הכפוף לשר הביטחון. ייעוד המתפ"ש הוא, בין היתר, ליישם את מדיניות הממשלה באיו"ש ולקדמה בתחומים אזרחיים, בתיאום משרדי הממשלה, צה"ל וגורמי הביטחון בשגרה ובחירום, ולהוות סמכות אזרחית להתיישבות הישראלית באיו"ש בתחומי התכנון והתשתית.
פעולות הביקורת
בתקופה ינואר עד יוני 2011 בדק משרד מבקר המדינה היבטים בפעילותם של אזורי תעשייה שבניהול ישראלי באיו"ש. חלק מהנתונים עודכנו באוגוסט 2011. בין היתר נבדקו עניינים הקשורים לאבטחת אזורי התעשייה, לאכיפת חוקי העבודה ולפעילות אזורי התעשייה טול-כרם (להלן - "מסילה") ו"עלי זהב". הביקורת נערכה בפיקוד המרכז (להלן - פקמ"ז), במתפ"ש, במנהא"ז, במשרד התעשייה, המסחר והתעסוקה (להלן - משרד התמ"ת) ובחלק מאזורי התעשייה באיו"ש שבניהול ישראלי.
עיקרי הממצאים
הגדרת אזורי תעשייה בניהול ישראלי
על אזורי התעשייה שבניהול ישראלי באיו"ש הוחלו הוראותיהם של דינים שונים מתוך תחיקת הביטחון (להלן - דיני אזורי התעשייה). בדיני אזורי התעשייה לא מצוינים השמות של אזורי התעשייה שבניהול ישראלי ותחומם הגיאוגרפי, ולא הוגדר המונח "אזור תעשייה שבניהול ישראלי". במצב זה לא ברור האם הוקנתה סמכות לאכוף את הוראות דיני אזורי התעשייה במפעלים שונים, דבר שיש לו, בין השאר, השפעות על אופן הבידוק הביטחוני הנעשה לסחורות היוצאות מאזורי תעשייה אלה לישראל.
היתרי עיסוק
המנהא"ז לא פעל לאכיפת הוראות הצו בדבר איסור על עיסוק (אזור הגדה המערבית) (מס' 65), התשכ"ז-1967 (להלן - צו בדבר איסור על עיסוק), על מפעלים הפועלים באזורי תעשייה שבניהול ישראלי באיו"ש ללא היתרי עיסוק, ולא קבע את הקריטריונים להנפקתם.
אכיפת חוקי העבודה במפעלים ישראליים באיו"ש
מקצת מהוראות החקיקה הישראלית בנוגע לדיני עבודה חלות על יחסי העבודה בין מעסיקים ישראליים לבין מועסקים ישראליים בלבד ורק בתחומי ההתיישבות הישראלית באיו"ש . בביקורת עלה, כי אף שחלפו כארבע שנים מיום פסיקת בג"ץ מאוקטובר 2007, שבה נקבע, כי האבחנה הקיימת בין עובד ישראלי לעובד פלסטיני המועסק באיו"ש היא, בנסיבותיה, פסולה, עבודת המטה הבין-משרדית בנושא בחינת הצורך בתיקון תחיקת הביטחון בנוגע לדיני עבודה נמצאת רק בתחילתה.
המנהא"ז ומשרד התמ"ת לא הקפידו על עריכת ביקורות שוטפות במפעלים שבניהול ישראלי באיו"ש כדי לאכוף את חובת תשלום שכר המינימום על מעסיקים ישראליים באיו"ש: בתקופה אפריל 2006 ועד יוני 2010 ערך משרד התמ"ת ביקורות רק בארבעה אזורי תעשייה מבין כ-20, והחל מיוני 2010 ועד יוני 2011 לא ערך ביקורות שוטפות, אלא עיקר פעילותו נעשתה בעקבות תלונות. בנסיבות אלה עלולה להיגרם פגיעה בשכרם של כלל העובדים המועסקים באיו"ש, וכעולה ממסמכי המנהא"ז נגרמה פגיעה בשכרם של עובדים פלסטיניים ובזכויותיהם. כמו כן, החל מאוגוסט 2010 לא קיימו המנהא"ז ומשרד התמ"ת ביקורות בנושא בטיחות וגיהות בעבודה במפעלים שבניהול ישראלי באיו"ש, כדי להבטיח את שלומם ובריאותם של העובדים בהם.
המנהא"ז לא אכף את הוראות הצו בדבר ביטוח מפני פגיעות בעבודה (יהודה והשומרון) (מס' 662), התשל"ו-1976, ולא פיקח על מעסיקים ישראליים בכל הנוגע למילוי חובתם לרכוש פוליסת ביטוח עבור העובדים הפלסטיניים שהם מעסיקים מחוץ לתחומי היישובים הישראליים באיו"ש, כמתחייב בצו זה.
אבטחת אזורי תעשייה
בחלק מאזורי התעשייה באיו"ש חסרים מרכיבי ביטחון, כגון גדר היקפית שער כניסה ותאורה היקפית. בחלקם לא נעשה במרכיבי הביטחון שימוש כנדרש, ובחלק לא התקיימה בקרה על הכניסה לתחום אזורי התעשייה.
אזורי התעשייה שבניהול ישראלי באיו"ש הם שטח צבאי סגור. חלקם נעדרים תשתית אבטחה למניעת כניסה של אנשים לתוך השטח הצבאי הסגור, כגון גדר היקפית; ההכרזה בדבר סגירת שטח (יישובים ישראליים) (יהודה והשומרון), התשס"ב-2002, אינה מגדירה את המרחב הגיאוגרפי של אזורי התעשייה הנכללים בה, ובאופן זה לא ניתן לדעת מהו תחום השטח שעליו חלות הוראות ההכרזה; ובחלק מאזורי התעשייה באיו"ש מועסקים עובדים פלסטיניים ללא היתרי תעסוקה.
פקמ"ז לא קבע את המפעלים אשר נדרש למנות בהם נאמן ביטחון, בהתאם לצו בדבר סידורי ביטחון באזורי תעשייה (מינוי נאמן ביטחון), (יהודה והשומרון) מס' 1640, התשס"ט-2009 (להלן - צו בדבר מינוי נאמן ביטחון); בצו בדבר מינוי נאמן ביטחון הוגדרו רק תשעה אזורי תעשייה, מתוך כ-20 הקיימים, שעליהם חלות הוראות הצו; לפקמ"ז אין נוהל להעברת מידע למפעילי המעברים בין איו"ש לישראל, הכולל את שמותיהם של המפעלים בניהול ישראלי באזורי התעשייה באיו"ש ושל נאמני הביטחון האמורים לפעול בהם, כדי לאפשר למפעילי המעברים לוודא, כי הסחורה היוצאת מאותם מפעלים מאיו"ש לישראל דרך המעברים אכן אושרה על ידי נאמן ביטחון.
היעדר הגדרה למונח סחורה שמקורה ב"אזורי תעשייה שבניהול ישראלי", היעדרו של נוהל להעברת מידע מפקמ"ז למפעילי המעברים, וכן אי-מינוים, כאמור, של נאמני ביטחון במפעלים, הביא להתרחבותה של תופעה שבה סחורה שמקורה פלסטיני עוברת מאיו"ש לישראל דרך אזורי התעשייה שבניהול ישראלי כסחורה שמקורה ישראלי, שלא במעברי הסחורות (מעברי "גב אל גב" ). תופעה זו מכונה "הלבנת סחורה", ומהווה סיכון לשוהים באזורי התעשייה וכן לתושבי ישראל, עקב החשש של הברחת אמצעי לחימה מאיו"ש לישראל במסגרת העברת סחורה שלא באמצעות מעברי "גב אל גב". כמו כן, לתופעה זו עלולים להיות גם היבטים מתחום המינהל התקין וטוהר המידות.
אזורי התעשייה "מסילה" ו"עלי זהב"
1. הבנייה והתשתיות הקיימות באזור התעשייה "מסילה" אינן תואמות את תכנית בניין עיר (להלן - תב"ע) שאושרה ב-1994; מבנים הוקמו ללא היתרי בנייה, לעתים תוך כדי השתלטות על קרקעות; כל המפעלים באזור התעשייה פועלים ללא היתר עיסוק הדרוש מהמנהא"ז; המנהא"ז הנפיק למפעלים באזור התעשייה היתרים להעסקת מאות עובדים פלסטיניים בניגוד לצו בדבר איסור על עיסוק, האוסר על ישראלים להעסיק עובדים ללא היתר עיסוק; באזור התעשייה קיימים מפגעים חמורים בנושא איכות הסביבה.
במרץ 2004 חתם מפקד כוחות צה"ל באיו"ש על צו תפיסת מקרקעין (להלן - צו תפיסה) לצורך הקמת חומה בצדו המזרחי של אזור התעשייה "מסילה". החומה נבנתה תוך חריגה מהתוואי שנקבע בצו התפיסה ותוך פלישה לקרקע פרטית פלסטינית; עד מועד סיום הביקורת, יוני 2011, לא מימש המנהא"ז צו הריסה לחומה שהוציאה בדצמבר 2005 ועדת המשנה לפיקוח של מועצת התכנון העליונה במנהא"ז; צו התפיסה לא חודש מאז שפג תוקפו בדצמבר 2005, הגם שתפיסת המקרקעין בפועל נמשכה גם במועד סיום הביקורת, יוני 2011.
2. אזור התעשייה "עלי זהב" פועל ללא תב"ע מאושרת, וכל המפעלים הנמצאים בו פועלים ללא היתרי בנייה וללא היתרי עיסוק. למרות זאת, העניק המנהא"ז למפעלים אלה היתרים להעסקת עובדים פלסטיניים; אזור התעשייה פועל ללא תשתיות פיתוח ותשתיות ביוב תוך פגיעה באיכות הסביבה.
סיכום והמלצות
אזורי תעשייה בניהול ישראלי הוקמו על קרקעות המנוהלות על ידי הממונה על הרכוש הממשלתי והנטוש באיו"ש, אשר מקצה את הקרקעות לגופים העוסקים בהתיישבות באיו"ש. לאזורי התעשייה שבניהול ישראלי באיו"ש יש לייחס, בין השאר, חשיבות כלכלית וביטחונית, בהיותם מספקים תעסוקה לישראלים ולפלסטינים.
בביקורת הועלו ממצאים כבדי משקל שעניינם פגיעה בזכויות של עובדים המועסקים באזורי תעשייה שבניהול ישראלי. עניין זה בא לידי ביטוי בהיעדר הקפדה על קיום ביקורות שוטפות של המנהא"ז ושל משרד התמ"ת על המעסיקים הישראליים בנושא תשלום שכר מינימום, שהביא לתופעות של פגיעה בשכרם של עובדים פלסטיניים; בהיעדר פיקוח ואכיפה משמעותיים בנושא בטיחות וגיהות בעבודה, שיש בו כדי להעמיד בסכנה ממשית את בריאותם וחייהם של העובדים באזורי התעשייה; ובאי-הסדרת ביטוח לעובדים מפני פגיעות בעבודה. אי-הקפדה בנושאים אלה פוגעת בדימויה של מדינת ישראל ובמעמדה בדעת הקהל הבין-לאומית כמדינה המקפידה על אכיפת החוק ועל שמירת זכויות העובדים הפלסטיניים המועסקים על ידי ישראלים באיו"ש.
מפאת חשיבות נושא זכויות העובדים, רגישותו והמשמעויות המדיניות והכלכליות הנלוות לו, ראוי שמתאם פעולות הממשלה בשטחים וראש המנהא"ז בשיתוף משרד התמ"ת יפעלו לאכיפת הוראות הדין בנושא הנדון המתקיימות באיו"ש. מן הראוי גם, כי ראש המנהא"ז, מתאם פעולות הממשלה בשטחים, משרד התמ"ת והיועץ המשפטי של איו"ש יפעלו בהקדם עם משרד המשפטים לבחינת השינויים הנדרשים בתחיקת הביטחון בנוגע לדיני העבודה באיו"ש, ויביאו להכרעת הדרג המדיני את דרכי הפעולה האפשריות ליישום השינויים.
הליקויים החמורים שהועלו בנושא אבטחת אזורי התעשייה מהווים פרצה ביטחונית העלולה לסכן את השוהים באזורי התעשייה ואת תושבי ישראל מחשש של הברחת חומרי לחימה ומפגעים מאיו"ש לישראל. על מפקד פקמ"ז בשיתוף ראש המנהא"ז לפעול לתיקונם של ליקויים אלה, ובכלל זאת להסדיר את נושא מינוים של נאמני ביטחון, ולפעול למיגור התופעה של "הלבנת סחורה".
על פקמ"ז, המתפ"ש והמנהא"ז לפעול בנחרצות נגד תופעות של השתלטות על קרקעות פרטיות ועל אדמות מדינה, והקמת מבנים ללא היתרי בנייה באזורי התעשייה "מסילה" ו"עלי זהב" - תופעות המהוות פגיעה חמורה בסדרי שלטון - ולהסדיר את פעילותם של אזורי התעשייה "מסילה" ו"עלי זהב" בהתאם לחוק. כמו כן, על המנהא"ז ועל המועצה האזורית שומרון לבדוק באופן פרטני את כל ההסדרים הנדרשים בנושא איכות הסביבה בכל אחד מן המפעלים ולפעול ליישומם, וכן לפעול להקמתן של התשתיות הנדרשות בכל אחד מאזורי תעשייה אלה, כגון ביוב וניקוז.
מדוח זה עולה, שאכיפת החוק באזורי התעשייה שבניהול ישראלי באיו"ש בכל התחומים שנבדקו אינה מספקת כלל ועיקר. ראוי שהיועץ המשפטי לממשלה ייתן דעתו על כל המתואר בדוח, לרבות הפרות החוק.