איוש משרות ותפקידים במשרד הביטחון (להלן - המשרד) נעשה בהתאם לחוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט-1959 (להלן - החוק), הוראות תקנון שירות המדינה (להלן - התקשי"ר) והוראות המשרד. התקשי"ר מפרט את הדרכים לאיוש משרה פנויה בתקן ואת סדרן. למשרה, הכלולה בתקן, שהתפנתה ולא מולאה בדרך של העברת עובד ממשרה אחרת באותו משרד או על ידי הוועדה לוויסות כוח אדם עודף, יפורסם מכרז פנימי. המשרד עורך מדי שנה בשנה עשרות מכרזים פנימיים לאיוש תפקידים שונים. בשנת 2010 מספר המכרזים הפנימיים היה גבוה במיוחד והגיע ל-222. אגף מינהל ומשאבי אנוש במשרד (להלן - אמ"ש ) נושא, בין היתר, באחריות לטיפול בנושאי כוח אדם, כולל שיבוץ וקידום בהתאם להוראות החוק, התקשי"ר והוראות המשרד.
פעולות הביקורת
בחודשים ינואר עד אפריל 2011 בדק משרד מבקר המדינה את ההליכים לאיוש משרות בכ-80 מכרזים פנימיים, המהווים כשליש מכלל המכרזים, שפרסם המשרד במהלך שנת 2010. נבחנו התנהלות המשרד והתנהלותה של נציבות שירות המדינה (להלן - נש"ם) בהתאם להוראות החוק והתקשי"ר בשלבי המכרז השונים. הביקורת נערכה באמ"ש. ביקורת השלמה נערכה באגף הבחינות והמכרזים בנש"ם, האחראי לכל נושא המכרזים בשירות המדינה.
עיקרי הממצאים
בביקורת עלו ליקויים בשלבים השונים של המכרז: בכ-30% מהמכרזים שנבדקו עלו ליקויים בהתנהלות נציגי המשרד ונציגי נש"ם בנוגע לטיפול בפניות המועמדים ובניהול הישיבות של ועדות בוחנים; נוסף על כך, בחלק גדול מהמכרזים קיים המשרד דיון מקדים בטרם התכנסות ועדת הבוחנים (להלן - דיון מקדים) - דבר שיש בו כדי לפגוע בכללי המינהל התקין. כמו כן נמצא, כי פרוטוקולי הדיונים של ועדת הבוחנים אינם משקפים את מהלך הדיון עד לקבלת ההחלטה.
דיון מקדים
על פי ההוראות הקיימות בדיני מכרזים, ועדת הבוחנים היא הגורם היחיד המוסמך לבחור את המועמד המתאים למשרה. נמצא, שהמשרד נוהג לקיים בחלק גדול מהמקרים דיון מקדים לפני המכרז בהשתתפות סמנכ"ל וראש אמ"ש או סגניתו וגורמים נוספים, ובו מוצגות עמדותיהם לגבי כל אחד מהמועמדים, לרבות התאמתם למשרה המיועדת. בביקורת נמצאו מכרזים שבהם קיים מתאם גבוה בין ההחלטות שסוכמו בדיון המקדים לבין החלטות ועדת הבוחנים. הדבר מעלה את החשש, שלכאורה, המידע שעלה בדיון המקדים אודות המועמדים עבר לנציג המשרד בוועדת הבוחנים והשפיע על החלטתו. מצב זה מנוגד לעיקרון השקיפות , ועלול להשפיע על תוצאות המכרז, בין במכוון ובין שלא במכוון, בבחירת המועמד המועדף על אמ"ש או על האגף שבו מוצעת המשרה. מדובר אפוא בהליך לא ראוי, שאינו עולה בקנה אחד עם מינהל תקין.
סדרי עבודה של ועדת הבוחנים
על פי התקשי"ר, על ועדת הבוחנים לבחור את המועמד המתאים על פי האינטרס הציבורי. מילוי תפקיד זה ייעשה תוך הימנעות מניגוד עניינים, שמירה על כללי יושר, הגינות ושוויון, ומתוך חובה לנהוג ללא פניות וללא משוא פנים. בחינת המכרזים העלתה ליקויים בסדרי העבודה של ועדות הבוחנים, כמפורט להלן:
1. בחירה במועמדים שלא קיבלו את מרב הנקודות - ניתן לבחור במועמד שלא דורג בסיכום הכולל של הנקודות במקום הראשון, ובלבד שהדבר נומק כראוי בפרוטוקול ועדת הבוחנים. בחמישה מהמכרזים שנבדקו, אכן נבחרו מועמדים כאלה, אולם בשלושה מהם ועדות הבוחנים במשרד לא הקפידו על רישום נימוק ראוי. באחד המכרזים זכה מועמד שדורג במקום השלישי. המועמד שלא זכה במכרז ערער לנש"ם, וזו ביקשה לקבל את התייחסות חברי ועדת הבוחנים ואת התייחסות מרכזת הוועדה למכרז. בנש"ם אין סימוכין לכך שההתייחסויות התקבלו.
2. דירוג מועמדים בהתאם למרכיב ההשכלה - נמצאו מכרזים שבהם הציונים שנציגי המשרד בוועדת הבוחנים נתנו למועמדים במרכיב ההשכלה לא תאמו את השכלתם בפועל ולא העידו על היחס בין השכלתם של המועמדים השונים. הדבר מעורר ספק, שמא הציון ניתן כדי לקדם מועמד מועדף ולא באופן ענייני.
3. פערים גדולים בין הערכות בוחנים - נמצאו מכרזים שבהם היו פערים גדולים בין הציונים שנתנו חברים שונים בוועדות בוחנים לאותו מועמד, גם כשמדובר בנתונים אובייקטיביים כגון ניסיון, ידע, השכלה והכשרה. במקרים אחרים נמצא דמיון רב עד כדי זהות בין הציונים שנתנו יו"ר הוועדה (נציג נש"ם) ונציג המשרד בוועדה למועמד שזכה ופער גדול בין ציונים אלה לעומת הציונים שנתנו שני החברים האחרים בוועדה. על אף שהערכות הבוחנים הן סובייקטיביות, ובהחלט תיתכן התרשמות שונה ממועמדים, נמצאו מקרים שבהם הפערים היו קיצוניים ולא סבירים וללא כל נימוק לכך בפרוטוקולים. יתר על כן, יחידת המכרזים באמ"ש לא בחנה את הסיבות לכך, לצורך הפקת לקחים. באחד המקרים פנה יו"ר ועד העובדים במשרד למשנה לנציב שירות המדינה דאז, וביקש לבדוק את הליך המכרז. האחרון השיב ליו"ר הוועד, כי מהתרשמותו הראשונית "התנהלות המכרז הזה מעוררת סימני שאלה לא מעטים המחייבים בחינה מעמיקה יותר"; אך מעבר לכך לא נעשה בירור נוסף.
4. העדפה מתקנת וייצוג הולם לנשים - לאחד המכרזים ניגשו שני גברים ואישה. על אף שבסיכום הנקודות הכללי דורגה המועמדת במקום הראשון, בסעיף בפרוטוקול המתייחס להעדפה מתקנת וחובת הייצוג ההולם נכתב כי למרות שהמועמדת קיבלה את מרב הנקודות, ועדת הבוחנים סבורה כי לתפקיד מתאים יותר מועמד אחר. על ועדת הבוחנים היה לנמק כראוי את החלטתה שלא לתת העדפה מתקנת למועמדת שדורגה כאמור במקום הראשון.
עריכת פרוטוקולים
עיקרון השקיפות מחייב כתיבת פרוטוקול אשר ישקף את עיקרי הדברים הנאמרים בוועדת הבוחנים. עיון בכ-80 פרוטוקולים של מכרזים פנימיים שפרסם המשרד בשנת 2010 העלה, כי רובם אינם מכילים כלל מידע בנוגע לעמדותיהם של חברי ועדת הבוחנים ועל מהלך הדיון עד לקבלת ההחלטה, ולא ניתן ללמוד מהם על הסיבות לבחירת מועמד זה או אחר.
תיאור תפקיד ודרישות סף
תיאורי תפקיד ודרישות סף מעודכנים נועדו לאפשר את בחירת המועמד המתאים ביותר לאיוש המשרה. נמצאו מקרים שבהם פורסמו מכרזים, בלי שתיאורי התפקיד ודרישות הסף נבחנו ועודכנו טרם פרסום המכרז, ומקרים, שבהם ניסוח דרישות המכרז לא היה חד-משמעי, דבר שאיפשר פרשנויות שונות. נוסף על כך, שעה שבמרבית המקרים אמ"ש ונש"ם ערכו בירור כדי לוודא עמידתו של מועמד בתנאי סף, במקרה אחד אושרה מועמדות בלי שהנושא נבדק עד תום.
איוש משרה בחו"ל
הליך האיוש של משרה מסוימת בחו"ל לא התבצע כנדרש על פי ההוראה: אמ"ש לא פרסם את דבר קיומה של המשרה הפנויה ולא התכנסה ועדה לבחירת מועמד מתאים. מנכ"ל המשרד דאז, מר פינחס בוכריס, בחר בעובדת בכירה במשרד לתפקיד ופטר אותה מעמידה בדרישות הסף וממבחן שפה, שבהם נאלץ כל מועמד לעמוד. מנכ"ל המשרד, מר אודי שני, אשרר את החלטת המנכ"ל הקודם.
סיכום והמלצות
תחום איוש משרות ותפקידים מוסדר מבחינה נורמטיבית בתקשי"ר, בהוראות ובהלכה פסוקה של בתי המשפט, שנועדו להסדיר קבלת עובדים בהליך תחרותי ושוויוני במטרה לבחור במועמד המתאים ביותר.
בחינת תהליכי איוש של כ-80 משרות (מבין 222 שהיו בשנת 2010) העלתה בחלק מהן ליקויים בשלבי המכרז השונים, חלקם חמורים, דוגמת הכנסה של שיקולים לא רלוונטיים במטרה להביא לבחירת מועמד מועדף, דבר המהווה פגיעה בכללי המכרזים ובכללי מינהל תקין. תופעות כגון אלה ואחרות שהועלו בדוח פוגעות באמון הציבור, ומהוות הפרה של חובת הנאמנות של הרשות כלפי הציבור. על כן, על אמ"ש בשיתוף נש"ם לפעול לתיקון הליקויים שהעלה דוח זה, ובהם ביטולו של הדיון המקדים בשל השפעותיו האפשריות על בחירת המועמד שהנהלת המשרד מעוניינת לקדם, רישום פרוטוקולים המתעדים את עיקרי התנהלות ועדת הבוחנים ועדכון תיאורי תפקיד ודרישות סף.
המכרז הוא תהליך משמעותי בשני מישורים עיקריים: האחד מול הפרט המועמד למשרה מסוימת - יש לאפשר לו התמודדות הוגנת ושוויון הזדמנויות; והשני מול הארגון - בחירת המועמד המתאים ביותר הן למשרה המוצעת והן לארגון. במגזר הציבורי יש לכך השלכות מרחיקות לכת בשל הקושי להביא לסיום העסקתו של מועמד בעל קביעות במערכת. מכאן, שקיימת משנה חשיבות לכך שכל עובדי המשרד היושבים בוועדות מכרזים יעברו הכשרה על ידי נש"ם בנושא המכרזים. מעבר לכך, על חברי ועדת הבוחנים להקפיד על הנורמות המצופות מהם, ולנהוג באופן שיאפשר שמירה על כללי היושר, ההגינות והשוויון והימנעות ממשוא פנים ומניגוד עניינים.
בהתאם לכללים הקיימים, ועדת הבוחנים היא הקובעת מי המועמד המתאים לתפקיד המוצע במכרז. זאת, בעיקר על בסיס התרשמותם מהמועמד בראיון שאורכו מוגבל. ספק אם זו הדרך המטבית לקבלת החלטה. על כן, על נש"ם לפעול לשיפור האפקטיביות של ועדת הבוחנים ודרכי עבודתה. נוסף על כך, הליקויים העולים במצב הקיים מצביעים על כך, שעל נש"ם לבחון כיצד לשפר מהותית את ההליך כולו, בדגש על איכות ואובייקטיביות המידע המוצג בפני ועדת הבוחנים על המועמדים, בין היתר, על ידי שיפור הכלים הקיימים והרחבת השימוש בכלי מיון נוספים. זאת, כדי להגדיל את הסיכויים שוועדת הבוחנים תבחר במועמד המתאים ביותר למשרה ולארגון.