הייצוא הביטחוני מגדיל את המכירות של התעשיות הביטחוניות, וכך מאפשר לשמר את התשתית התעשייתית, את הידע ואת ההון האנושי של התעשייה הביטחונית. אלה נחוצים כדי לאפשר קיום תעשייה ביטחונית הנמצאת בחזית הידע והטכנולוגיה, ובכך להקנות יתרון איכותי ייחודי לצה"ל. בנוסף לזאת, הייצוא הביטחוני מסייע בקידום אינטרסים מדיניים, אסטרטגיים וכלכליים של מדינת ישראל.
משרד הביטחון (להלן - משהב"ט) מעודד את הייצוא הביטחוני . האגף לסיוע וייצוא ביטחוני (להלן - סיב"ט) במשהב"ט מופקד על קידום הייצוא הביטחוני. פעולת שיווק של ידע וציוד ביטחוני, כמו גם הייצוא הביטחוני עצמו, מחייבים קבלת רישיון ממשהב"ט. טרם מתן רישיון חייב משהב"ט לקיים תיאום והיוועצות עם משרד החוץ, לו שמורה הזכות להתנגד מטעמים מדיניים. אגף הפיקוח על הייצוא הביטחוני (להלן - אפ"י) הוא הגוף המרכזי במשהב"ט המופקד על הפיקוח של המדינה על הייצוא הביטחוני, לרבות מתן רישיונות שיווק ורישיונות ייצוא. חוק הפיקוח על יצוא ביטחוני, התשס"ז-2007 (להלן - חוק הפיקוח) והתקנות שהתקין שר הביטחון בתוקף סמכותו לפי החוק, נועדו להסדיר את הפיקוח של המדינה על ייצוא ביטחוני.
לעסקאות ייצוא ביטחוני חשיבות עסקית ומסחרית משמעותית, במיוחד נוכח התחרות בין התעשיות הביטחוניות בשווקים בחו"ל והיקפן הכספי הניכר של העסקאות, שלעתים מסתכם במאות מיליוני דולרים. בנוסף לכך, עסקאות ייצוא ביטחוני מתנהלות, בדרך כלל, באמצעות מתווכים וסוכנים ומול גורמים צבאיים וממשלתיים זרים תחת מעטה של חשאיות. משום כך, עסקאות אלה טומנות בחובן חשש לפגיעה בטוהר המידות ובכללי מינהל תקין. הואיל וכך, נדרשת שבעתיים הקפדה על כך שתהליכי העבודה יתבצעו בכל עסקה ועסקה על פי החוק, התקנות, הוראות משהב"ט והנהלים של אגפיו.
פעולות הביקורת
בחודשים אוגוסט 2010 עד מאי 2011 בדק משרד מבקר המדינה, לסירוגין, היבטים בקידום ובפיקוח של חמש עסקאות של ייצוא ביטחוני. הבדיקה נערכה במשהב"ט: בסיב"ט, באפ"י, במינהל מחקר, פיתוח אמצעי לחימה ותשתית טכנולוגית (להלן - מפא"ת), באגף היועץ המשפטי למערכת הביטחון ובלשכת מנכ"ל משהב"ט. בדיקות השלמה נערכו: באגף הביטחוני-מדיני ובאגף הממונה על הביטחון במערכת הביטחון שבמשהב"ט ובמשרד החוץ.
עיקרי הממצאים
רישיונות שיווק ורישיונות ייצוא
בשלושה מקרים פעלו מנכ"ל משהב"ט, מר אודי שני, וראש אפ"י, מר מאיר שליט, שלא בהתאם לחוק הפיקוח ותקנותיו. אין להסיק ממקרים אלה על כלל פעילות משהב"ט בנושא זה, אך קיומם מצביע על ליקוי מהותי בניהול רישיונות השיווק והייצוא הביטחוניים:
1. בניגוד לחוק הפיקוח, בשני מקרים לא הפעילו מנכ"ל משהב"ט וראש אפ"י את מנגנון ההכרעה במקרה של מחלוקות עם משרד החוץ: בנובמבר 2010 אישרו רישיון שיווק לחברה מסוימת בעבור ערכה מסוימת למדינה א', ובמרץ 2011 אישרו את המלצתה של ועדה מייעצת לתת לחברה אחרת רישיון שיווק למוצר מסוים למדינה ב'.
2. בניגוד לתקנות הפיקוח על יצוא ביטחוני (התייעצות עם משרד החוץ בנוגע למתן רישיון יצוא ביטחוני), התשס"ח-2008, לא הפעילו מנכ"ל משהב"ט וראש אפ"י את מנגנון ההכרעה במקרה של מחלוקות עם משרד החוץ, ואישרו בינואר 2011 רישיון ייצוא לחברה נוספת לפריט אחר למדינה ב'.
מערכת מסוימת למדינה ג'
חשיבותו של הייצוא הביטחוני אינה פוטרת את בעלי התפקידים במשהב"ט מלפעול על פי הכללים המסדירים את הקידום והפיקוח על ייצוא ביטחוני. בעסקה לייצוא מערכת מסוימת למדינה ג' נפלו פגמים מהותיים, כשחלקם אף מהווים פגיעה בכללי מינהל תקין. משהב"ט פעל שלא בהתאם לכללים שנקבעו בחוק הפיקוח ובהוראות משהב"ט. אי-קיום הכללים מנע ממערכת הביטחון את בחינת סוגיית הייצוא של המערכת למדינה ג' בראייה מערכתית כוללת:
1. בקשתה של מדינה ג' להצטייד במערכות המסוימות לא נבחנה בעבודת מטה סדורה, דבר המהווה עקיפת הכללים שנקבעו בהוראות משהב"ט.
2. חרף המלצות גורמים שונים במשהב"ט שלא להתערב בתהליכי הבחירה המתבצעים במדינה ג' בנוגע לספק של מערכת מסוימת, ולמרות אי-הוודאות בנוגע לספק המועדף על ידי אותה מדינה, קידם משהב"ט את המערכת של תעשייה מסוימת, ובכך חרג מהכללים ומהנורמות לשמירה על ניטרליות בין תעשיות בקידום עסקאות ייצוא ביטחוניות. יתרה מזאת, משהב"ט לא ערך תחקירים כדי להפיק לקחים מהשתלשלות האירועים בעסקה זו.
מערכת מסוימת למדינה ד'
1. על אף שממדיניוּת הייצוא למערכות מסוג זה עולה, כי המדינה הרוכשת היא זו הבוחרת את הספק המועדף עליה, בדצמבר 2010 קבע מנכ"ל משהב"ט, כי ראש מפא"ת, מר אופיר שוהם, יחליט על זהות הספק שהמערכת שלו תוצג למדינה ד'.
2. נימוקיו של ראש מפא"ת, בדבר אינטרס צה"לי ויכולת הספקה, לבחירה במערכת של אחת התעשיות, היו רלוונטיים גם למערכת של תעשייה אחרת.
סיכום והמלצות
דוח זה מצביע על ליקויים, חלקם מהותיים, שנפלו בחמש עסקאות ייצוא ביטחוני שבהן התנהלות בכירים במשהב"ט, ובראשם מנכ"ל משהב"ט, מר אודי שני , לא נעשתה בהתאם לדפוסי מינהל תקין. התנהלות מנכ"ל משהב"ט באה לידי ביטוי בנקיטת פעולות המצריכות סמכויות חוקיות, ללא סמכויות כאלה; באי-קיום חוק הפיקוח ותקנותיו, והוראות משהב"ט; בקבלת החלטות שאינה מבוססת על עבודת מטה סדורה; ובאי-התייעצות עם שר הביטחון בנושאים בעלי השלכה מהותית על מדיניות הייצוא הביטחוני.
משרד מבקר המדינה מעיר בחומרה, כי נוכח הרגישות המדינית שבייצוא הביטחוני, המצב של אי-מילוי הוראות חוק הפיקוח ותקנותיו ביחס לתיאום ולהתייעצות עם משרד החוץ, מעלה חשש לפגיעה באינטרסים המדיניים של מדינת ישראל. עוד מעיר משרד מבקר המדינה, כי על משהב"ט להפיק את הלקחים העולים מדוח זה, ולוודא שליקויים כאלה בתהליכי העבודה לא יישנו.
מבקר המדינה רשם לפניו את הודעת שר הביטחון מפברואר 2012, כי בעקבות ממצאי הביקורת "בכוונתו לפעול בהמשך על פי המתבקש מדוח הביקורת".