רשות ניירות ערך (להלן - הרשות) ובנק ישראל (להלן - הבנק) הם תאגידים שהוקמו על פי חוק ניירות ערך, התשכ"ח-1968 (להלן - חוק ניירות ערך), וחוק בנק ישראל, התש"ע-2010 (להלן - חוק בנק ישראל). שני הגופים כפופים לחוק חובת המכרזים, התשנ"ב-1992 (להלן - חוק חובת המכרזים), ולתקנות חובת המכרזים, התשנ"ג-1993 (להלן - תקנות חובת המכרזים או התקנות). לצורך פעילותם השוטפת, הבנק והרשות מסתייעים בשירותיהם של בעלי מקצוע מומחים (להלן - יועצים חיצוניים).
פעולות הביקורת
בחודשים מאי-ספטמבר 2011 בדק משרד מבקר המדינה את פעילות הבנק והרשות בנושא ההתקשרויות עם יועצים חיצוניים. בדיקות השלמה נעשו במשרד האוצר.
עיקרי הממצאים
1. נמצא שוועדת המכרזים של הרשות עשתה שימוש רב מדי בדרך של פטור ממכרז ללא הצדקה ולא חייבה את היחידות המזמינות לפעול על פי הליך תחרותי בין מציעים מתאימים, כנדרש על פי דין.
2. ככלל, ההתקשרויות של הבנק עם היועצים החיצוניים שנבדקו נעשו בצורה תקינה. עם זאת, הבנק עשה שימוש רב בהגדרת יועצים בתור ספק יחיד: כרבע מההתקשרויות שנבדקו בבנק סווגו כהתקשרויות עם ספק יחיד, אף שלגבי חלקן לא הייתה סיבה מוצדקת לכך.
3. נמצאו ברשות התקשרויות שלא נעשו על פי תקנות חובת המכרזים ולא הובאו לידיעתה של ועדת המכרזים.
4. לא נמצאו מסמכים המעידים על קיומם של דיונים מקצועיים, ענייניים, מקיפים וממצים בין הרשות ובין משרד האוצר בעניין תקן כוח האדם ברשות ובעניין העסקת עובדים במיקור חוץ.
5. נמצא כי הרשות והבנק הסתייעו בשנים 2009-2011 באותו יועץ חיצוני לנושאי תקשורת ואסטרטגיה לטיפול בנושאים שונים העולים לסדר היום הציבורי ואשר יש להם עניין לקדם אותם. מצב שבו הרשות והבנק - שני גופים מאסדרים (רגולטורים) - מעסיקים את אותו יועץ עלול ליצור חשש לניגוד עניינים מאחר שמטרותיהם לא תמיד עולות בקנה אחד.
6. עוד נמצא כי נוסף על שירותי הייעוץ לרשות ולבנק, נתן היועץ שירותים לגופים שנמצאים בפיקוחם. נסיבות שבהן הגוף המפקח והגוף המפוקח משתמשים בשירותיו של אותו היועץ יכולות ליצור פתח לזליגת מידע מהגוף המפקח למפוקח ולהעמיד את היועץ במצב של ניגוד עניינים אפשרי. הרשות לא ניהלה פיקוח ובקרה שיטתיים על מנת לוודא שהיועץ עומד בהסדר ניגוד העניינים שנערך עמו. ברשות לא נמצאו מסמכים שאפשר ללמוד מהם על דרך היבחרו של היועץ.
סיכום והמלצות
הביקורת העלתה ליקויים בתהליכי ההתקשרות של הבנק והרשות עם יועצים, על אף השיפור שחל בתחום זה בעת האחרונה. חוק חובת המכרזים והתקנות שהותקנו מכוחו מורים כי דרך המלך להתקשרות של גוף ציבורי עם יועצים חיצוניים היא באמצעות הליך תחרותי כדין, ומתן פטור מכך הוא המקרה החריג; ואולם, נראה שהבנק והרשות עשו שימוש יתר במתן הפטורים. על הבנק והרשות להקפיד על ניהול ההתקשרויות באופן תחרותי ושוויוני, אלא אם כן מתקיימות נסיבות מיוחדות המצדיקות מתן פטור. כך יוכלו לבחור את נותן השירות המתאים ביותר לצורכיהם על פי עקרונות של שוויון, יעילות, שקיפות ומקצועיות, תוך ניצול משאבים מיטבי וחיסכון בכספי הציבור.