הברון אדמונד בנימין דה רוטשילד רכש לפני קום המדינה זכויות על אדמות רבות בארץ ישראל, בהן אדמות קיסריה, והעבירן למדינת ישראל. בינואר 1962 חתמו שר האוצר דאז, לוי אשכול (בשם ממשלת ישראל), והברון אדמונד דה רוטשילד על הסכם ולפיו הצדדים ישתפו פעולה בפיתוח אדמות קיסריה באמצעות החברה לפיתוח קיסריה אדמונד בנימין דה רוטשילד בע"מ (להלן - החברה או החברה לפיתוח קיסריה); הוסכם שפירות פעילותה של החברה ייועדו לקידום ההשכלה הגבוהה בישראל באמצעות קרן שתיוסד למטרה זו. ואכן, בסוף שנת 1962 הקימו ממשלת ישראל והברון רוטשילד את קרן קיסריה אדמונד בנימין דה רוטשילד (להלן - הקרן) בבעלות משותפת ושווה. לקרן הועברו זכויות החכירה והבעלות על אדמות קיסריה, וכן הבעלות על החברה לפיתוח קיסריה. בשנת 1989 האריכו שר האוצר דאז והברון רוטשילד את ההסכם לשיתוף פעולה עד שנת 2022.
אדמות קיסריה כוללות שכונות מגורים, אתרי ספורט ופנאי, אזור תעשייה ושטחים חקלאיים. על פי נתוני הקרן, בתחילת שנת 2011 היו בידיה כ-12,800 דונם קרקעות פנויות בהן 286 דונם למגורים וכ-11,180 דונם לחקלאות. במחצית שנת 2011 התגוררו בקיסריה כ-4,700 נפשות.
פעולות הביקורת
בחודשים אפריל-יולי 2011 בדק משרד מבקר המדינה בעיקר את תפקודן של רשויות השלטון באשר לפעולות שעשו הקרן והחברה לפיתוח קיסריה למימוש מטרות הקרן.
הביקורת התמקדה בשנים 2000-2010 וכללה גם מעקב אחר תיקון הליקויים שהועלו בדוחות של מבקר המדינה מהשנים 2000 ו-2007 . הביקורת נעשתה בקרן, בחברה לפיתוח קיסריה, ברשות המסים בישראל וברשות החברות הממשלתיות.
עיקרי הממצאים
התרומות וייעודיהן
במהלך השנים הלכו וגדלו המשאבים הכספיים של הקרן במידה ניכרת. הגידול במשאבים נבע מפעילות כלכלית של הקרן וכן מכך שהקרן נהנתה בכל השנים מפטור ממסים על הכנסותיה. כך בשנים 1998-2010 גדל ערכם של נכסי הקרן ביותר מ-150% - מכ-509 מיליון ש"ח לכ-1.296 מיליארד ש"ח. בה בעת בידי הקרן נצברו עודפי נזילות גבוהים מאוד מעבר להתחייבויותיה, והם הסתכמו בסוף שנת 2010 בכ-476 מיליון ש"ח; באותה שנה תרמה הקרן כ-21 מיליון ש"ח.
על אף הגידול הניכר במשאביה, מועצת הקרן לא שקלה לשנות את שיעור התרומות מרווחיה שהיא נותנת והוא נותר כפי שנקבע בשנת 1989. מועצת הקרן ומדינת ישראל לא בחנו מה צריך להיות הון הקרן והרכבו ומהי רמת הנזילות הסבירה אשר תבטיח את המשך קיומה של הקרן (ופעילותה התקינה של החברה), אשר על בסיסם ניתן יהיה לקבוע את היקף התרומות הראוי שעל הקרן לתרום. כמו כן הם לא קבעו את יעדי השימוש בעודפים אלו.
אי-ניצול עודפי המזומנים של הקרן וצבירתם כנכסים פיננסים אינם תורמים להשגת היעדים הציבוריים של הקרן ובמיוחד לקידום ההשכלה הגבוהה. על שר האוצר המייצג את המדינה בבעלות על הקרן היה להיות ער לעובדה זו אולם הוא לא ראה לנכון להצביע על הצורך בייעוד הכספים העודפים למימוש מטרות הקרן.
היעדר הסדרה של מיסוי הכנסות הקרן
מאז הקמתה הייתה הקרן פטורה מתשלומי מס הכנסה ומס שבח מקרקעין על הכנסותיה. מקורו של הפטור הוא בהבטחות שנתנו פעמים אחדות נציגי מדינה בכירים, ובהם שרי אוצר, שהפטור יעוגן בחקיקה, אך הפטור מעולם לא עוגן בחוק. הפטור ממסים שממנו נהנית הקרן מצוי במחלוקת בין הקרן בין רשויות המס; בשנת 2010 הטילה רשות המסים על הקרן לשלם מסי הכנסה בסך כ-145 מיליון ש"ח בגין הכנסותיה בשנים 2004-2008. הקרן השיגה על כך, ובסוף שנת 2011 נמצא העניין תלוי ועומד בבית המשפט.
פניית מנהל רשות החברות הממשלתיות והחשב הכללי לשרים
באוקטובר 2006 מסרו מנהל רשות החברות הממשלתיות דאז, מר איל גבאי, והחשב הכללי במשרד האוצר דאז, ד"ר ירון זליכה, לארבעה שרים שכיהנו באותו מועד: שר האוצר, מר אברהם הירשזון; שר המשפטים, מר מאיר שטרית; שר הפנים, מר רוני בר-און; שרת החינוך, פרופ' יולי תמיר, מסמך שבו השיגו על תפקודה של הקרן. השניים הדגישו כי מסמכי ההתאגדות של הקרן, מבני השליטה והניהול שלה מונעים את חלוקתם של עודפי כספים עצומים שנצברו בקופתה למטרות ציבוריות שלשמן היא הוקמה, ולכן אינם יוצרים תמריצים למימוש המקרקעין הרבים שבידיה, ומאפשרים לקרן להמשיך וליהנות מפטורים ומהקלות בתשלומי מסים. הפונים המליצו על נקיטת כמה דרכי פעולה: שינוי מעמד הקרן וביטול ההטבות הניתנות לה; פירוק הקרן בין בהסכמה, בין על ידי בית משפט ובין בחקיקה; וניצול היתרות הכספיות שבידי הקרן.
אף שמדובר במסמך מקיף המעלה שאלות מהותיות ועקרוניות, ואף כי מדובר בסכומים של מאות מיליוני שקלים שנצברו בהון הקרן, ארבעת השרים לא הביאו את הנושא לכלל פתרון; הם גם לא הביאוהו לדיון בממשלה או להכרעה בפני ראש הממשלה.
פארק תעשייה
שאלת חלוקת ההכנסות הנובעות מנכסי ציבור - כמו קרקעות ומשאבי טבע - אם לרשות המקומית שאותו נכס משויך אליה ואם בין הרשויות המקומיות הסמוכות לו, היא שאלה ערכית וחברתית שראוי לתת עליה את הדעת. בענייננו, הסוגיה עלתה באשר לפארק התעשייה של קיסריה. ההכנסות מהפארק בשנת 2009 היו כ-33 מיליון ש"ח ובשנת 2010 כ-31 מיליון ש"ח. במשך שנים דרשו הרשויות המקומיות הסמוכות לפארק התעשייה לספח את כולו או את חלקו לשטחי שיפוטן (וכך ליהנות מההכנסות שהוא יניב), אולם הקרן התנגדה לכך. על מנת שלא לשנות את השיוך המוניציפלי של פארק התעשייה הגיעה הקרן להסכמה עם ארבע רשויות מקומיות הסמוכות לפארק - אור עקיבא, פרדס חנה-כרכור, ג'סר א-זרקא ובנימינה-גבעת עדה, ולפיו החל בשנת 2009 ועד שנת 2022 תשלם להן הקרן סכום שנתי כולל של 3.5 מיליון דולר למימון פרויקטים בתחומי החינוך.
סיכום והמלצות
קרן קיסריה הוקמה כדי לנהל את מקרקעי קיסריה, לפתח את היישוב ולתרום להשכלה הגבוהה בארץ. לקרן מאות מיליוני ש"ח יתרות כספיות ופיקדונות לזמן ארוך שלא נקבע להם ייעוד. אף כי סכומי התרומות שהקרן העניקה היו הסכומים שהיתה מחויבת לתרום, הם היו חלק קטן בלבד ממה שהיה ביכולתה לתרום. מדובר בסוגיה עקרונית שיש לה היבטים ציבוריים ושיש לתת עליה את הדעת. על מועצת הקרן ובעלי המניות בה - מדינת ישראל ובית רוטשילד - לקיים ביניהם דיאלוג רעיוני ומעשי, שבו תיבחן השאלה האם נוכח הזמן שחלף ונוכח שינוי הנסיבות והגידול במשאבי הקרן, אין מקום לשנות את שיעור התרומות שהיא נותנת. בכלל זה יש לבחון מהו היקף ההון ועודפי הנזילות שעל הקרן להחזיק כדי להבטיח את המשך פעילותה ופעילות החברה באופן תקין וכדי לחזק ולקדם את יעדיה. בדרך זו תמוצה מטרתה החברתית החשובה של הקרן - קידום ההשכלה הגבוהה בישראל. הימנעות מפעולה זו עלולה להביא לניצול של כספים מחוץ למטרות הקרן.
יש גם לתת את הדעת לסדרי חלוקת העושר האזורי הנובע ממשאבי המדינה בין היישובים שבסביבת קיסריה, שכן זו דרכה של המדינה לאזן בין פערים כלכליים וחברתיים. ראוי ששר הפנים, בשיתוף שר האוצר ושר המשפטים, ישקלו להקדים ולקבוע, עוד לפני שיפוג תוקפו של ההסכם בין הממשלה ובין בית רוטשילד בשנת 2022, מהי המתכונת הנכונה וההוגנת להפעלת פארק התעשייה וחלוקת רווחיו.
יש מקום ששר האוצר ושר המשפטים יבחנו במשותף ובהידברות עם הקרן את המתכונת הראויה להמשך פעילותה ואת מסמכי היסוד שלה - תזכיר ההתאגדות ותקנות ההתאגדות - ולהתאימם לנסיבות שהשתנו במשך כ-50 שנות קיומה של הקרן, זאת כדי שייעשה שימוש מיטבי בכספים הנצברים בקרן.