תכניות לימודים מיוחדות באוניברסיטאות

בעשור האחרון (2000-2010) נקלעה מערכת ההשכלה הגבוהה בישראל למשבר כספי עמוק, בין היתר עקב קיצוצים תקציביים שהושתו עליה. המשבר המתמשך הזה הניע את האוניברסיטאות לפעול בדרכים שונות להגדלת הכנסותיהן במטרה לשפר את מצבן הכספי. אחת הדרכים הייתה פיתוח תכניות לימודים מיוחדות, נוסף על תכניות הלימודים הרגילות, שלבוגריהן מוענק תואר אקדמי. תכניות אלו, שנותנות מענה גם לתופעה בולטת נוספת בתחום ההשכלה הגבוהה - עלייה בגילם של הסטודנטים הנרשמים ללימודים, נחלקות לשני סוגים עיקריים:   (1)  תכניות לימודים "חוץ-תקציביות" - תכניות לימודים שהוועדה לתכנון ולתקצוב (להלן - ות"ת) של המועצה להשכלה גבוהה (להלן - מל"ג) אינה משתתפת במימונן וששכר הלימוד המשולם עבורן גבוה, לעתים במידה ניכרת, משכר הלימוד הרגיל (להלן - תכניות לימודים חוץ-תקציביות);   (2)  תכניות לימודים לאוכלוסיות תלמידים ייעודיות - תכניות שהותאמו למקומות עבודה מסוימים, לבעלי מקצועות מסוימים או למגזרים מסוימים בציבור, כגון כוחות הביטחון, אוכלוסיות חרדיות ובני מיעוטים (להלן - תכניות לימודים לאוכלוסיות ייעודיות). שכר הלימוד עבור תכניות אלה אינו בהכרח גבוה משכר הלימוד הרגיל, והרווח מהן טמון בכך שנרשמות אליהן קבוצות תלמידים גדולות. שתי התכניות ייקראו יחד בדוח זה "תכניות לימודים מיוחדות" או "תכניות מיוחדות".

לפי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, בשנת הלימודים התשס"ט (2008-2009)  למדו באוניברסיטאות בסך הכול כ-121,000 סטודנטים. מנתונים שהעבירה ות"ת למשרד מבקר המדינה, המסתמכים על דיווחים שקיבלה במהלך הביקורת מהאוניברסיטאות, עולה כי באותה שנה למדו בהן בתכניות לימודים חוץ-תקציביות 2,096 סטודנטים , וכי מעל 90% מהתכניות היו תכניות לימודים לתואר שני. בתכניות הלימודים לאוכלוסיות ייעודיות (לתואר ראשון ושני) למדו באותה שנה באוניברסיטאות 2,114 סטודנטים.

פעולות הביקורת

בחודשים מרץ-דצמבר 2010 לסירוגין בדק משרד מבקר המדינה את טיפולן של מל"ג ושל ות"ת בתכניות הלימודים המיוחדות באוניברסיטאות וכן היבטים שונים של הפעלת התכניות על ידי שתי אוניברסיטאות. הבדיקה נעשתה במל"ג ובוות"ת, באוניברסיטת תל-אביב, שהפעילה בעיקר תכניות לימודים חוץ-תקציביות, ובאוניברסיטת בר-אילן, שהפעילה בעיקר תכניות לימודים לאוכלוסיות ייעודיות.

יובהר שמשרד מבקר המדינה לא בחן את ההצדקה להפעלתן של התכניות המיוחדות ואין לראות בדוח זה משום חוות דעת כלשהי על רמתן האקדמית ועל הצורך בקיומן. ההחלטות בעניינים אלה נמצאות בתחום שיקול הדעת של מל"ג, ות"ת והמוסדות המנהלים של האוניברסיטאות.

עיקרי הממצאים

החלטות מל"ג וות"ת וטיפולן בתכניות הלימודים המיוחדות

1. בידי מל"ג וות"ת לא היו נתונים מלאים ומעודכנים על תכניות הלימודים המיוחדות שהפעילו המוסדות להשכלה גבוהה, ולכן הן לא יכלו לקיים בקרה ופיקוח נאותים בנושא חשוב ומהותי זה.

2. בנובמבר 2004 קבעה מל"ג, בין היתר, כי היקף תכניות הלימודים לאוכלוסיות ייעודיות הוא רחב הרבה יותר מהרצוי והחליטה כי על המוסדות המבקשים לקיים תכניות לימודים כאלה לקבל את אישורה לפני פתיחתן. מל"ג וות"ת לא פנו לאוניברסיטאות בהמשך להחלטה בדרישה חד-משמעית וברורה שידווחו להן על כל תכנית לימודים ייעודית שהן מפעילות, בייחוד על תכניות שנדרש אישור להמשך הפעלתן ועל התכניות החדשות שבכוונתן להפעיל. הועלה כי האוניברסיטאות שנבדקו כאמור בביקורת זו (בר-אילן ותל-אביב) לא ביקשו את אישור מל"ג להמשך הפעלתן של התכניות שעבורן נדרש אישור כזה, כפי שעולה מההחלטה, ואף פתחו והפעילו תכניות לימודים חדשות לאוכלוסיות ייעודיות בלי שעדכנו את מל"ג על כך ולמותר לציין שלא קיבלו לכך את אישורה כנדרש.

אוניברסיטת בר-אילן העלתה בתשובתה למשרד מבקר המדינה כמה טענות והשגות לעניין סמכותן של מל"ג וות"ת לקבוע הוראות בעניינים שונים, ולעניין מעמדן של החלטות והנחיות של מל"ג וות"ת בכלל, וסמכויותיהן לעניין התכניות המיוחדות בפרט. בין היתר טענה האוניברסיטה כי מל"ג אינה מוסמכת להתנות כל תכנית לימודים, שנועדה להעניק תואר שאושר, באישור מחודש, וכי היא אינה מוסמכת להחליט עבור האוניברסיטאות מה יהיה היקף התכניות המיוחדות. מל"ג, שטענות והשגות האוניברסיטה הובאו לידיעתה, הודיעה למשרד מבקר המדינה כי היא דוחה "מכל וכל את הטענות המטילות ספק באשר לסמכות ות"ת/מל"ג". בין היתר ציינה מל"ג כי היא וות"ת הן המוסמכות לדון בסוגיית תכניות הלימודים המיוחדות במוסדות המתוקצבים על מכלול היבטיה ולגבש מסקנותיהן הן באשר לעצם קיומן של תכניות כאמור והן באשר לכללים לקיומן, ככל שיחליטו שניתן לקיימן.

על מל"ג וות"ת להבהיר במפורש לאוניברסיטת בר-אילן וליתר המוסדות להשכלה גבוהה את מעמד מל"ג כגוף מאסדר (רגולטור) המוסמך להכיר במוסדות להשכלה גבוהה ולאשר מתן תארים אקדמאים ואת מעמד ות"ת - הממונה, לפי החלטת הממשלה, על הפן התקציבי של תחום זה - ולא להותיר מצב של עמימות כלשהי בנוגע לסמכויותיהן. כן עליהן להבהיר למוסדות אלה את ההוראות שלפיהן עליהן לפעול ולאכוף הוראות אלה בעקביות.

3. בשנת 2002 נדרשה ות"ת לסוגיית התכניות החוץ-תקציביות. רק באפריל 2007, כחמש שנים מאז, קיבלה מליאת ות"ת החלטה ולפיה אין לאשר תכניות חוץ-תקציביות חדשות במוסדות המתוקצבים ואין להגדיל את מספר הסטודנטים הקיימים בתכניות החוץ-תקציביות של המוסדות המתוקצבים. העיכוב הרב של ות"ת בגיבוש עמדתה בנושא חשוב זה ואי-קביעת הנחיות או הוראות זמניות יצרו מצב שבו בפועל התאפשרה פתיחתן של תכניות חוץ-תקציביות חדשות רבות במהלך חמש השנים האמורות. יובהר כי מל"ג וות"ת ידעו, במשך שנים מספר, על מציאות בלתי תקינה זו ולא פעלו לשינויה.

החלטת ות"ת לא דנה בתנאים שבהם פועלות התכניות החוץ-תקציביות הקיימות ובהם תנאי הקבלה אליהן, ולא הוטל על הגורמים המקצועיים במל"ג וות"ת  לקבוע כללים ותנאים להמשך הפעלתן של תכניות אלה.

ות"ת ומל"ג לא אכפו את ההחלטה דלעיל, ובשל כך המשיכו המוסדות המתוקצבים לפתוח תכניות חוץ-תקציביות חדשות, דבר שהשפיע על מאפייני מערכת ההשכלה הגבוהה כולה.

4. יתר על כן, ספי הקבלה שקבעו אוניברסיטת תל-אביב ואוניברסיטת בר-אילן עבור מועמדים לכמה תכניות מיוחדות היו נמוכים מספי הקבלה שקבעו עבור מועמדים לתכניות הרגילות. מל"ג מצדה לא קיימה כל פיקוח ובקרה על האוניברסיטאות בעניין זה.

5. מליאת מל"ג לא דנה בנושא התכניות החוץ-תקציביות, אף שלפי מסמכי המטה המקצועי שלה ושל ות"ת, לנושא זה כאמור השפעה מהותית - תקציבית ואקדמית - על מערכת ההשכלה הגבוהה בכללותה. ות"ת מצדה לא יזמה דיון בנושא זה במליאת מל"ג על אף החלטה מפורשת של מליאת ות"ת מיולי 2002 ולפיה היא לא תקבל החלטות בעניין זה לבדה אלא תעביר את העניין לדיון במל"ג.

6. הפעלתן של תכניות לימודים מיוחדות במוסדות להשכלה גבוהה הממומנים בעיקר מכספי מדינה עלולה במקרים מסוימים לגרום למצב בלתי רצוי, שבו משאבים ותשומות הממומנים מכספי מדינה (סגל אקדמי, סגל מינהלי, תשתיות פיזיות) שאמורים לשמש את הציבור הרחב יופנו לתכניות לימודים מיוחדות המיועדות לציבור מסוים בלבד. לשם מניעת מקרים כאלו נדרשת בקרה קפדנית על הקצאת המשאבים והתשומות, ובייחוד תשומות כוח אדם (סגל אקדמי וסגל מינהלי) המופנות לתכניות אלה במסגרת של עבודה נוספת.

בכללים שקבעה ות"ת בנושא עבודה נוספת של חברי סגל אקדמי (להלן - כללי ות"ת) אין התייחסות לעבודה נוספת של חברי סגל באוניברסיטה שבה הם מועסקים דרך קבע בכלל, ולהעסקתם בתכניות הלימודים המיוחדות בפרט, אך ות"ת מתייחסת לעבודה כזאת, במכתבים שהיא מוציאה למוסדות, כמו לעבודה נוספת מחוץ למוסדות. ות"ת העירה לאוניברסיטאות שפעלו בניגוד לכללים, אך לא דרשה מהן דיווח על פעולותיהן בעניין ולא נקטה שום פעולה ממשית, גם כאשר היה מדובר בחריגות חוזרות ונשנות ובחריגות מהותיות או בוטות במיוחד.

בביקורת הועלו מקרים שבהם, בניגוד למתחייב מחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985, שילמו אוניברסיטת תל-אביב ואוניברסיטת בר-אילן למרצים שלימדו בתכניות המיוחדות, ללא אישור ות"ת והממונה על השכר והסכמי עבודה במשרד האוצר (להלן - הממונה על השכר), שכר גבוה מהמותר . מתשובות האוניברסיטאות למשרד מבקר המדינה עולה כי עניין הפיקוח על השכר טרם הוסדר שכן הן מסתייגות מהחלת חוק יסודות התקציב עליהן.

תכניות לימודים חוץ-תקציביות באוניברסיטת תל-אביב

1. בשנות הלימודים התשנ"ד-התשע"א (1993-2011) החליטה אוניברסיטת תל-אביב (להלן בפרק זה גם - האוניברסיטה) להפעיל 23 תכניות לימודים חוץ-תקציביות לתואר שני ובפועל פתחה 21 מהן. בשנת התשע"א הפעילה האוניברסיטה 19 תכניות חוץ-תקציביות. האוניברסיטה לא ביקשה את אישור מל"ג לשום תכנית מתכניות אלה, גם לא לאלה שאין להן כלל תכנית תקציבית מקבילה.

מלבד הסנט והוועדה המרכזת, המשמשת כהנהלה האקדמית של האוניברסיטה, לא קיבלו מאז שנת 2005 המוסדות המנהלים הנוספים של האוניברסיטה - הוועד המנהל וחבר הנאמנים - דיווח כלשהו מהנהלת האוניברסיטה על התכניות החוץ-תקציביות, על חלקן היחסי בתכניות הלימודים של האוניברסיטה ועל השפעתן על דמותה של האוניברסיטה, אף שראוי היה לכלול דיווח כזה במסגרת הדיווח התקופתי על פעולות האוניברסיטה המוגש לוועד המנהל.

2. בנובמבר 2006 מינה הרקטור ועדה לבדיקת נושא התכניות החוץ-תקציביות באוניברסיטה, ספי הקבלה לתכניות אלה, הרמה האקדמית של הסטודנטים, רמת הלימודים, השפעת הלימודים בתכניות אלה על הסגל האקדמי, ואופן ניהול תכניות אלה (להלן - ועדת הבדיקה); הוועדה הגישה את המלצותיה בפברואר 2007, אך חלק מהותי מהן לא יושם, אף שהסנט החליט לאמצן. מדוח הוועדה ומדוחות ועדות המעקב שמינתה האוניברסיטה לליווי תכניות הלימודים החוץ-תקציביות עולה כי התקבלו לתכניות אלה גם תלמידים שאינם עומדים בתנאי הסף לקבלה ללימודי תואר שני שנקבעו על ידי מל"ג ועל ידי האוניברסיטה, וכי ספי הקבלה שנקבעו לתכניות אלו ללא אישור כנדרש של מל"ג, נמוכים וגמישים יותר מאשר ספי הקבלה של תכניות הלימודים הרגילות לתואר שני. לדוגמה, באחת התכניות שיעור התלמידים שלא עמדו בתנאי הקבלה הרגילים מסך התלמידים בתכנית זו היה כ-20%.

3. בשנים 2006 ו-2007 התקשרה האוניברסיטה בהסכם עם חברת הדרכה פרטית לצורך הפעלת תכנית לימודים לתואר שני במינהל עסקים (MBA) למהנדסים ומנהלי פרויקטים (להלן - התכנית למהנדסים) בשנים אלה. מממצאי הביקורת עולה כי האוניברסיטה פעלה שלא על פי הקבוע בכללי מל"ג, בהנחיותיה ובהחלטותיה: היא נתנה אפשרות לסגל הוראה חיצוני השונה מסגל ההוראה הרגיל ללמד בתכנית והציבה למועמדים לתכנית תנאי קבלה מקלים לעומת המועמדים ללימודים בתכנית הרגילה לתואר שני במינהל עסקים, וזאת בלי שהדבר נבחן כנדרש ואושר על ידי מל"ג וות"ת. כמו כן, האוניברסיטה לא בחנה אם הענקת בלעדיות על ניהול ההרשמה לתכנית לחברת הדרכה פרטית וקביעת תנאי קבלה ולפיהם רק מי שמעסיקו מוכן להתחייב לשאת בעלויות שכר הלימוד שלו רשאי להירשם לתכנית, פגעו בשוויוניות ומהווים פגיעה בעקרונות שנקבעו בחוק זכויות הסטודנט, התשס"ז-2007.

4. המרצים בתכניות החוץ-תקציביות הם ברובם חברי סגל אקדמי של האוניברסיטה המלמדים בתכניות אלה במסגרת עבודה נוספת. בעניין זה הועלו ליקויים אלה: נוהלי האוניברסיטה בעניין החובה להגיש אישורים לעבודה נוספת באוניברסיטה לא היו מלאים וברורים דיים ולא היו מותאמים לכללי ות"ת והנחיותיה; האוניברסיטה לא קיימה בקרה ופיקוח על עבודת חברי הסגל האקדמי שלה בתכניות הלימודים החוץ-תקציביות ובעבודה נוספת מחוץ לאוניברסיטה; האוניברסיטה אינה פועלת על פי כללי ות"ת, כאשר אינה דורשת בחלק מהמקרים מחברי הסגל שלה לבקש אישור מראש לעבודה נוספת ולא אוסרת עבודה כזאת על מי שאינו ממלא את כל חובותיו בתכניות הרגילות כלפיה.

האוניברסיטה אפשרה לחלק מחברי הסגל האקדמי שלה לעסוק בהוראה בתכניות לימודים חוץ-תקציביות ובניהולן על חשבון שעות הלימוד הרגילות שלהם. מוסדות האוניברסיטה (הסנט, הוועדה לתואר שני) דנו בתופעה זו והחליטו להפסיקה, אולם הם לא וידאו כי החלטתם זו אכן יושמה על ידי האוניברסיטה.

5. את הפעולות הכספיות של האוניברסיטה הכרוכות בהפעלת רוב התכניות החוץ-תקציביות, לרבות התשלומים לחברי הסגל האקדמי שלימדו בהן, ביצעו שני מכונים חיצוניים  שלה בלא שוות"ת קיימה בקרה בנושא. באמצעות המכונים, שהיוו "מסלול עוקף" להסדרה המחייבת, שילמה האוניברסיטה לחברי סגל אלה שכר הגבוה בשיעור ניכר מאוד (פי שלושה עד שמונה) מהשכר שנקבע על ידי ות"ת ואושר על ידי הממונה על השכר. בדוח שהגישה ועדת הבדיקה היא המליצה על בחינה מחדש של הפערים הגדולים מאוד בשכר המרצים בתכניות החוץ-תקציביות. לא נמצא כי האוניברסיטה נקטה צעדים ליישום המלצה זו של הוועדה.

6. תכניות הלימודים החוץ-תקציביות נעזרות בתשתיות מינהליות של האוניברסיטה ומתקיימות במבנים שלה שנבנו מכספי מדינה או מתרומות שניתנו למטרות ציבוריות. האוניברסיטה אף שיפצה באיכות מיוחדת קומה שלמה בבניין בית הספר למינהל עסקים ע"ש רקנאטי לשימוש אחד מהמכונים האמורים; הכניסה לקומה זו אינה אפשרית לכלל הסטודנטים, והיא מתבצעת באמצעות כרטיס אישי המונפק רק לתלמידי המכון. חלק מהלימודים בתכנית החוץ-תקציבית מינהל עסקים למנהלים מתקיימים בקומה זו.

ההכנסות מהתכניות החוץ-תקציביות מסייעות לאוניברסיטה ואולי אף תורמות לתחזוקת התשתיות הפיזיות שלה. עם זאת השימוש שהיא עושה בתשתיות ציבוריות אלה לצורך התכניות האמורות מחייב בחינה עקרונית של הנושא.

7. בעוד שסטודנטים הלומדים בתכניות הלימודים הרגילות יכולים לקבל מהאוניברסיטה מלגות על פי אמות מידה שהיא קבעה, ברוב התכניות החוץ-תקציביות היא אינה מעניקה מלגות או הלוואות לתלמידים.

תכניות לימודים מיוחדות באוניברסיטת בר-אילן

1. אוניברסיטת בר-אילן (להלן בפרק זה גם - האוניברסיטה) הפעילה בשנת הלימודים התש"ע 30 תכניות מיוחדות: 26 תכניות לימודים ייעודיות לתואר ראשון ולתואר שני ו-4 תכניות לימודים חוץ-תקציביות לתואר שני.

האוניברסיטה לא ביקשה אישור ממל"ג להפעלת רוב התכניות הייעודיות שלה שהיו קיימות עוד לפני החלטת מל"ג מנובמבר 2004. גם לאחר החלטת מל"ג לא ביקשה האוניברסיטה את אישורה להמשך הפעלת התכניות הייעודיות הקיימות, שלגביהן נדרש אישור כזה. לא זו אף זו, לאחר ההחלטה פתחה האוניברסיטה ללא אישור שלוש תכניות לימודים חדשות לאוכלוסיות ייעודיות.

2. האוניברסיטה קבעה לתכניות מיוחדות ספי קבלה נמוכים מספי הקבלה לתכניות הלימודים הרגילות ואף נמוכים מספי הקבלה שקבעה מל"ג בנושא זה בלי שקיבלה אישור מראש ממל"ג לעשות זאת, כנדרש. לא נמצא שהדבר נעשה כדי לקדם אוכלוסיות חלשות מהבחינה הכלכלית-חברתית, ולא נמצאה כל אסמכתה המצביעה על כך שבאוניברסיטה התקיים דיון יסודי בעניין זה.

3. במסמך שאושר על ידי מל"ג במרץ 2004 נקבע כי אוניברסיטה לא תקבל כספי מדינה במישרין או בעקיפין מכל גורם שהוא, לרבות משרדי ממשלה, למעט הקצבות ות"ת, וכי ות"ת תוכל לאשר מראש לאוניברסיטה התקשרות עם גורם כאמור למתן שירותים להוראה אקדמית לקראת תארים אקדמיים, בנסיבות חריגות ועל פי שיקול דעתה.

מאז אישרה מל"ג את המסמך החלה האוניברסיטה להפעיל שלוש תכניות ייעודיות על סמך התקשרויות שלה עם משרד ראש הממשלה ועם משרד הביטחון אך היא לא דיווחה על כך לוות"ת ומיותר לציין כי לא קיבלה לכך את אישורה כנדרש להתקשרויות אלה ולהפעלת תכניות הלימודים שבגינן בוצעו ההתקשרויות.

בין האוניברסיטה לבין צה"ל או משרד הביטחון לא נחתם הסכם המעגן את חובותיהם וזכויותיהם של כל אחד מהצדדים בהתקשרות להפעלת תכנית חוץ-תקציבית מסוימת ובכלל זה בדבר התמורה שתקבל האוניברסיטה בגין הפעלת התכנית והתנאים המפורטים לקבלת תמורה זאת. בהיעדר הסכם מפורט כאמור התגלעו בשנת 2010 חילוקי דעות בין הצדדים בנוגע לדרישת האוניברסיטה לקבל מצה"ל או ממשרד הביטחון מיליון ש"ח המגיעים לה, לטענתה, בגין שנות הלימודים התשס"ח-התש"ע. במועד סיום הביקורת טרם יושבו חילוקי הדעות כאמור.

4.  לרמתם, דרגתם וכישוריהם של מורים בתכניות הלימודים השונות יש השפעה לא מבוטלת על רמתן המקצועית של התכניות, ולכן מצאה לנכון מל"ג, בהנחיות השונות שהיא מעבירה מפעם לפעם למוסדות, להתייחס לעניינים אלה. בעניין זה הועלו הליקויים האלה:

האוניברסיטה לא קיימה את הנחיות מל"ג, שקבעו כי כל המורים בתכניות הלימודים לתואר שני יהיו בעלי תואר שלישי לפחות ושלפחות שני שליש מהם יועסקו על ידי האוניברסיטה במשרה תקנית, שכן רק 8 מ-21 המורים שלימדו בתכנית לימודים חוץ-תקציבית, שהופעלה על ידי גורם פרטי, היו בעלי תואר שלישי, ואף אחד מהם לא הועסק על ידי האוניברסיטה במשרה תקנית.

האוניברסיטה שילמה לחברי הסגל האקדמי המועסקים בתכנית חוץ-תקציבית אחרת, המופעלת אף היא על ידי גורם פרטי, שכר הגבוה ב-50%-100% מהשכר הרגיל שהיא משלמת על פי התעריפים שקובעת ות"ת.

במסמכי האוניברסיטה לא נמצאו אסמכתאות המעידות שנעשתה על ידה בחינה של היתרונות והחסרונות הכרוכים בהפעלת תכניות לימודים על ידי גורם פרטי, ולמעשה לא התקיים כל דיון בעניין חשוב זה.

5. האוניברסיטה הנהיגה הסדר תשלום למרצים המועסקים בתכניות המיוחדות, שמשמעותו תשלום שכר שאינו תואם שעות הוראה בפועל, העוקף למעשה את מגבלת תשלום השכר למורים. בפועל שילמה האוניברסיטה על פי הסדר זה שכר גבוה ב-50% מהשכר שנהוג לשלם בהעסקות מעין אלה. יתרה מכך, מרצים בכירים בתכניות חוץ-תקציביות קיבלו לעתים, על סמך כללים שהתגבשו באוניברסיטה, שכר גבוה ב-100% מהשכר המאושר על ידי ות"ת ועל ידי הממונה על השכר. מתן התשלומים החריגים לא אושר על ידי אחד מהגופים המנהלים של האוניברסיטה (ועד מנהל, ועדת הקבע, ועדת הכספים), והאוניברסיטה אף לא ביקשה מוות"ת ומהממונה על השכר אישור לתשלומים חריגים אלה.

6. האוניברסיטה, באמצעות "תקנון הסנט לעבודה נוספת של חברי סגל אקדמי" שהתקינה, מאפשרת לחברי סגל אקדמי לעבוד שעות נוספות בהיקף גבוה מההיקף שמתירה ות"ת בכלליה. מאישורים לעבודה נוספת שקיבלו חברי סגל אקדמי המלמדים בתכניות המיוחדות אין לעתים אפשרות לוודא אם העבודה הנוספת הנעשית בפועל היא אכן זו שבגינה ניתן האישור. כתבי מינוי להוראה בקורסי קיץ בכלל, ובתכניות מיוחדות בפרט, ניתנו לעתים למרצים לאחר שכבר החלו ללמד; במקרים אחדים ניתנו כתבי המינוי אף לאחר שסיימו לעבוד.

סיכום והמלצות

מממצאי הדוח עולה כי בטיפולן בנושא תכניות הלימודים המיוחדות שמפעילים המוסדות להשכלה גבוהה (ובמיוחד האוניברסיטאות) לצד התכניות הרגילות נכשלו מל"ג וות"ת במילוי התפקידים שהוטלו עליהן ובכך נפגעה יכולתן לשמור על קיום האינטרסים הציבוריים. בתחום התכניות לאוכלוסיות ייעודיות - הן לא הפעילו בקרה על מנת לוודא שהמוסדות מבצעים את ההחלטות שקיבלו בדבר הגבלת התכניות הללו ולא אכפו את החלטותיהן; בתחום התכניות החוץ-תקציביות - ות"ת נמנעה מלקבל החלטה במשך זמן רב, ובכך אפשרה למעשה למוסדות להשכלה גבוהה לפתוח ולהפעיל תכניות לימודים חוץ-תקציביות ללא בחינה ובקרה. מל"ג כלל לא דנה בנושא עקרוני ומהותי זה.

הפעלת תכניות הלימודים המיוחדות על ידי אוניברסיטאות תל-אביב ובר-אילן נעשתה פעמים רבות בניגוד להנחיות מל"ג וות"ת ובלא קבלת אישורן כנדרש; תנאי הקבלה שנקבעו בחלק מהתכניות המיוחדות היו מקלים בהשוואה לתנאי הקבלה שנקבעו בתכניות הלימודים הרגילות וזאת בלי שמל"ג וות"ת בחנו ואישרו הקלות אלו כנדרש. מקרים אלו ראוי כי ייבחנו בקפידה הן על ידי האוניברסיטאות והן על ידי מל"ג וות"ת, וזאת על מנת להבטיח כי אין במצב זה כדי לפגוע בעקרון השוויון בקבלה לתכניות לימודים; האוניברסיטאות האמורות שילמו לעתים לחברי הסגל שלהן שכר גבוה מזה שהם אמורים לקבל על פי הנחיות ות"ת, אישור הממונה על השכר והסכמי השכר הקיבוציים שהן חתומות עליהם.

הפעלתן של התכניות המיוחדות במוסדות להשכלה גבוהה מחייבת את מל"ג וות"ת לקיים פיקוח בנושא אשר ביסודו יקוימו הליכי בחינה ואישור לגבי כל תכנית. כמו כן עליהן לגבש את עמדתן בנושא תכניות הלימודים החוץ-תקציביות ולגבש הנחיות שיסדירו נושא זה ויאפשרו פיקוח ובקרה עליו.

מלבד פיקוח שוטף ופרטני נדרשות מל"ג וות"ת לקיים הערכה כוללת באשר למגמה המסתמנת בתחום זה לאורך השנים ולבחון מכלול של היבטים תקציביים, ארגוניים ותכנוניים הנובעים מכך. הגידול במספר התכניות המיוחדות, הנובע במידה לא מעטה מהבעיות התקציביות שעמן נאלצות האוניברסיטאות להתמודד במהלך השנים, מחייב את מל"ג וות"ת לבצע הליכי בחינה והערכה יסודיים, לרבות ניתוח היבטים תקציביים כוללים.

יודגש כי מהגידול במספר התכניות החוץ-תקציביות והתכניות הייעודיות בלא קיום הליכי פיקוח נאותים ובלא שתתקיים הערכה ובחינה כוללת בנושא עולים סממנים של הפרטה בלתי מתוכננת ובלתי מבוקרת.