פיתוח נמלי הים

תקציר

חברת נמלי ישראל - פיתוח ונכסים בע"מ (להלן - חנ"י או החברה) הוקמה כחברה ממשלתית בשנת 2004 מכוח חוק רשות הספנות והנמלים, התשס"ד-2004 (להלן - החוק או חוק הספנות והנמלים), והחלה לפעול בפברואר 2005. מטרת החוק הייתה לעשות רפורמה מקיפה בניהול ובמבנה של ענף נמלי הים (להלן - הרפורמה או הרפורמה בנמלים) , באופן שתהיה הפרדה בין תפעול הנמלים ובין ניהול הנכסים הפיזיים ופיתוחם העתידי, לשם יצירת תחרות בענף.

במסגרת הרפורמה החלו לפעול, נוסף על חנ"י, חברת נמל אילת בע"מ, חברת נמל אשדוד בע"מ וחברת נמל חיפה בע"מ (להלן - חברות הנמל), ותפקידן לתת שירותי נמל בנמלים. נוסף על כך, הוקמה על פי החוק במשרד התחבורה והבטיחות בדרכים (להלן - משרד התחבורה) רשות הספנות והנמלים (להלן - רספ"ן). תפקידה להיות אחראית לפיקוח על הספנות והנמלים, על פיתוחם ועל קידומם וכן להסדרת פעילותם.

בשנת 2005 הסמיכו שר התחבורה והבטיחות בדרכים (להלן - שר התחבורה) ושר האוצר (להלן - השרים) את חנ"י להיות חברת הפיתוח והנכסים של נמלי ישראל לתקופה של 49 שנים. היא נועדה להיות חברה בבעלות ממשלתית מלאה במשך כל תקופת הסמכתה. תפקידיה העיקריים של חנ"י הוגדרו בסעיף 9(ב) בחוק, ובהם: להחזיק את המקרקעין המועברים ואת הנכסים האחרים שהועברו אליה; להעמיד נכסים לשימוש חברות הנמל והתאגידים המורשים ; לתכנן ולפתח את הנמלים במטרה לתת מענה לצורכי המשק; להבטיח את תחזוקת הנכסים; לייעץ לרספ"ן בדבר רמת השירות הנאותה שחברות הנמל והתאגידים המורשים יפעלו לפיה; לפעול לקידום התחרות בין הגורמים הפועלים בנמלים. תמורת העמדת הנכסים לשימוש חברות הנמל והתאגידים המורשים החברה מקבלת מהם דמי שימוש. על החברה לשלם למדינה תמלוגים ודמי שימוש בשיעור קבוע מהכנסותיה. בחוק ובצווים שהוציאו השרים נקבע אילו מהנכסים ומההתחייבויות של רשות הנמלים יועברו לחנ"י ולחברות הנמל.

פעולות הביקורת

בחודשים פברואר-אוקטובר 2011 בדק משרד מבקר המדינה כמה היבטים בפיתוח נמלי הים על ידי חנ"י. בדיקות משלימות נעשו במשרד התחבורה, ברספ"ן, ברשות החברות הממשלתיות (להלן - רשות החברות) ובאגף התקציבים במשרד האוצר (להלן - אגף התקציבים).

עיקרי הממצאים

1. במועד סיום הביקורת, כשבע שנים לאחר מועד חקיקת החוק, טרם נחתם בין חנ"י ובין המדינה הסכם חכירה המסדיר את העברת הזכויות במקרקעין שהועברו מהמדינה לחנ"י, וטרם נחתמו הסכמים מפורטים בין חנ"י ובין חברות הנמל בנוגע לנכסים שחנ"י העמידה לרשותן, כמתחייב מחוק הספנות והנמלים.

2. במאי 2007 החליטה הממשלה  (להלן - החלטת הממשלה משנת 2007) לקדם את הליכי התכנון והפיתוח הסטטוטוריים של רציפים חדשים בנמל אשדוד (להלן - נמל הדרום) ובנמל חיפה (להלן - נמל המפרץ) בלוחות זמנים שיאפשרו את השלמת התכנון והפיתוח של רציף אחד לפחות בכל אחד מהנמלים, ובכלל זה את השלמת התכנון והפיתוח של התשתיות הנדרשות להפעלתו, לא יאוחר מתחילת שנת 2015. הממשלה הסמיכה את השרים לאשר את שיטות מימון ההקמה וההפעלה של הרציף, את מיקומו ואת עיתוי פיתוחו והפעלתו. עוד החליטה הממשלה להקים ועדה בין-משרדית לפיתוח נמלי ישראל. החלטה זו הסתמכה על בדיקות שעשתה חנ"י, ושביססו, לדעתה, את הצורך בהקמתם של נמלים חדשים שימלאו את הצרכים המשתנים בתחום הספנות העולמית.

במועד סיום הביקורת, באוקטובר 2011, טרם הסתיימו ההליכים הדרושים לבניית נמלים חדשים על פי החלטת הממשלה משנת 2007, וטרם הסתיימו שלבי הכנת הפרויקט: קבלת אישור השרים לשיטות מימון ההקמה וההפעלה של הרציף, למיקומו ולעיתוי פיתוחו והפעלתו; קבלת האישורים הסטטוטוריים הנדרשים; הכרעה במחלוקות בין גופים שונים; ופרסום מכרז ליזם להפעלת הנמל הראשון שיוקם, עובדה שמעכבת חלק מעבודות התכנון - אלה מהן התלויות בשיטות העבודה של המפעיל העתידי.

עוד העלתה הביקורת כי על פי הערכותיה של חנ"י, העיכוב בהקמת הנמלים החדשים יגרום לצפיפות רבה בנמלים, להארכת זמני השהייה וההמתנה של אניות בנמלים, ובעקבות זאת - להעלאת העלות הכוללת של ייבוא סחורה וייצואה. לפי רספ"ן, יהיה צורך ברציפי מים עמוקים משנת 2014 ואילך. ממועד זה צפוי שהספינות בצי הספנות העולמי בנתיבי אסיה - הים התיכון - אירופה יהיו בגדלים שהנמלים הנוכחיים לא יוכלו לתפעל. להערכת רספ"ן, בשל אי-התאמת הנמלים לגודל האניות יהיה צורך להזין  את כלל המטענים בנמלי מדינות אחרות. ההזנה תאריך את זמני הספקת הסחורות ותייקר את עלויות הסחר הימי בסכום של כ-300 מיליון דולר לשנה משנת 2015 ואילך. עם זאת, יש גופים המחזיקים בעמדה שונה מזו של חנ"י ורספ"ן.

3. נמצא כי משנת 2009 לא התכנסה כלל הוועדה הבין-משרדית לפיתוח נמלי ישראל, שהוקמה בהתאם להחלטת הממשלה משנת 2007. ועדת המשנה שהוקמה לצורך טיפול בסוגיית יחסי העבודה - הסוגיה העיקרית המעכבת את מימוש תכניות הפיתוח - לא התכנסה כלל. מכאן שהוועדה לא עשתה את המוטל עליה.

4. רשות הנמלים ובהמשך חנ"י הקימו בנמל חיפה את רציף קישון מזרח למטען כללי ולתפזורת לאחר שהקמתו אושרה ערב הרפורמה בנמלים. הקמת חלקו העיקרי של הרציף הסתיימה בשנת 2009, וההקמה של החלק הנותר - בשנת 2011. נמצא כי לחברת נמל חיפה אין צורך לפרוק ולטעון בו מטענים בשלב זה. עד מועד סיום הביקורת נותר הנכס ללא שימוש של ממש, ואין כוונה להשתמש בו לייעודו המקורי, אף שבהקמתו הושקעו כ-190 מיליון ש"ח. מדובר בהשקעה שניתן היה לעמוד עליה מראש וגם היה ניתן אולי למנוע אותה אם אין לנמל צורך ברציף.

5. חנ"י סיימה להקים בשנת 2009 בנמל אשדוד מבנה שער חדש על שטח של כ-120 דונם ובעלות של כ-130 מיליון ש"ח (סכום זה אינו כולל את עלות הקרקע). השער כולל 14 נתיבי כניסה ו-18 נתיבי יציאה, ומשולבות בו מערכות מכשור ואוטומציה מתקדמות. כמו כן כולל השער מתחם תפעולי ובניין משרדים בשטח של כ-3,000 מ"ר. את השער ואת מבנה המשרדים העבירה חנ"י לחברת נמל אשדוד לאחר שהוחלט, על דעת מנכ"ל משרד התחבורה, שהתשלום עבור השער מגולם בדמי השימוש המשתנים שמשלמת חברת נמל אשדוד לחנ"י. את מבנה המשרדים הכלול בשער העבירה חנ"י לחברת נמל אשדוד "ללא תמורה" וללא מכרז כמתחייב מחוק חובת המכרזים, התשנ"ב-1992. חנ"י בנתה את השער ואת בניין המשרדים כתשתית משותפת בשטח שלא נועד להעברה לחברת נמל אשדוד. העברת הנכסים באופן המתואר לעיל לידי חברת נמל אשדוד אינה מתיישבת עם חוק חובת המכרזים ותקנותיו ומנוגדת לעקרונות הרפורמה בנמלים ולהחלטת הממשלה בדבר חיזוק מודל ה-Land Lord, שלפיו תשתיות משותפות בנמלים אינן ניתנות למפעיל מסוים, אלא אמורות לעמוד לרשות כלל המפעילים.

6. במועד סיום הביקורת (אוקטובר 2011) עדיין לא הכינו הנהלת החברה והדירקטוריון שלה מסמכים סופיים המפרטים את מדיניות ייעוד הרווחים של החברה; והדירקטוריון עדיין לא הגיש לרשות החברות את הצעתו לייעוד רווחי החברה, כפי שנדרש על פי חוק החברות הממשלתיות, התשל"ה-1975 (להלן - חוק החברות הממשלתיות). רשות החברות אישרה את דוחותיה הכספיים השנתיים של חנ"י בלי להידרש למדיניות ייעוד הרווחים שלה ובלי שניתן לחברה פטור רשמי מתשלום דיבידנד.

הרווחים הלא מחולקים מצטברים בחברה ואינם מרוכזים בשום קרן ייעודית לפיתוח הנמלים. גם במאזן החברה לא נרשמה יעודה לפיתוח הנמלים. כספים אלה הצטברו בחברה במשך השנים, והם משמשים אותה - נוסף על הכנסותיה השוטפות במהלך השנה - הן להוצאותיה השוטפות והן להשקעותיה בפיתוח הנמלים: עבודות תחזוקה ופיתוח שהחברה מבצעת בנמלים הקיימים וכן עבודות פיתוח עתידיות להקמת נמלים חדשים. בנסיבות אלה אין ודאות שהכספים שהושארו בידיה ולא חולקו כדיבידנד אכן ישמשו אך ורק לפיתוח הנמלים ולא "יזלגו" לצרכים שוטפים או אחרים.

7. באפריל 2010 העבירה חנ"י לרשות החברות את טיוטת הדוחות הכספיים ל-31.12.09, בהתאם ללוח הזמנים הנדרש. ואולם בשל מחלוקת שהתגלעה בינה ובין רשות החברות הוציאה החברה את הדוחות הכספיים לשנת 2009 רק באוגוסט 2011 ועדיין לא סיימה לערוך את דוחותיה הכספיים לשנת 2010. המחלוקת בין חנ"י ובין רשות החברות נסבה על דרך הצגתם של נכסים שחנ"י העבירה לחברות הנמל בדוחות הכספיים. לדעת רשות החברות, מכיוון שחברות הנמל תיקנו את דרך הצגת הנכסים בדוחותיהן הכספיים, גם על חנ"י לבצע שינוי מקביל בדוחותיה כדי לשמור על אחידות בין דוחותיה הכספיים ובין דוחותיהן של חברות הנמל. ברשות החברות לא נמצאו מסמכים המסבירים את שינוי עמדתה ביולי 2011 - שחנ"י תציג בדוחותיה הכספיים לשנים 2009 ו-2010 את הענקת הזכויות בנכסים המחוברים לקרקע כחכירה מימונית, ואילו חברות הנמל יציגו את אותם הנכסים כחכירה תפעולית.

סיכום והמלצות

משרד מבקר המדינה העלה בדוח זה ליקויים כבדי משקל בתחומים האלה: הסדרי המקרקעין בין הממשלה ובין חנ"י; הסדרים בהקמת נכסים על ידי חנ"י עבור חברות הנמל; הסדרי ייעוד רווחים ותשלומי דיבידנד; סדרי אישור הדוחות הכספיים של החברה.

לדעת משרד מבקר המדינה, על המדינה, חנ"י וחברות הנמל לפעול ללא דיחוי כדי לחתום על ההסכמים הנדרשים וכדי להסדיר את זכויות הצדדים במקרקעין המועברים.

לדעת משרד מבקר המדינה, על כל הגופים הנוגעים בדבר לפעול בנחישות וביעילות לביצוע החלטות הממשלה ולנקוט את כל הפעולות הדרושות להשלמת פעילות התכנון לצורך קידום פיתוח נמלי הים בישראל והקמת נמלים חדשים בהתאם לצרכים.

משרד מבקר המדינה מעיר כי הוועדה הבין-משרדית לפיתוח נמלי ישראל לא ביצעה את המוטל עליה בעניין ריכוז עבודת המטה וליווי התכניות הסטטוטוריות לצורך קידום פיתוח הנמלים.

לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד התחבורה וחנ"י לבחון דרכים לעשות שימוש יעיל יותר ברציף קישון מזרח בנמל חיפה, נוכח ההשקעה הגדולה בהקמתו.

על חנ"י להגיש ללא דיחוי את דוחותיה הכספיים לסוף שנת 2010.