הקמה וחיבור של מתקנים להתפלת מי ים

משק המים בישראל נמצא זה למעלה מארבעה עשורים בתהליך משברי מתמשך. כבר בדוח של ועדת החקירה הפרלמנטרית  ביוני 2002 נקבע כי משק המים נמצא במשבר יותר משלושים שנה ואף הגיע לנקודה קריטית. רצף של שנות בצורת גרם לגירעון מצטבר במקורות המים הטבעיים, ולכן קיבלה הממשלה כמה החלטות להגדיל את כמות המים המותפלים, כך שעד שנת 2013 תסופק כמות של 600 מיליון מטר מעוקב (להלן - מלמ"ק) בשנה. בסוף שנת 2011 הסתכמה כמות המים המותפלים בכ-292 מלמ"ק בשנה בשלושה מתקנים להתפלת מי ים. בשנת 2010 נחתם הסכם להקמת מתקן התפלה בשורק, והוא אמור להתחיל לספק מים בהיקף של 150 מלמ"ק בשנה במחצית השנייה של שנת 2013. באוקטובר 2011 החלה הקמת מתקן התפלה באשדוד אף על פי שמתוקף החלטת ממשלה מאפריל 2001 הוא אמור היה לקום עד מרץ 2003 על ידי מקורות חברת מים בע"מ (להלן - מקורות). הסכם להקמתו של מתקן התפלה נוסף בגליל המערבי בוטל בינואר 2007 וטרם נקבע אתר חדש להקמתו. חברת מקורות מבצעת במסגרת עבודות הפיתוח שלה גם את חיבור מתקני התפלת מי הים למערכת הספקת המים הארצית.

פעולות הביקורת

בחודשים מרץ 2010 עד פברואר 2011 בדק משרד מבקר המדינה את יישום החלטות הממשלה להקים מתקנים להתפלת מי ים (להלן - מתקני התפלה או מתקנים) ונעשו עדכונים עד חודש נובמבר 2011. נוסף על כך נעשה מעקב אחר דוח שנתי 56ב של מבקר המדינה  (להלן - דוח 56ב). כמו כן נבדק פרויקט חיבור מתקן ההתפלה בחדרה לרשת המים הארצית. הביקורת נעשתה ברשות הממשלתית למים ולביוב (להלן - רשות המים), במקורות, במשרד האוצר וברשות להגבלים עסקיים. בירורי השלמה נעשו במשרד התשתיות הלאומיות  (להלן - משרד התשתיות). נוסף על כך נאספו מסמכים בחברת ענבל בע"מ.

עיקרי הממצאים

1. בדוח 56ב ציין משרד מבקר המדינה כי החלטת הממשלה מאפריל 2001 בדבר הקמת מתקן להתפלת מי ים באשדוד עד מרץ 2003 לא בוצעה והדבר מעיד על חוסר יכולתה של הממשלה לתכנן ולהקים פרויקט חשוב בזמן הדרוש ובתהליך תקין. מאוגוסט 2007 ועד ינואר 2011 קיבלה הממשלה ארבע החלטות נוספות בעניין הקמת מתקן להתפלת מי ים באשדוד. אולם רק באוגוסט 2011 - לאחר מועד סיום ביקורת המעקב ולמעלה משנה ממועד הגשת דוח ועדת החקירה הממלכתית  בנושא ניהול משק המים בישראל - חתמו הממשלה וחברת מקורות פיתוח וייזום בע"מ (להלן - מקורות ייזום)  הסכם להקמתו של המתקן. אי-הקמת המתקן באשדוד במשך עשר שנים מעידה על כשל מתמשך ובעיית משילות חמורה של הממשלה אשר פוגעים באינטרס הציבורי.

2. באוגוסט 2007 החליטה הממשלה כי מקורות ייזום תקים את המתקן באשדוד בכפוף לקבלת רישיון מטעם רשות המים. החלטה זו לא אפשרה למקורות ייזום לקדם את הקמת המתקן ולהשיג מימון עבורו, משום שרשות המים, שרק החלה לפעול שמונה חודשים קודם לכן, (בינואר 2007), לא נערכה לבצע את האסדרה (הרגולציה) הנדרשת, ובכלל זה הנפקת רישיונות להקמת מתקני התפלה, ועד נובמבר 2011 לא הכינה אסדרה זו.

3. אופן קביעת המחיר עבור המים המותפלים במתקן באשדוד בידי ועדת המכרזים הבין-משרדית להתפלת מי ים  (להלן - ועדת המכרזים), בסוף שנת 2009, אחרי שמקורות ייזום כבר סיימה את הליך המכרז לבחירת קבלן להקמת המתקן, הביא למחלוקת ממושכת בין ועדת המכרזים לבין מקורות ייזום על מחיר המים. אי-ההסכמה על מחיר המים עיכבה במשך שנה ושמונה חודשים נוספים את יישום החלטת הממשלה להקים את המתקן. היעדר הכרעה עד יולי 2011 ואי-הקמת המתקן באשדוד במשך כעשר שנים מלמדים על עומק בעיית המשילות של הממשלה הפוגעת באינטרס הציבורי. רק באוגוסט 2011 אישרה ועדת המכרזים את ההסכם להקמת המתקן בין הממשלה לבין מקורות ייזום.

4. עלות הנזקים למשק ולסביבה מאי-הספקת מים גדלה ככל שתקופת המחסור מתארכת. לא נמצא שמשרד האוצר, ועדת המכרזים ומקורות בדקו והעריכו את המשמעויות הכספיות והסביבתיות של מצב משק המים והמחסור בו וכן את עלות הנזקים למשק ולסביבה מאי-הספקתם.

5. משנת 2007 עד שנת 2009 לא קידמה רשות המים את התכנית להקמת מתקן ההתפלה בגליל המערבי, ומועד הפעלתו נדחה משנת 2013 לשנת 2015.

6. ועדת המכרזים לא השיגה עבור כמות המים הנוספת מהרחבת המתקן בחדרה, שהיה באותה עת בשלבי הקמה, מחיר נמוך יותר ממחיר המים במתקן המקורי, כמו שקבעה במתקנים באשקלון ובפלמחים.

7. ועדת השיפוט של רשות המים שינתה שלוש פעמים את האומדנים להקמת המאגר של מתקן ההתפלה בחדרה ואישרה תקציב ביצוע שהיה גבוה בכ-25% מסכום האומדן. התיקונים באומדני עלויות המאגר מעידים על תכנון לקוי ולא מגובש של הפרויקט.

8. מקורות משלמת לחברה לפיתוח קיסריה (להלן - החפ"ק) עבור חכירת שטח המאגר ממנה פי 7.7 מהשמאות שהוכנה עבורה (במונחים דולריים).

סיכום והמלצות

הממשלה החליטה ביוני 2008 שבשנת 2013 תגיע כמות המים המותפלים עד 600 מלמ"ק בשנה. כמו כן הממשלה קיבלה החלטות רבות במהלך עשר השנים האחרונות, ולפיהן תקים מקורות מתקן התפלה באשדוד. משרד האוצר, משרד התשתיות, רשות המים וחברת מקורות לא עשו די כדי להוציא מן הכוח אל הפועל את החלטות הממשלה, כדי להבטיח שתותפל כמות המים להתמודדות עם המחסור במים, מוקדם ככל האפשר.

משרד מבקר המדינה מעיר כי על משרדי הממשלה הנוגעים בדבר היה להכריע בעניין הקמת המתקן באשדוד ולנקוט את הצעדים הנדרשים ליישום החלטות הממשלה במטרה להגיע לכמויות המים שעליהן החליטה.

על הגורמים האחראים - רשות המים, משרד התשתיות הלאומיות ומשרד האוצר ובכללם ועדת המכרזים הבין-משרדית להתפלת מי ים - להבטיח את הקמת המתקן בגליל המערבי ואת הספקת המים ממנו, בהתאם להחלטת הממשלה.

היזם הפרטי שזכה במכרז להקמת מתקן התפלה בשורק שותף בשלושה מחמשת מתקני התפלה בהיקף של כ-400 מלמ"ק בשנה שהם כ-70% מכמות המים שיותפלו בסך הכול במתקנים בישראל עד שנת 2013. הבעלים של קבוצת היזם הפרטי הם גם הבעלים של חברות בתחום הספקת גז, דלקים ותחנות כוח פרטיות במשק הישראלי המספקות גם אנרגיה למתקני ההתפלה. נוצר מצב של אינטגרציה אנכית  בתחום הספקת הגז הטבעי, ייצור החשמל והתפלת מי ים וחשש ליצירת כוח שוק לא רצוי בענף המים המותפלים ולהרחבת הריכוזיות המשקית בידי היזם הפרטי.

משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד האוצר, למשרד התשתיות הלאומיות, לרשות המים ולוועדת המכרזים הבין-משרדית להתפלת מי ים, כי במכרזים להקמת מתקני התפלה נוספים בעתיד עליהם לבחון את יישום מדיניות הממשלה להגברת התחרותיות במשק המים. עליהם לעשות זאת באמצעות שילוב שיקולים נוספים בעת בחירת המציע הזוכה, כגון: גיוון ספקים, ניתוח מפת התחרות העתידית בענף ושיפור התחרות. שקלול פרמטרים אלה, בצד ההתחשבות במחיר המוצע במכרז, יתרום להתפתחות של תחרות, לצמצום הריכוזיות במשק, ולמניעת תלות של המדינה בקבוצת יזמים אחת בלבד להספקת מוצר חיוני כמו מים.

משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את העובדה שעל אף ההערות בביקורת הקודמת ועל אף הערותיה של ועדת חקירה ממלכתית לא נקטו משרדי הממשלה הנוגעים בדבר, צעדים מספיקים כדי שהחלטות הממשלה יוצאו מן הכוח אל הפועל. על הממשלה לוודא שהיעדים להתמודדות עם המחסור במים יושגו במועד שנקבע לכך.