בחוק מבקר המדינה [נוסח משולב], התשי"ח-1958, נקבע כי מדי שנה בשנה ימציא שר האוצר למבקר המדינה את מאזן זכויותיה והתחייבויותיה של המדינה (להלן - מאזן המדינה) לתום שנת הכספים שחלפה. במאי 2011 הגיש שר האוצר למבקר המדינה את "הדוחות הכספיים של ממשלת ישראל ליום 31 בדצמבר 2010" (להלן - הדוחות הכספיים). מאזן המדינה הכלול בדוחות הכספיים נקרא "דוחות על המצב הכספי". הדוחות הכספיים כוללים הסתייגויות רבות בדבר המידע המוצג בהם ובדבר המידע החסר בהם.
בדוחות הכספיים המאוחדים הוצגה יתרת חייבים ברוטו בסך של כ-60.7 מיליארד ש"ח. היתרה בסעיף זה היא נכס האמור לייצג, על פי כללי החשבונאות המקובלים, את שווי כלל החובות של חייבים שונים לממשלת ישראל. היתרה כוללת את מרכיבי החייבים מסוגים שונים לרבות חובות לרשות המסים.
דוח זה עוסק בבדיקה של יתרות סעיפי החייבים במשרדי הממשלה, בחברות ממשלתיות ובגופים נבחרים בסכום של כ-17.3 מיליארד ש"ח ברוטו .. בביאור לדוחות הכספיים מצוין סכום נוסף של כ-7 מיליארד ש"ח, המייצג חייבים נוספים למשרדי הממשלה ולגופים שנבדקו ועדיין לא הוכר בדוחות הכספיים.
פעולות הביקורת
בחודשים אפריל-ספטמבר 2011 בדק משרד מבקר המדינה את פעולותיהם של מינהל הגבייה באגף החשב הכללי במשרד האוצר (להלן - מינהל הגבייה או החשכ"ל) ושל יחידות החשבות במינהל מקרקעי ישראל (להלן - ממ"י), במשרד הבריאות, ברשות המים, במשרד התעשייה, המסחר והתעסוקה (להלן - משרד התמ"ת), במשרד המשפטים, בחטיבה להתיישבות שבמשרד ראש הממשלה (להלן - החטיבה), במוסד לביטוח לאומי (להלן - בטל"א) ובמשרד הבינוי והשיכון (להלן - משהב"ש), בכל הנוגע לנאותות הסיווג והרישום החשבונאי של יתרות החייבים בדוחות הכספיים וליעילות הגבייה של חובות אלו.
עיקרי הממצאים
1. למרכז ההשקעות במשרד התמ"ת יש יתרת חייבים בסך של 2,516 מיליוני ש"ח. נמצא כי המרכז לא פעל כנדרש כדי להבטיח את הגבייה וקבלת התשלום מחברות שקיבלו ממנו סיוע בעבר.
2. לרשות המים יש יתרת חייבים בסך של 1,082 מיליוני ש"ח (ברוטו). עוד נמצא כי יש איחור ניכר בקריאות המונה של מפיקי המים; משרת מנהל ההכנסות והגבייה אינה מאוישת; טרם הוחל בקליטת מודול הגבייה במרכב"ה.
3. נתוני ההלוואות שהעניקה החטיבה, שיתרתן במאזן עומדת על 558 מיליון ש"ח, נוהלו במערכת שאינה עומדת בכללי החשבונאות הממשלתית. התברר כי הנתונים אינם מטויבים , וחלקם נמצא בידי צד שלישי המסרב להעבירם לידי החטיבה.
4. במבנהו הקיים מינהל הגבייה אינו מסוגל להתמודד עם היקף הפעילות הנדרשת. הדיווח של החשבים והבקרה של מינהל הגבייה לגבי התפתחות החובות והגבייה לוקים בחסר בשל היעדר נוהלי דיווח ואי-חיבורו של מינהל הגבייה למערכת דיווח ממוכנת ואמינה.
5. מינהל הגבייה טרם פרסם מכרז לעורכי דין לתחום הגבייה, למרות חשיבותו ועל אף שתוכנן לצאת אל הפועל בתכנית העבודה שלו לשנת 2009.
6. אגף החשכ"ל טרם פרסם הוראת תקנות כספים ומשק (להלן - תכ"ם) ובה הנחיה ברורה ומחייבת בדבר העברת יתרת החובות עבור משרדי הממשלה לטיפולה של רשות האכיפה והגבייה שבמשרד המשפטים. כמו כן, חסרות הנחיות ברורות בעניין הרישומים החשבונאיים הנדרשים בנסיבות אלה.
7. לבטל"א יתרות חייבים מהותיות. נמצא כי המוסד אינו מצליח להתגבר על תופעות כמו "גלגול חברות" ואינו מוציא לפועל את ייעול הגבייה מחייבי מזונות באמצעות עורכי הדין כפי שנדרש בהחלטת הממשלה. עוד נמצא כי בטל"א לא שותף במידע של רשות המיסים ושל מינהל הגימלאות שבמשרד האוצר המנועים מלהעביר את הנתונים ללא שינויי חקיקה.
8. בממ"י הועלו ליקויים הנוגעים לחוסר טיוב נתונים לגבי יתרות החייבים ואמינותן.
9. נתוני יתרות החייבים של חברות ממשלתיות בסך כ-6 מיליארד ש"ח אוחדו במאזן הממשלה על סמך דוחות כספיים לא סופיים, דבר הפוגע באמינותם של נתוני יתרות החייבים במאזן המדינה. עוד נמצא כי רשות החברות הממשלתיות שבמשרד האוצר לא פרסמה חוזר או הנחיה לחברות הממשלתיות בעניין הבקרה, הדיווח ודרך הטיפול שלהן בגביית חובות.
סיכום והמלצות
הביקורת העלתה ליקויים רבים וחמורים במערכי הרישום והגבייה של החובות למדינה, המסתכמים בעשרות מיליארדי ש"ח. התהליכים הלקויים של רישום חובות ושל ניהולם פוגעים פגיעה של ממש באמינות הנתונים המוצגים בדוחות הכספיים וביכולת המדינה לגבות את חובותיה וגורמים להפסד של מיליארדי ש"ח מקופת המדינה. גביית חובות יעילה מותנית בכך שיטופלו כנדרש בעת היווצרותם וברישומם . כמו כן הזמן הרב העובר ממועד החיוב הראשוני ועד תחילת פעילות הגבייה פוגע מאוד ביכולת לגביית החובות ולמימושם ומעיד על אזלת יד ולעתים אף על רשלנות בניהולם.
סוגיית הניהול של חובות המדינה ומימוש גבייתם ביעילות ובמהירות היא סוגיה מערכתית. לפיכך, חשוב כי ניהול החובות וגבייתם יתבצעו במקצועיות ובשליטת גוף מרכזי אחד. הגבייה המבוזרת של כל משרד ומשרד לא צלחה עד כה, ואף גרמה להצטברות של חובות למדינה בהיקפים עצומים ופגעה ביכולת ההרתעה של הממשלה כלפי החייבים לה. דרך זו יוצרת תגובת שרשרת של הרעה במוסר התשלומים.
לדעת משרד מבקר המדינה, בשל היקף החובות ביחס להיקף הנכסים במאזן והפגיעה בהכנסות המדינה, על הממשלה לפעול באופן מערכתי ונחרץ להעמדת כלים שיאפשרו גבייה יעילה ואפקטיבית של החובות. מן הראוי שפעולות אלה יבוצעו לפי הצורך בתחומי החקיקה והנהלים, הסמכות והאחריות, איגום המשאבים וריכוז המאמצים בגוף שלטוני אחד. על הממשלה לטפל גם בייזום של פעולות חקיקה והסדרה שיעזרו להסיר חסמים לגביית חובות ולהגביר בתוך כך את שיתוף הפעולה בין הגופים השלטוניים הנוגעים בדבר. לא סביר שהממשלה תפעל ליצירת מקורות הכנסה שעלולים להגדיל את הנטל על הציבור במקום לרכז מאמצים ומשאבים כדי לתבוע את כספיה ולגבותם מהגורמים החייבים לה. פעולות אלה לא זו בלבד שיאפשרו לממשלה לגבות מיליארדי שקלים הנחוצים לה לצורך מתן פתרונות לבעיות כלכליות וחברתיות העולות על סדר יומה, אלא שהן גם יתרמו למינהל התקין ולכיבוד החוק.