תמיכות ומענקים לחקלאים

​

תקציר

משרד החקלאות ופיתוח הכפר (להלן - משרד החקלאות) מופקד מכוח חוק לעידוד השקעות הון בחקלאות, התשמ"א-1980 (להלן - החוק), בין היתר, על עידוד המגזר החקלאי - באמצעות מענקים והקלות במסים. מדי שנה בשנה מגבש משרד החקלאות תכנית פיתוח ובה פירוט התחומים שבהם הוא יתמוך באמצעות מענקים (להלן - תכנית הפיתוח).

פעולות הביקורת

בחודשים מרץ-ספטמבר 2011 בדק משרד מבקר המדינה היבטים במתן מענקים לחקלאים לשנים 2005-2011. בביקורת נבדק, בין היתר, אופן יישומם של שני הסכמים שבמסגרתם שילם משרד החקלאות וצפוי לשלם מענקים מינהליים בהיקף של מאות מיליוני ש"ח:   (א)  מסמך העקרונות למיכון חוסך כוח אדם ממאי 2009, ולפיו תתבצע הפחתה הדרגתית במכסת העובדים הזרים בענף החקלאות ובתמורה יקבלו החקלאים בעלי ההיתרים להעסקת עובדים זרים מענקים לרכישת מכונות חקלאיות חוסכות כוח אדם.   (ב)  הסכם המים מנובמבר 2006, ולפיו התמורה מעליית מחיר המים תשמש מקור תמיכה בחקלאים לייעול מערכות הובלת המים וההשקיה לצורך השגת חיסכון בשימוש במים. הביקורת נעשתה במשרד החקלאות; בדיקות השלמה נעשו במשרד האוצר, במועצת הרשות הממשלתית למים ולביוב וברשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול.

עיקרי הממצאים

מענקים מינהליים

החוק קובע תנאים למתן המענקים, ובכלל זה את האזורים שבהם יינתנו המענקים, את שיעורם ותנאי סף לנתינתם. בשנים 2005-2011 משרד החקלאות שילם מענקים שהסתכמו במאות מיליוני ש"ח במסלול העוקף מגבלות שנקבעו בחוק - חלקם כתוספת למענקים שקבע החוק וחלקם על פי הסכמים שעליהם חתם משרד החקלאות (להלן - מענקים מינהליים).

סמכותה השיורית של הממשלה למתן מענקים: היועץ המשפטי של משרד החקלאות העלה את סוגיית סמכותה השיורית של הממשלה לתת מענקים ותמיכות במסלול שונה, שעה שיש חוק המסדיר את הנושא; הוא קבע כי הסמכות השיורית היא בסיס משפטי אפשרי אולם בסיס זה אינו נקי מספקות.

אף שמשרד החקלאות היה ער לקושי המשפטי שבמתן מענקים שלא על פי המתווה הקבוע בחוק הוא המשיך לעשות כן.

היקף המענקים המינהליים: כ-70% מהמענקים שנתן משרד החקלאות בשנים 2009-2011 היו שלא בהתאם להוראות החוק, וסכומם הכולל היה גדול בערך פי שישה מסכום המענקים על פי החוק לאותן שנים. מכאן שהמשרד יצר מסלול עיקרי למתן מענקים שלא בהתאם להוראות החוק והמגבלות הקבועות בו, בעוד שהמענקים על פי החוק על תנאיו והוראותיו נעשו למשניים.

חריגות במענקים מינהליים

שיעור המענקים שנתן משרד החקלאות היה גדול מזה המוגבל בחוק, בשל המענקים המינהליים שניתנו במסלול שעקף את החוק ושהוסיף על המענקים הקבועים בו: באזור פיתוח א' - תוספת של 5% מעלות ההשקעה, דהיינו מענק של 25%; באזורי פיתוח ב'  - תוספת של 10%, דהיינו מענק של 20% - פי שניים מכפי שנקבע בחוק.

גם בשני ההסכמים שנבדקו שיעור המענקים היה גבוה מהקבוע בחוק: מסמך העקרונות למיכון חוסך כוח אדם קובע כי שיעור המענק שיינתן לחקלאים יהיה בשיעור אחיד בכל הארץ - 40% מסכום עלות רכישת המכונה. מענק זה גבוה פי שניים מהמענק הניתן בחוק לאזור פיתוח א' ופי ארבעה משיעורו באזורי פיתוח ב'; בהסכם המים נקבע כי שיעור המענק יהיה 70%-80%  מסכום ההשקעה המאושרת. מענק זה גדול עד פי שמונה מזה הקבוע בחוק.

התנאים לקבלת המענק - ההסכמים האמורים והנהלים שקבע משרד החקלאות ליישומם לא כללו את תנאי הסף הקבועים בחוק כתנאי למתן המענקים. יוצא שהמשרד, באמצעות "המסלול המינהלי" שיצר, ויתר על הדרישות המהותיות הקבועות בחוק למתן המענקים ולקביעת הזכאים להם.

מיכון חוסך כוח אדם

מענקים מינהליים לעידוד רכישת מיכון חקלאי חוסך כוח אדם

רשימת המכונות החקלאיות: רשימת המכונות החקלאיות שאישר משרד החקלאות כחוסכת כוח אדם מעוררת ספק אם יש בה כדי להביא לחיסכון האמור - שהוא מטרת ההסכם, שכן היא כוללת מכונות ששימשו ומשמשות את כלל החקלאים לצורך עבודתם, והשימוש בהן אינו מביא בהכרח לחיסכון נוסף בכוח אדם . כך למעשה פעל המשרד לעידוד רכישת מכונות חדשות ששידרגו מכונות שכבר נמצאות בשימוש החקלאי ולכן לא היה בכך חיסכון ממשי בכוח אדם.

רובוט חליבה

משרד החקלאות אישר מתן מענק לרכישת רובוט חליבה שמטרתו להחליף את העובדים הזרים ברפת, וייחד לכך 15 מיליון ש"ח מהכספים שהוקצו לביצוע ההסכם - סכום הגדול מהסכום שהקצה המשרד לענפי החקלאות האחרים.

אף על פי שענף הרפת אינו עתיר כוח אדם בכלל ועובדים זרים בפרט, סכום המענק שקבע משרד החקלאות לרכישת רובוט חליבה בגין כל הֵיתר להעסקת עובד זר היה גדול פי 2.5 מסכום המענק שנתן ליתר החקלאים. נוסף על כך, על פי נוהלי מינהלת ההשקעות בחקלאות (להלן - מינהלת ההשקעות)  רפתנים היו רשאים לקבל עד שלושה מענקים בגין כל היתר להעסקת עובד זר, בהתחשב במכסת החלב שברשותם, ובסכום כולל של עד פי שישה משיעור המענק ששאר החקלאים היו זכאים לקבלו.

סדרי ניצול התקציב: במסגרת יישום מסמך העקרונות החליטה מינהלת ההשקעות במרץ 2010 כי החקלאים יהיו רשאים לרכוש את המכונות החקלאיות מיד עם הגשת הבקשה ועוד לפני שמשרד החקלאות דן בה והחליט אם לאשרה, פעולה שיש בה מעין התחייבות שלטונית. נוסף על כך, בשנת 2010 אִפשר המשרד לחקלאים להגיש בקשות למענקים אף לאחר שהתקציב לאותה שנה כבר נוצל במלואו על חשבון התקציב לשנת 2011.

בשנת 2011 החליט משרד החקלאות להוציא כ-60 מכונות חקלאיות מרשימת המכונות חוסכות כוח אדם. אולם על אף החלטת המשרד הוא שילם מענקים עבור אותן מכונות גם בשנת 2011, וזאת משום שהתחייב כי המועד הקובע לרכישתן הוא מועד הגשת הבקשה ולא מועד אישורה.

אי-קיצוץ במכסת העובדים הזרים והוספת כוח אדם

משרד החקלאות לא כרך את מתן המענקים בוויתור בפועל על העסקת עובדים זרים. לפיכך חקלאים אשר קיבלו מענקים כאמור המשיכו להחזיק באותו כוח אדם זר.

מכסת העובדים הזרים (ובכלל זה עובדים פלסטינים) בשנת 2011 לא רק שלא קוצצה אלא אף גדלה. למרות זאת המשיכו משרד החקלאות ומשרד האוצר לתת מענקים בסכום כולל של 45 מיליון ש"ח באותה שנה לרכישת מכונות חוסכות כוח אדם.

העסקת ישראלים: במסגרת מסמך העקרונות הוקצו 45 מיליון ש"ח לחמש שנים לתשלום מענקים שנועדו להביא להעסקתם של 1,500 עובדים ישראלים בחקלאות. נמצא שבשנת 2010 אישר משרד החקלאות מתן מענקים להעסקתם של 19 עובדים ישראלים בלבד; וכי עד דצמבר 2011 הגישו 42 מעסיקים בקשות להעסקת 161 עובדים ישראלים בסך הכול, אולם המשרד טרם דן בבקשותיהם ולמותר לציין כי הוא לא אישר מענקים להעסקתם.

הסכם המים - סדרי מתן מענקים לשם שיפור תשתיות המים

יישום ההסכם והשגת מטרותיו: ההסכם השיג את מטרותיו באופן חלקי בלבד, ואחת הסיבות לכך הייתה שהוא שימש עילה למתן הטבה כספית למשקים החקלאיים  ללא התניה ודרישת השקעה חוסכת מים. כך, הסכימו הצדדים כי התמורה מעליית מחירי המים עבור השנים 2005 ו-2006 תשולם למשקים החקלאיים במזומן ולא כנגד תכניות השקעה וביצוען. ואכן, משרד החקלאות העביר למשקים החקלאיים כ-138 מיליון ש"ח, ללא ביצוע השקעות. הסדר זה נמשך גם עבור השנים 2007-2009 לגבי חלק מהמשקים החקלאיים, שלהם שילם משרד החקלאות כ-83 מיליון ש"ח בלא שהם נדרשו לבצע השקעות כאמור.

תמיכה באזורים נעדרי חלופה

ביולי 2009 החליטה ועדת השמונה  להקצות כ-20.5 מיליון ש"ח לקידום תכניות מים באזורים שבהם החקלאים צורכים מים שפירים  מחברת מקורות ואין להם חלופה למים אלה (להלן - יישובים נעדרי חלופה). בד בבד החליט משרד החקלאות כי מינהלת ההשקעות תקצה לתכנית ההשקעות במסגרת תכנית הפיתוח מענק בשיעור של 25% מעלות ההשקעה (מענק על פי החוק ותוספת מענק שלא על פי החוק). וזאת נוסף על הכספים שהועברו בגין ההסכם. כלומר, לגבי אותן תכניות השקעה נתן משרד החקלאות מענקים משלושה מקורות שונים, אף שהחוק אוסר לשלם כפל מענקים בגין אותה תכנית.

תוספת מענקים ליישובי המועצה האזורית מעלה יוסף

משרד החקלאות פרסם בנובמבר 2009 קול קורא לקבלת תוספת תמיכה במסגרת הסיוע לפרויקטים הלאומיים ליישובים נעדרי חלופה. התנאים לקבלת המענק שנקבעו בקול הקורא התאימו למאפייני כמה יישובים במועצה האזורית מעלה יוסף  (להלן - יישובי מעלה יוסף) שהם צרכני מים שפירים בלבד. הקול הקורא פורסם לאחר שהיו בידי יישובים אלה תכניות לביצוע השקעות, והן תאמו את הדרישות על פי הקול הקורא; גם לוחות הזמנים שנקבעו בקול הקורא להגשת הבקשות לקבלת תוספת התמיכה היו קצרים באופן בלתי סביר.

במסגרת הקול הקורא הוגשו 57 בקשות. מהן אישר משרד החקלאות, עד ספטמבר 2011, תוספת מענק רק לתשעה יישובים - כולם במועצה האזורית מעלה יוסף; עשר בקשות נדחו והטיפול ביתר 38 הבקשות טרם הסתיים, אף שחלפו 20 חודשים ממועד הגשתן.

כך העביר משרד החקלאות 13.5 מיליון ש"ח מהתקציב (66%) לתשעה מ-47 היישובים, כאשר כל התשעה הם יישובי מעלה יוסף, דבר המלמד על העדפה של יישובים אלו, שעלולה לבוא על חשבונם של היישובים האחרים שמשרד החקלאות עדיין לא סיים את הטיפול בבקשותיהם.

על פי הסכם המים, יישובי מעלה יוסף היו זכאים לשיעור מענק בסך כ-1.5 מיליון ש"ח. בפועל אושרו ליישובים אלה מענקים בסך של כ-19 מיליון ש"ח, מהם כ-4 מיליון ש"ח מתקציב מינהלת ההשקעות וכ-13.5 מיליון ש"ח מהתקציב לפרויקטים לאומיים, דהיינו תוספת של כ-17.5 מיליון ש"ח מעבר לסכום שהיו זכאים לו על פי ההסכם.

ליקויים בבקרה על ביצוע העבודות ביישובי מעלה יוסף

דוחות ביצוע: עלות ההשקעה בכל אחד מיישובי מעלה יוסף הייתה כמה מיליוני ש"ח; אולם מחוז הצפון של משרד החקלאות הכין מסמכים שכונו "דוחות ביצוע" ליישובים, ללא בדיקת מהנדס, כנדרש בנוהלי מינהלת ההשקעות. דוחות אלה לא כללו נתונים המשקפים בדיקה של ביצוע העבודות לעומת תכנית ההשקעה המאושרת אלא רק חישוב כספי של עלות ההשקעה. יתר על כן, המשרד הסתמך באופן מוחלט על דוחות בקרה שהזמינו אותם יישובים מחברה מסוימת (להלן - הפרויקטור) וששילמו לה תמורתם.

ניגוד עניינים : משרד החקלאות אפשר לפרויקטור להימצא במצב של ניגוד עניינים שלא לפי כללי מינהל תקין בכך שהעסיק אותו לצורך קידום תכניות ההשקעה בתשתיות המים ליישובים, ובו בזמן, בידיעת המשרד, הכין הפרויקטור דוחות בקרה לאותם יישובים שהמשרד הסתמך עליהם לתשלום המענקים.

ניוד מים שפירים

כדי לאפשר ניצול מיטבי של כמות המים הכוללת שהוקצתה למטרת חקלאות אִפשר המשרד לצרכני המים שלא ניצלו את מלוא מכסתם להעביר עד 30% מההקצאה שלהם לצרכן אחר (להלן - ניוד מים) בכפוף לאישורו. המשרד אינו מרכז בידיו נתונים בנושא ואינו יוזם ניוד מים בין הצרכנים. דבר זה פוגע בניצול יעיל של המים שהקצתה המדינה לחקלאות ואף הביא לספסור בהם על ידי חקלאים בעלי עודפי מכסות.

סיכום והמלצות

אף שבחוק נקבעה המסגרת הנורמטיבית למתן מענקים וכן נקבע שיעורם, השתמש משרד החקלאות במסלול שכינה "מענקים מינהליים" כנתיב העיקרי לנתינתם, שלא היה כפוף למגבלות שבחוק. משרד החקלאות קבע אפוא לאילו מטרות יוקצו אותם המענקים, את התנאים לנתינתם ואת שיעורם. ממצאי הביקורת מראים כי המשרד פעל דרך שגרה במסלול של מתן מענקים שאינו עומד בדרישות החוק, וכי את מרבית המענקים הוא נתן בדרך זו, ובכך הפך את מסלול המענקים לפי החוק לשולי, אף שהמשרד היה ער לקושי המשפטי הנעוץ במתן מענקים בדרך זו.

המדינה העבירה לחקלאים באמצעות משרד החקלאות מאות מיליוני ש"ח במסגרת ביצוע הסכם המים ומסמך העקרונות להפחתת מכסות העובדים הזרים כדי שכספים אלו ישמשו להשגת המטרות שעליהן התבססו ההסכמים ושלשמן הם ניתנו - ביצוע השקעות בתחום ייעול השימוש במים ורכישת מיכון חוסך כוח אדם; אולם מטרות אלו הושגו באופן חלקי בלבד. משרד החקלאות חילק בשנים 2006-2011 את כספי המענקים לעתים באופן בזבזני, ללא עבודת מטה מסודרת, בלא שקבע כי יינתן סיוע רק כנגד השקעות מאושרות, בלא שעמד על כך שיושגו מטרות ההסכמים ותוך הקצאת משאבים לא מיטבית ומתן כמה מענקים בגין אותה השקעה. אופן תפקוד זה פגע בהשגת מטרות ההסכמים: בנושא צמצום מכסות העובדים הזרים - מחד גיסא ניתנו מענקים שנועדו לשמש לרכישת מיכון שיביא לחיסכון בכוח אדם, אך מאידך גיסא לא קוצצה מכסת העובדים הזרים בהתאם למתווה ההסכם; בנושא ייעול השימוש במים - המשרד העביר מעל 200 מיליון ש"ח בלא שהחקלאים נדרשו לבצע השקעות כלשהן לשיפור התשתיות.

חלוקת המענקים במסגרת מימוש הסכמים אלו עתידה להימשך עוד שנים - לפי מסמך העקרונות עד שנת 2016 ולפי הסכם המים עד שנת 2022; בשנים הללו עתידה המדינה להעביר לחקלאים עוד מאות מיליוני ש"ח. נוכח ממצאי הביקורת, על משרד האוצר ומשרד החקלאות לפעול לכך שחלוקת יתרת המענקים תיעשה בכפוף לעבודת מטה מסודרת, בהתאם למדיניות הממשלתית ולביצוע השקעות שעולות בקנה אחד עם מטרות ההסכמים - והכול באופן שוויוני ושמירה קפדנית על כללי מינהל תקין.

המענקים הם כספי ציבור, והשימוש בהם חייב להיעשות כדין, ובהתאם למטרות שלשמן הם ניתנו. על משרד החקלאות לוודא כי המטרות אכן הושגו ולא להסתפק בהעברת הכספים לחקלאים.

משרד החקלאות לא ניהל את ניוד מכסות המים בין החקלאים כפי שהיה עליו לעשות מתוקף תפקידו. דבר זה גרם לספסרות במשאבי המדינה ולניצול מצוקתם של חקלאים בידי חקלאים אחרים. על משרד החקלאות לפעול לאלתר להסדרת הנושא ולפעול ללא שיהוי להפסקת הספסרות במכסות.