תכנית קרב – ההובלה, הפיקוח והבקרה של משרד החינוך

לצד תכניות הלימוד הפורמליות בבתי הספר ובגני הילדים, מפעיל משרד החינוך תכנית חינוכית ללימודי העשרה במוסדות חינוך - תכנית קרב. זו מבוססת על שותפות בין משרד החינוך (להלן גם - המשרד), רשויות מקומיות, הורי תלמידים במערכת החינוך וקרן קרב . התכנית פועלת מזה שני עשורים ומטרתה המרכזית היא לפעול לצמצום פערים חברתיים ולאפשר לתלמידים ברחבי הארץ, בעיקר ביישובי פריפריה, ליהנות מתכנית לימודים מועשרת. בשנת הלימודים התשע"א (2010-2011) פעלה תכנית קרב ב-124 רשויות מקומיות, ובתוכן ב-710 בתי ספר וב-1,902 גני ילדים, והשתתפו בה כ-267,000 תלמידים.

תחילתה של התכנית בשנת 1990, עת חברו קרן קרב ומכון ון ליר בירושלים למיזם משותף בירושלים ובבית שמש, לשם מתן תכניות העשרה לתלמידים. משהצטרפה הממשלה לתכנית, בשנת 1992, המשיכה קרן קרב לנהל את התכנית ופיתחה את מודל ההפעלה שלה (להלן - הנהלת התכנית). בשנת 2003 הקימה קרן קרב את עמותת "קרב יוזמות בחינוך" (להלן - עמותת קרב)  ובאמצעותה הפעילה את התכנית.

את הכללים להפעלת תכנית קרב ריכז משרד החינוך בחוזר מנכ"ל תשס"ד/1(א) שעניינו "תכנית קרב למעורבות בחינוך בשיתוף משרד החינוך" מספטמבר 2003 (להלן - חוזר המנכ"ל). עלות הפעלת התכנית בשנת הלימודים התש"ע (2009-2010) הסתכמה ב-218 מיליון ש"ח . 92% מעלות התכנית מומנו על ידי המשרד (32%), הרשויות המקומיות והורי התלמידים אשר השתתפו בה (60%); 8% מעלות התכנית מימנה עמותת קרב.

פעולות הביקורת

במהלך החודשים מרץ עד אוגוסט 2011 בדק משרד מבקר המדינה את נושא תכנית קרב. הביקורת נעשתה בעיקר במשרד החינוך ובמשרדי הנהלת התכנית, ונכללו בה הנושאים האלה: הסדרת השותפות בין המשרד לבין עמותת קרב; אוכלוסיית היעד של התכנית; ניהול המידע על התכנית והנגישות אליו; ניהול התכנית הלכה למעשה; מעורבות המשרד בתחום הפדגוגי; ובחינת האפקטיביות של התכנית.

עיקרי הממצאים

הסדרת השותפות בין משרד החינוך לבין עמותת קרב

משרד החינוך הפקיד את ניהולה של התכנית, הלכה למעשה, בידי עמותת קרב, אשר העניקה לו באופן בלעדי שירותים אלה ללא תמורה כספית. על פי נוהל של היועץ המשפטי לממשלה מ-1988, משרד ממשלתי אשר מבקש לשתף פעולה עם עמותה ימנה "ועדת עמותות", והמנכ"ל של המשרד יהיה חבר בה . עוד על פי הנוהל, כל יזמה לשיתוף פעולה עם עמותה תובא לפני הוועדה להחלטה עקרונית ולאישורה העקרוני; משאישרה זאת הוועדה, עליה לפרט את פרטי ההסדר או להסמיך גורם אחר במשרד לעשות כן. הביקורת העלתה כי עד למועד סיום הביקורת, באוגוסט 2011, לא גיבש המשרד נהלים לשיתוף פעולה עם עמותות, לא מינה ועדת עמותות  ולא פעל על פי הנוהל האמור. עוד נמצא כי המשרד לא כרת חוזה עם עמותת קרב, כנדרש בנוהל זה.

אוכלוסיית היעד של תכנית קרב

1. השגת המטרה המרכזית של תכנית קרב: מטרתה המרכזית של התכנית היא לפעול לצמצום פערים חברתיים ולאפשר לתלמידים ברחבי הארץ, ובעיקר ביישובי פריפריה, ליהנות מתכנית לימודים מועשרת. ההחלטה אם יישוב זכאי להצטרף לתכנית קרב במימון חלקי של המשרד (המכונה מימון רגיל), להבדיל ממימון מלא של התכנית על ידי הרשות המקומית וההורים (המכונה מימון עצמי), מותנית במצבו החברתי-כלכלי. אולם בפועל רשויות מקומיות בלתי מבוססות לא יכלו להצטרף לתכנית קרב במימון רגיל, בשל מגבלה תקציבית של המשרד ואילו כשליש מהרשויות שהשתתפו בתכנית קרב היו מבוססות. הדבר מחייב בחינה והערכה של הנהלת המשרד בנושא הרכב הרשויות המקומיות המשתתפות בתכנית ואופן חלוקת המשאבים בין הרשויות המבוססות ובין הרשויות הבלתי מבוססות, אולם המשרד לא ביצע בחינה כזו בעשור האחרון.

נמצא כי במסגרת תכנית קרב פעלו תכניות משנה שאינן חלק מליבת העשייה שלה (שהיא תכניות העשרה), במימון חלקי של המשרד, בלי שהיה ברשותו מידע מלא על אודותן ובלי שוועדת הכספים של תכנית קרב אישרה לקיימן, כנדרש, לכל הפחות בנוגע לשנת הלימודים התש"ע.

2. צירוף רשויות מקומיות לתכנית: המשרד קבע שהחלטה בדבר הפעלת התכנית ברשויות מקומיות תתקבל על פי אמות מידה שייקבעו בידי ועדת ההיגוי של התכנית ויאושרו בידי הלשכה המשפטית והחשבות של המשרד. ממצאי הביקורת מלמדים כי ההליך שקבע המשרד לא התקיים במשך שנים, ובפועל צורפו רשויות מקומיות לתכנית קרב על פי אמות מידה אשר לא נקבעו ולא אושרו בידיו. המשרד ידע כל זאת ושימש גורם פסיבי בלבד. למעשה, נותרו על כנם הסדרים "היסטוריים" הראויים לבחינה מחודשת.

ניהול המידע על תכנית קרב והנגישות אליו

1. גישה למאגרי מידע: משרד החינוך העביר למעשה לגורם פרטי, הנהלת התכנית, את הסמכות לנהל אותה. כדי לעשות זאת כהלכה היה עליו להפעיל פיקוח אפקטיבי על פעילותו של הגורם הפרטי. אולם התברר כי לא היה בידי המשרד מידע הכרחי לשם פיקוח, ולו בסיסי, על תכנית קרב.

2. המידע על התכנית במימון עצמי: רשות מקומית שאינה עומדת בתנאים שקבע המשרד להפעלת תכנית קרב במימון חלקי של המשרד, רשאית להפעיל אותה במימון מלא של הרשות וההורים. במאי 2011 לא היו בידי המשרד נתונים בסיסיים מן המוכן על מקורות המימון השונים של התכנית, והוא סיים לרכזם רק כעבור שלושה חודשים, באוגוסט 2011. כמו כן, היו בידיו נתונים רק על חלק מבתי הספר (79%) שבהם הופעלה תכנית קרב במימון עצמי.

ניהול תכנית קרב - הלכה למעשה

1. ועדת ההיגוי: לוועדת ההיגוי תפקיד מרכזי בהובלת תכנית קרב, בקביעת מדיניות התכנית ועקרונות הפעולה שלה. אף על פי כן נמצא שהיא לא התכנסה במשך ארבע שנים, מאוגוסט 2007 ועד יולי 2011; חברי ועדת ההיגוי לא מונו באופן רשמי; משרד החינוך לא קיבל החלטה בעניין הגורם שיעמוד בראש ועדת ההיגוי, ובפועל נותר העניין עמום.

2. ועדת הביקורת: במועד הביקורת של משרד מבקר המדינה ועדת הביקורת כללה חברים מבין חברי ועדת ההיגוי - נציגי המשרד ונציגי עמותת קרב; היא אחראית לאישור תכנית הביקורת, לבקרת ביצוע הביקורת וליישום מסקנות הביקורת. במועד הביקורת של משרד מבקר המדינה שימש כמבקר הפנימי של תכנית קרב נציג ממשרד פרטי מסוים שמשרדו שימש גם כגוף המבקר של עמותת קרב. בדיון של ועדת הביקורת הועלתה שאלת ניגוד העניינים לכאורה של המבקר הפנימי. נמצא כי שאלת ניגוד העניינים לא הובאה לפני היועצת המשפטית של המשרד, ולכן גם לא לובנה.

נציגי המשרד בוועדת הביקורת לא ביצעו את הפעולות הנדרשות: הם שותפו באופן חלקי בלבד בגיבוש תכנית הביקורת השנתית של המבקר הפנימי של התכנית, והם לא קיבלו באופן שוטף את דוחות הביקורת. האחראי מטעם המשרד על התכנית התריע על חלק מן הליקויים האלה לפני הנהלת המשרד, אולם לא קיבל מענה.

3. ניהול כוח האדם של התכנית: משרד החינוך מפעיל את תכנית קרב באמצעות עמותת קרב, אשר מעניקה לו שירותי ניהול ושירותים פדגוגיים; ובאמצעות קבלן, אשר מספק לו שירותים תפעוליים . נמצא כי בין המשרד ובין הנהלת התכנית שררה אי-בהירות בעניין חלוקת הסמכויות הנוגעות לניהול השוטף של כוח האדם בתכנית, מה שעורר מחלוקות ביניהם. אמנם המשרד קבע במכרז שפרסם בשנת 2009 (להלן - המכרז) שהקבלן יהיה המעסיק של כל העובדים בתכנית קרב לכל דבר ועניין. אולם נמצא כי תפקידו של הקבלן בכל הנוגע לגיוס עובדים היה מצומצם מזה אשר נקבע במכרז, שכן הנהלת התכנית הייתה מעורבת בגיוס עובדים, במיונם ובקביעת תנאי עבודתם ובהחלטה הסופית על קבלתם.

4. מתן הנחות לרשויות המקומיות: נוסף על השתתפותו במימון התכנית העניק המשרד לרשויות המקומיות הנחות, שמשמען הגדלת השתתפותו של המשרד במימון התכנית. שיעורי ההנחות היו בין 1.8% ל-18%. שיעורי ההנחות האלה אושרו על ידי ועדת הכספים של התכנית והן היו מיועדות לתלמידים שהוריהם מתקשים לממן את השתתפות ילדיהם בתכנית.

שמירה על עקרון השוויון בחלוקת כספים לרשויות המקומיות שנועדו להקצאת הנחות עבור תלמידים שהוריהם מתקשים לממן את חלקם בתכנית קרב טעונה אמות מידה ברורות לגבי מצבן הכלכלי של משפחות התלמידים באותן רשויות. הענקת הנחה לרשויות מקומיות ללא אמות מידה ברורות עלולה לפגוע בעקרון השוויון. התברר כי ליחידה המופקדת על התכנית מטעם המינהל הפדגוגי לא היה ידוע מי קבע את מתכונת ההנחות, כיצד נקבעו שיעוריהן ומתי הן אושרו. על ליקוי זה ניתן היה ללמוד כבר מממצאי המבקר הפנימי של התכנית משנת 2007, אולם ועדת הכספים של התכנית לא בחנה את מערכת ההנחות ולא ערכה בה שינויים. עוד נמצא שלמשרד או להנהלת התכנית לא היה מידע בדבר חלוקת ההשתתפות הכספית בתכנית בין הרשות המקומית ובין ההורים, והם לא יכלו לדעת אם ההנחות שהעניק המשרד אכן הגיעו ליעדן.

מעורבות המשרד בתחום הפדגוגי

המזכירות הפדגוגית והפיקוח הכולל מופקדים על אישור המדיניות הפדגוגית של משרד החינוך ועל תכניהן של תכניות חינוכיות במוסדות החינוך. מכלול הממצאים שהועלו בפרק זה מלמד שבפועל בכל הנוגע לתכנית קרב לא מילא המשרד את תפקידו כגורם שבודק תכניות המוצעות למוסדות חינוך ומאשר אותן. רק לאחר סיום הביקורת, בספטמבר 2011, קבע המשרד בחוזר המנכ"ל המתוקן כי הפעלת תכניות במוסדות חינוך טעונה אישור של המשרד לגביהן. אולם חוזר המנכ"ל המתוקן לא הגדיר מהו חלקה של המזכירות הפדגוגית ושל הפיקוח הכולל באישור תכניות קרב.

בחינת האפקטיביות של תכנית קרב

1. על פי תורות ניהול מקובלות, קיומה של תכנית רב-שנתית טעון הגדרה של מטרותיה והצבת יעדים מדידים ליישומה, בין השאר כדי לבדוק את האפקטיביות שלה. המשרד לא יזם ולפיכך גם לא יישם במהלך 20 שנות הפעלת תכנית קרב הערכה לגבי הפעלתה. גם כאשר הוא החליט לקיים פעולת הערכה בסוף שנת 2009, התברר כי חסרים לו מטרות ויעדים מוגדרים של התכנית וכי חסר לו גם בסיס המידע הדרוש לקיומה של הערכה כזאת.

2. במסמכי המכרז קבע משרד החינוך כי הקבלן יעסיק מנהל יחידת הערכה ומידע, אשר יהא אחראי על ביצוע הערכת התכניות והפעילות הפדגוגית בתכנית קרב. אולם התברר שבפועל הדוחות של יחידת ההערכה אינם מעוברים באופן שוטף למשרד. ראוי שמשרד החינוך יהיה שותף לקביעת הנושאים שיוערכו ויקבל את תוצאות הבדיקות שנעשות. מעורבותו זו נדרשת לצורך מילוי תפקידו כמוביל התכנית והמבקר אותה, הכולל בין היתר קיום של פעולות ההערכה האמורות, אשר אותן הוא מממן.

סיכום והמלצות

משרד החינוך מפעיל זה שני עשורים, ביזמת קרן קרב, תכנית ללימודי העשרה במוסדות חינוך, בבתי הספר ובגני הילדים. מטרתה המרכזית של התכנית היא לפעול לצמצום פערים חברתיים ולאפשר לתלמידים ברחבי הארץ, בעיקר ביישובי פריפריה, ליהנות מתכנית לימודים מועשרת. התכנית מבוססת על שותפות בין משרד החינוך, רשויות מקומיות, ההורים ועמותת קרב.

יש לברך על פעילותם של גופים מהמגזר השלישי הנרתמים לקידום מטרות חברתיות וחינוכיות. כך גם יש להבין את פעילותה של עמותת קרב במערכת החינוך בישראל ואת שיתוף הפעולה שלה עם משרד החינוך בהובלה ובניהול של תכנית קרב.

עם זאת, נמצאו ליקויים הנוגעים לאופן שבו הוביל משרד החינוך את תכנית קרב, בעיקר בכל הנוגע לגיבוש מדיניות, לקביעת מטרות התכנית ולבקרה על התנהלותה. יודגש כי תכנית קרב היא מהמרכזיות בתחום פעולות ההעשרה במערכת החינוך.

ממצאי הביקורת מחייבים קביעת סדרי ניהול, בקרה ופיקוח של משרד החינוך בכל הנוגע לתכנית קרב. על הנהלת המשרד להסדיר את שיתוף הפעולה שלו עם עמותת קרב; להגדיר בבירור ובאופן הניתן למדידה מהם המטרות והיעדים של התכנית ולבחון את הישגיה; לקבוע אמות מידה לצירוף יישובים לתכנית ולפרסמן; להגביר את מעורבותו בניהול התכנית ובהובלתה; ולוודא שיהיו בידיו האמצעים והכלים לביצוע פיקוח ובקרה נאותים. כל זאת כדי להביא לניצול יעיל של המשאבים המוקצים לתכנית ולהשגת מטרותיה.