מעורבות המגזר השלישי והמגזר העסקי במערכת החינוך

במערכת החינוך בישראל פועלים, מלבד משרד החינוך (להלן גם - המשרד), גורמים חיצוניים  מגוונים, ובהם ארגונים ללא כוונת רווח, כגון עמותות וקרנות; גופים עסקיים הפועלים בתשלום או בהתנדבות; מתנדבים פרטיים; גופים ציבוריים דוגמת רשות מקומית או רשות שהוקמה על פי חוק. גורמים חיצוניים אלה מפעילים בבתי הספר תכניות (להלן - תכניות חיצוניות). במהלך השנים התרחבה מאוד פעילותם של הגורמים החיצוניים במערכת החינוך. דוח ביקורת זה עוסק רק בתכניות חיצוניות המופעלות בבתי הספר כחלק ממערכת השעות הפורמלית. במערכת החינוך בישראל מופעלות אלפי תכניות חיצוניות בשנה. ברובם המכריע של מוסדות החינוך מופעלות בו זמנית כמה תכניות חיצוניות.

היקף פעילותם של גורמים חיצוניים במערכת החינוך שונה במגזרי אוכלוסייה שונים: לדוגמה, בבית ספר במגזר דובר הערבית פועלים בממוצע 4.7 גורמים חיצוניים, ואילו במגזר דובר העברית פועלים בממוצע 7.9 גורמים חיצוניים; במגזר דובר העברית במרכז הארץ פועלים בממוצע 8.5 גורמים חיצוניים בבית ספר לעומת 6.4 בפריפריה.

פעולות הביקורת

בחודשים אפריל-אוגוסט 2011 בדק משרד מבקר המדינה את מעורבות המגזר השלישי והמגזר העסקי במערכת החינוך . הביקורת נעשתה במטה משרד החינוך. בין השאר נבדקו עבודת המטה למיפוי תכניות חיצוניות ולהסדרת הפעלתן; אישור הפעלתן של תכניות חיצוניות במערכת החינוך והפיקוח והבקרה עליהן; מעורבות גורמים מסחריים במערכת החינוך; ניהול תכניות לקראת מבחני בגרות ומימונן; תכניות חיצוניות בעלות סממנים של כת. במסגרת הביקורת רואיינו 22 מפקחים כוללים  בשלושה ממחוזות המשרד: מחוז הצפון, מחוז תל אביב ומחוז הדרום (להלן - המפקחים שרואיינו).

עיקרי הממצאים

עבודת המטה למיפוי תכניות חיצוניות ולהסדרת הפעלתן

משנת 2003 בוצעו מחקרים, התקיימו דיונים ונאספו נתונים על מספרן הרב של תכניות המופעלות בבתי ספר בידי גורמים חיצוניים. במשך השנים הוצגה לפני הנהלת המשרד שוב ושוב הבעייתיות שמקורה באי-הסדרת הנושא. כמו כן הוגשו לה המלצות מקיפות שיישומן נחוץ לשם טיפול נאות בנושא. אולם במשך אותן שנים לא השלים המשרד את פעולותיו כדי שהתכניות החיצוניות יופעלו באופן מבוקר; הוא לא קבע אמות מידה ועקרונות מנחים להגדרת גבולות הפעילות של הגורמים החיצוניים; ניסיונות שעשתה הנהלת המשרד למיפוי התכניות החיצוניות לא עלו יפה.

יוצא אפוא כי במשך שנים, במקום שהנעשה בשטח בעניין התכניות החיצוניות יתבסס על מדיניות מוצהרת ומושכלת, הכתיבה המציאות במידה רבה את הנעשה בתחום זה. המצב המתואר לעיל משקף מגמה של הפרטה סמויה של רכיבים במערכת החינוך, דהיינו הפרטה הנעשית שלא לפי מדיניות מכוונת ומפורשת, בלי שהמשרד הגדיר את גבולותיה ובלי שקבע כללים לביצועה.

אישור הפעלתן של תכניות חיצוניות, פיקוח ובקרה

1. זה שנים שוררת עמימות בנוגע לזהות הגורם שתפקידו לבחון הצעה לתכנית חיצונית ולהחליט אם לאשרה.

2. ממצאי ריאיונות עם המפקחים מעוררים חשש שכמה מהם לא היו ערים לדבר קיומן של תכניות חיצוניות בבתי הספר שבפיקוחם ומלמדים שחסרה תשתית פורמלית ומעשית לבחינת תכניות ולאישורן. בהיעדרה של אמת מידה לבחינה ולאישור מתקבלות החלטות בנושא על פי שיקול דעתו הסובייקטיבי של כל מפקח. בכך נפגעת היכולת להבטיח אחידות בבחינת התכניות המוצעות. עוד עולה מהריאיונות כי רק חלק מהמפקחים הכוללים מוודאים שקבלת העובדים מטעם הגורמים החיצוניים נעשתה גם על פי דרישות החוק למניעת העסקה של עברייני מין במוסדות מסוימים, התשס"א-2001 (להלן - חוק למניעת העסקה של עברייני מין).

ממצאי הביקורת העלו אפוא חולשה ניכרת של גורמי הפיקוח במחוזות מבחינת הפיקוח על תכניות חיצוניות ולעתים עד כדי היעדר פיקוח. הצורך בקיום מערך פיקוח ממשי בתחום זה מתחזק בהתחשב בכך שבמכלול פעילותם של הגורמים החיצוניים במערכת החינוך ניכרים סממנים של הפרטה.

מעורבות של גורמים מסחריים במערכת החינוך

חוק איסור פעילות מסחרית במוסדות חינוך, התשס"ח-2007, אוסר על מנהל מוסד חינוכי לאפשר פעולות מסוימות בשטחי המוסד ובהן הצגת פרסומות בכל דרך. על אישור הפעלה של פעילות שיווקית במוסדות החינוך מופקדת הוועדה לאישור השילוב של פרסומת מסחרית במשרד החינוך (להלן - ועדת פרסומות).

1. מדי שנה בשנה פועלים במוסדות החינוך אלפי גורמים חיצוניים המפעילים תכניות. מסקרים שהוגשו למשרד עלה כי 36.5% מהגורמים החיצוניים הם גורמים מסחריים. המשרד לא קיבל בקשות לאישור פעילותם של חלק ניכר מהגורמים המסחריים שפעילותם בבתי הספר מותנית באישור של ועדת פרסומות.

בשנת הלימודים התשע"א (2010-2011)  מיפה המשרד את התכניות החיצוניות בבתי הספר ומצא מאות תכניות שמפעילות ככל הנראה חברות מסחריות. נמצא כי בידי יו"ר ועדת פרסומות לא היו נתונים על תוצאות המיפוי שעשה המשרד, הגם שיש בהן די מידע שמאפשר למשרד לאתר תכניות של חברות מסחריות שלא הוצגו לוועדה ולמותר לציין כי לא אושרו.

כאשר המשרד מאפשר לגורמים עסקיים להפעיל תכניות במוסדות חינוך, בלי שבחן את תוכניהן באופן מעמיק, ובלי שהתיר או אסר לקיימן, הוא מותיר, למעשה, בידי אחרים את שיקול הדעת השמור לגוף השלטוני, לרבות בעניין תוכני השיעורים ודרכי העברת המסרים לתלמידים. בהעברת הסמכות הזאת מאפשר המשרד לאותם גורמים לקבוע את התכנים ולהחדיר מסרים שיווקיים לבתי הספר.

2. ממסמכי המשרד עולה כי בשנת הלימודים התש"ע (2009-2010) התקיימו 68 סיורים של תלמידי בתי ספר במרכזי המבקרים של חברות מסחריות גדולות. היבט מרכזי בפעילותם של מרכזי מבקרים של חברות עסקיות הוא שיווק מוצרים לבאים בשעריהם. על פי מסמכי הוועדה, לא ניתן היתר לפעילות זו.

ביקור תלמידי בתי הספר בלב לבה של העשייה השיווקית של חברות מסחריות עשויה לחזק בעיניהם את אמינות המסרים השיווקיים המועברים להם. כשפעילויות אלה נושאות מסרים שיווקיים ופרסומיים, הן נעשות בניגוד לדין ולהוראות המשרד. במקרים כאלה התלמידים המשתתפים הם מעין קהל שבוי של פרסומת מסחרית, שכן פעילות של כיתה במסגרת יום הלימודים מחייבת את כלל תלמידי הכיתה.

הפיקוח הפדגוגי על תכניות תגבור לקראת מבחני הבגרות

לאגף לחינוך על-יסודי במינהל הפדגוגי במשרד אין מידע על כל התכניות לתגבור ההכנה לבגרות בבתי הספר. האגף לשירותי חינוך ורווחה במינהל הפדגוגי יזם את "תכנית העצמה לבגרות" (תה"ל), והוא מממן אותה. תכנית תה"ל לא הועברה לבחינה פדגוגית של האגף לחינוך על-יסודי. האגף לקליטת תלמידים עולים במינהל הפדגוגי משתתף במימון של שני פרויקטים שבמסגרתם מופעלות תכניות הכנה לבגרות לתלמידים יוצאי אתיופיה. בידי האגף לא היה מידע על התכניות הללו, לרבות על תוכני התכניות, על מפעיליהן ועל המורים המלמדים אותן.

במקרים אלה הותיר המשרד את קביעת העקרונות המנחים של התכניות בידי גורמים חיצוניים. בכך שמט המשרד מידיו את סמכויותיו הפדגוגיות לקביעת האופן שבו יתוגברו תלמידים לבחינות הבגרות בשלוש תכניות שהוא עצמו יזם ומימן. בקיום פעילות חינוכית זו, אשר נוגעת לאחת המטרות המרכזיות של החינוך העל-יסודי - הכנה לבחינות הבגרות - יש הפרטה סמויה של שירות חינוכי-פדגוגי, שעלולה לפגוע בתלמידים.

תכניות חיצוניות בעלות סממנים של כת

1. משרד החינוך אוסר על פעילות של כתות במוסדות חינוך. אולם תכנית של גורם חיצוני שהוגדר בעבר ככת, הופעלה בשני בתי ספר על-יסודיים ובמסגרתה השתמשו תלמידים בטכניקת המדיטציה הטרנסנדנטלית אשר נדונה בוועדה בין-משרדית בשנת 1987 , ונמצא כי היא כרוכה בסיכונים נפשיים לתלמידים העוסקים בה (להלן - תכנית המדיטציה).

אגף השירות הפסיכולוגי-ייעוצי התיר לבצע מחקר בבית ספר, בידעו שביצוע המחקר כרוך בהפעלת תכנית שמבוססת על הטכניקה האמורה, על הסיכונים שיוחסו לה. כל זאת, ללא אישור של אנשי מקצוע מתחום בריאות הנפש ובלי שבדק את מהות התכנית. האגף אישר את קיום התכנית הלכה למעשה גם בבית ספר אחר, מבלי שנבדקה התכנית על כלל היבטיה.

2. בדוח הוועדה הבין-משרדית משנת 1987 שהוזכרה לעיל, נסקרה גם הסיינטולוגיה כאחת הכתות הפועלות במדינת ישראל. בשנת הלימודים התשס"ד (2003-2004) וכן בספטמבר 2008 הורה מנכ"ל משרד החינוך לאסור על שימוש במסמכים ובתכנית הלימודים שפותחה על פיהם שכתב אבי תורת הסיינטולוגיה והופצה בידי עמותה מסוימת. למשרד הועבר מידע על הפעלת תכנית של העמותה האמורה בשנת הלימודים התשע"א. בסיום הביקורת, אוגוסט 2011, עדיין לא עשה מטה המשרד שימוש במידע.

סיכום והמלצות

בשנים האחרונות מסתמנת מגמה של התרחבות בפעילותם של ארגוני המגזר השלישי והמגזר העסקי המפעילים תכניות חיצוניות במערכת החינוך, ואלה נעשו לגורם רב-השפעה בפעילות החינוכית. כאשר המשרד מאפשר לגורמים חיצוניים לפעול במוסדות חינוך תוך העברה של פעילות ומשאבים ציבוריים לידיהם, עלולים להתרחש תהליכי הפרטה בלתי מבוקרים. הפרטה בדרך של מתן אפשרות לגורמים חיצוניים לפעול במוסדות חינוך חייבת להיות פרי מדיניות מכוונת ומתוכננת, ויש להתנותה בכך שהממשלה תותיר בידיה את קביעת המדיניות וכן את הפיקוח והבקרה על יישומה.

במערכת החינוך בישראל מופעלות אלפי תכניות חיצוניות בשנה. תכניות שונות שולבו במרוצת השנים בבתי ספר, פעמים רבות בלי הליכי בקשה, בחינה ואישור מוסדרים בעניינן. בהיעדר מדיניות ברורה בנוגע לסוגיית הפעלתן של תכניות אלה בידי גורמים שונים מהמגזר השלישי והמגזר העסקי, הכתיבה המציאות במשך שנים את הנעשה במוסדות החינוך בתחום זה. הדבר משקף מגמה של הפרטה סמויה של רכיבים במערכת החינוך ומלמד על חולשה של ממש בניהול נושא זה.

ממצאיו של דוח זה מחייבים טיפול יסודי ומקיף של הנהלת המשרד בסוגיית התכניות החיצוניות. על המשרד לפעול לקידום כמה נושאים מרכזיים: השלמת גיבושה של מדיניות המשרד; קביעת הנחיה ברורה באשר לגורם המופקד על בחינת התכניות ועל אישורן; גיבוש תשתית פורמלית ומעשית סדורה לבחינת תכניות; הקפדה על כך שאנשי מקצוע מתחום בריאות הנפש של המשרד יבדקו כל הצעה להפעיל תכנית חיצונית שיש חשש כי היא משפיעה על מצבם הנפשי-רגשי של תלמידים; בדיקת כוח האדם הפועל בבתי הספר במסגרת התכניות החיצוניות, שבמסגרתה יש לבדוק, בין היתר, אם הוא הוכשר כנדרש ואם הוא עומד בתנאים הקבועים בחוק למניעת העסקה של עברייני מין. כמו כן על המשרד לקבוע אמות מידה בנוגע לאופן הפעלת תכניות לתגבור ההכנה לבחינות בגרות מטעם יחידות שונות במשרד. ככלל, נודעת חשיבות לשמירה על קווי המדיניות הפדגוגיים שקבע המשרד, קל וחומר במקרים שבהם מדובר בתוכניות שתכליתן לגשר על פערים, המיועדות בעיקר לתלמידים מתקשים או לתלמידים מיישובים שאינם מבוססים ומאוכלוסיות מוחלשות.

על הנהלת המשרד לקבוע מדיניות ברורה בנוגע להפעלת תכניות אשר עלולות לעודד צריכה בבתי ספר, בייחוד תכניות מטעם חברות בעלות אינטרס מסחרי, ולכרוך אישור תכניות כאלה בהקניית חשיבה ביקורתית לתלמידים.

​