שכר עידוד בשירות המדינה

1. שכר העידוד (להלן - שכע"ד) נועד להעלאת פריון העבודה ולשיפור השירות לציבור. הוא מבוסס על שני מרכיבים עיקריים: העלאת תפוקת העבודה ואיכותה, הניתנות למדידה, ומתן תמורה כספית בעבורן; באופן ששני הצדדים - המעביד והעובד - יוצאים נשכרים. שכר עידוד הונהג בשירות הציבורי עוד משנות השבעים של המאה העשרים במסגרת הסכם קיבוצי בין נציבות שירות המדינה (להלן - נש"מ)  ובין המחלקה למועצות ייצור בוועד הפועל של הסתדרות העובדים (להלן - ההסתדרות). לשם ביסוסו נקבעו הנחיות בתקנות שירות המדינה (להלן - תקשי"ר) ובנהלים, ובהן הוגדרו הגופים והכללים המקצועיים המעגנים את עבודת המדידה של מהנדסי הייצור.

במשך השנים גדל מספר העובדים בשירות המדינה המקבלים שכע"ד, ובהתאם לכך עלתה עלות שכע"ד שלהם - בשנת 1998 הועסקו בשירות המדינה כ-55,000 עובדים, ומהם 19,800 (36%) קיבלו שכע"ד; ואילו בשנת 2010 הועסקו בשירות המדינה כ-57,000 עובדים, ומהם 32,000 (56%) קיבלו שכר עידוד. בשנת 2007 הייתה עלות שכע"ד (נוסף על התשלומים לחברות ייעוץ חיצוניות) 312 מיליון ש"ח, ובשנת 2010 היא עלתה ל-379 מיליון ש"ח.

2. בחודשים מרץ-אוגוסט 2011 בדק משרד מבקר המדינה את נושא שכע"ד בשירות המדינה . הבדיקה כללה סקירת דוחות שכע"ד של 30 משרדי הממשלה וגופי משנה ובחינה מעמיקה יותר בשלושה מהם: במשרד הביטחון, בלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (להלן - למ"ס) ובמס הכנסה ומיסוי מקרקעין אשר ברשות המסים - שכע"ד של רכזים ושל מפקחים. מטרת הביקורת הייתה לבחון את אופן יישום שכע"ד בשירות המדינה.

עיקרי הממצאים

תרומתו של שכר העידוד למינהל הציבורי

הממצא העיקרי שהעלתה הביקורת הוא שמרכיביה העיקריים של שיטת שכע"ד פעמים אינם מתקיימים ופעמים ספק אם מתקיימים משום שכלי הבקרה וכלי המדידה אינם מתאימים או אינם עדכניים, כפי שיפורט להלן. אמנם כפועל יוצא מכך העובדים קיבלו תוספת שכר, אך לא נמצא שנש"מ או (כיום) הממונה על השכר בדקו אם סדרי הפעלת שכע"ד בשירות הציבורי יעילים ותורמים להגדלת הפריון ולשיפור השירות ושמא הפרמיה הפכה למעשה לחלק משכר העבודה.

בדיקת כדאיות

הביקורת העלתה כי אף שהבקשה של משרד ממשלתי כלשהו להיכלל במערך שכע"ד כוללת חישובים המלמדים כי לכאורה יש בכך כדאיות כלכלית, בפועל שיטות שכע"ד המונהגות בשירות המדינה אינן כוללות בדיקת כדאיות בנוגע לאופן הפעלתן ובנוגע לתרומתן. דהיינו, אין מענה לשאלה אם העלות הנוספת של שכע"ד ממומנת, ולו חלקית, מההתייעלות, כגון מחיסכון שמקורו בצמצום בעלויות כוח האדם או בהעלאת התפוקה.

יעילות

היעילות מחושבת לפי היחס בין הזמן שהוקצב (להלן - זמ"ק) למשימה מסוימת  ובין הזמן המושקע בפועל, ונקבע לה גבול עליון: 142%. כלומר, כל מדידה שבה נמצא כי ההתייעלות שהושגה עולה על רמת היעילות המרבית שנקבעה מעמידה בספק את תקינותה של שיטת שכע"ד. מסקירת דוחות שכע"ד בשירות המדינה לשנים 2007-2010 עולה כי ב-18 מ-30 משרדים וגופי משנה עלתה היעילות מ-155.36% בשנת 2007 ל-166.97% בשנת 2010, הרבה מעל לרמת היעילות המרבית. מכאן, שרבים מעובדי שירות המדינה קיבלו תוספת שכר בשל אי-תקינותן של שיטות שכע"ד שגרמו להשגת יעילות גבוהה בלי שניתנה תמורתה תפוקה שוות ערך.

מדד איכות

הנהגת שכע"ד מחייבת גם עמידה בערכי מדד איכות, שאותם קובעים המנהלים. לפי גישות מקצועיות שונות, ההתפלגות במדידת איכות עבודתם של העובדים השונים אמורה להיות בטווח שבין 1 (100%) ל-0.5 (50%), כלומר אמורים להיות הבדלים ברורים בין תרומותיהם של העובדים השונים. ואולם מסקירת דוחות שכע"ד בשירות המדינה עולה כי בשנים 2007-2010 ניתנו למרבית העובדים ציונים הקרובים לציון המרבי - ציון 1 - בגין איכות עבודתם. הדבר אינו סביר ואינו מאפשר להבחין בין עובד לעובד או לפעול לשיפור עבודתם של עובדים הראויים לציון נמוך יותר. על פי הנהלים, אין להפעיל שיטת שכר עידוד ללא מדד איכות; ולמרות זאת כ-7% משיטות שכע"ד בשירות המדינה אינן כוללות כל מדד איכות.

עדכון שיטות שכר עידוד

הפעלתה של שיטת שכע"ד מחייבת עדכון תקופתי המביא בחשבון שינויים טכנולוגיים ואחרים, שכן ייתכן שאלו מעלים את התפוקות שלא בעקבות התייעלות. על פי הנהלים, יש לבדוק מדי ארבע שנים אם צריך לעדכנה. מסקירת דוחות שכע"ד של שירות המדינה לשנים 2007-2010 עולה כי 1,313 (כ-63%) מ-2,095 קבוצות חישוב עודכנו בממוצע לפני תשע שנים , ומאז לא נבדקה מידת עדכניותן. אם כך, קרוב לוודאי ששינויים מהותיים לא שוקללו, ובעקבות זאת משולם שכע"ד ביתר.

שכר עידוד של מפקחים ורכזים במס הכנסה ומיסוי מקרקעין

בשנים 2009 ו-2010 עבדו באגף כ-200 רכזים וכ-400 מפקחים, וממוצע הפרמיה שלהם היה 22%. הבדיקה העלתה כדלקמן:

1. שיטת שכע"ד של המפקחים כוללת מרכיב כמותי ששיעורו 60%, המחושב על פי יחס היעילות: היחס בין סך השעות שהוקצבו לטיפול בתיקי נישומים ובין סך השעות שהושקעו בפועל באותו רבעון. כל תיק מקבל זמ"ק לטיפול על פי סוג השומה , על פי הענף הכלכלי המדובר ועל פי מחזור העסקאות של הנישום. תקרת היעילות המרבית, המזכה במרב תוספת השכר, היא 142%. אולם בפועל בקרב 68% מ-366 מפקחים נמצא שיעור יעילות גדול מ-142%; הממוצע הגיע ל-172%; 10% מן המפקחים הגיעו ליעילות של יותר מ-200%, והיעילות של כמה מהם אף הגיעה לכדי מאות אחוזים, ומכאן עולה שמספר השעות שהוקצבו גדול עד פי 2 ויותר ממספר השעות שהושקעו בפועל.

2. בשיטת החישוב של שכע"ד למפקחים אין התחשבות במשך זמן הטיפול בפועל בכל תיק ספציפי, והמפקח אינו נדרש לציין את הזמן שהשקיע בפועל בטיפול בתיק. לפיכך ייתכן שהמפקח טיפל יום אחד בלבד בתיק שהסתיים בשומה 01 וקיבל זמ"ק של 43 שעות, ואילו בתיק שהסתיים ב-03 הוא השקיע שבועיים וקיבל רק 51 שעות. מידע זה חשוב כדי שבעתיד יהיה אפשר לבחון את שיטת שכע"ד ולעדכן את הזמ"ק באופן מדויק ואמין יותר.

3. שיטת שכע"ד של הרכזים כוללת מרכיב כמותי ששיעורו 35%, המחושב על פי יחס יעילות. תקרת היעילות המרבית, המאפשרת תשלום של מרב תוספת השכר, היא 142%. אולם בפועל, בקרב 83% מתוך 205 רכזים היעילות גבוהה מ-142%; היעילות של רבים מהם אף מגיעה לכדי מאות אחוזים; ממוצע היעילות הוא 780%, כלומר מספר השעות המוקצבות לפי שיטת שכע"ד גדול בממוצע פי 7.8 ממספר השעות שהושקעו בפועל.

מהאמור לעיל עולה כי הקצבת השעות לעבודת הרכזים והמפקחים אינה משקפת את המציאות, וכי היא מאפשרת להם לקבל את הפרמיה המרבית ללא השקעת מאמץ מרבי וללא מתן תמורה נאותה למדינה.

4. רכיב בשיעור 50% מהפרמיה של הרכז מבוסס על הישגי המפקחים הנתונים לאחריותו. יש בכך כדי לתת לרכז תמריץ להפנות לטיפולם יותר תיקים הצפויים להסתיים בשומה 01, הקלה יותר לטיפול. ייתכן שיש קשר בין האמור לעיל ובין הנתון ולפיו שמתוך 6,390 תיקים שהסתיימו בשומה 01 בשנת 2010, 4,833 תיקים (76%) הפנו הרכזים למפקחים שבאחריותם.

חברות ייעוץ חיצוניות

שירות המדינה נעזר בחברות ייעוץ חיצוניות לגיבוש שיטות שכע"ד ועדכונן. את החברות האלה בוחרים המשרדים השונים באמצעות מכרזים. לדעת נציגי נש"מ, לעתים החברות החיצוניות מבקשות לרצות את הלקוח, ועל כן הן נמנעות מעימותים עם נציגי העובדים, וממליצות על שיטות המתגמלות במידה רבה את העובדים ומביאות תמורה כלכלית מעטה יחסית למשרד עצמו. לפיכך, לדעת משרד מבקר המדינה, הממונה על השכר צריך לשקול את האפשרות שהוא, ולא המשרדים, יפרסם את המכרזים לבחירת חברות הייעוץ. יש בכך כדי להוזיל את עלות הייעוץ, כדי ליצור מחויבות של חברות אלו לממונה על השכר, ולא למשרדים השונים, וכדי לשפר את עבודתן.

היחידה להנדסת ייצור

בכל משרד ממשלתי יש יחידה להנדסת ייצור, האחראית למערך שכר העידוד. בתחילת שנת 2010 קבע הממונה על השכר כי הממונה עליה יהיה מהנדס תעשייה וניהול בעל ותק מקצועי של שלוש שנים לפחות, ואם מדובר במשרד קטן - עד 150 עובדים - הממונה יכול להיות הנדסאי. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי המנהלים של 5 מבין 30 משרדים וגופי משנה שנבדקו הם הנדסאי תעשייה וניהול, אף שבמשרדים אלו יש יותר מ-150 עובדים; במשרדים אחרים מנהלי היחידות הם בעלי השכלה שאינה נוגעת כל עיקר לתחום הנדסת ייצור. לדעת משרד מבקר המדינה, יש לשאוף ליישום המלצות הממונה על השכר ביחידות אלו, וזאת בהדרגה ומתוך שמירה על זכויות עובדיהן.

עובדים ייחודיים

על פי ההנחיות ומשרד האוצר משנת 1994, אין לכלול במסגרת שיטות שכע"ד עובדים בכירים, משפטנים חוקרים ועוד; שכן שכרם גבוה בגין תפקידם הבכיר וכן קשה למדוד את תפוקתם. מנתונים המעודכנים למועד סיום הביקורת נמצא כי במשרד הביטחון ניתן שכע"ד ל-13 עובדים בדירוג מחקר ול-7 מנהלים בכירים; ומבדיקת שכע"ד במינהל מקרקעי ישראל התברר כי במועד זה קיבלו שכע"ד 68 משפטנים - כל זאת שלא על פי ההנחיות.

סיכום והמלצות

הפעלת שיטת שכע"ד אמינה המשקפת את המצב לאשורו, בתנאי שהיא מעודכנת, עשויה להיות כדאית מאחר שהיא תורמת לשיפור היעילות והאיכות של תפוקות עובדי שירות המדינה ובה בעת תורמת להעלאת שכרם. אלא שבפועל שיטות שכע"ד המופעלות בשירות המדינה מיושמות שלא על בסיס הנורמות שנקבעו והן חורגות בהרבה מהנורמה. שיטות שכע"ד אף לא עודכנו כנדרש. לנוכח האמור לעיל משולמת לחלק מעובדי המדינה תוספת שכר גדולה; אף שמעולם לא נבדק אם הדבר הביא להגדלת יעילותם של עובדים אלה.

שיטות שכע"ד לא מעודכנות אינן תורמות להתייעלות - לא זו בלבד שלעובדים המקבלים אותן ניתנת תוספת השכר המרבית, אלא שאין להם תמריץ להגדיל את פריון העבודה. יתר על כן, יש להם תמריץ שלילי לשמר את המצב ולא לאפשר עדכון טכנולוגי-מינהלי של השיטה. שכע"ד שאינו מעודכן הופך בפועל לחלק קבוע ובלתי נפרד מהשכר ולפיכך מאבד מערכו ומייעודו כתמריץ ליעילות מתמדת.

על כן, לדעת משרד מבקר המדינה, הגופים המופקדים על הנהגת שכע"ד בשירות המדינה - הממונה על השכר והסתדרות העובדים - צריכים לפעול במשותף לכך שישולם שכע"ד ההולם את התפוקה; ובכלל זה עליהם לפעול לפיתוח שיטות המבוססות על המצב בשטח; לקבוע נהלים מדויקים למועדי עדכון של שיטות שכע"ד ולהטלת סנקציות על משרדים שלא יעמדו בהם. כמו כן על הממונה על השכר להגביר את מעורבותו בנושא כולו, וליצור מנגנון לשיפור תפקודן של חברות הייעוץ. נוכח היות שיטת שכע"ד תוספת שכר בפועל המצריכה גם מנגנון לתחזוקה על עלויותיו, יש מקום לבחון אפשרות להמירו בתוספת שכר, בכפוף למחויבויות הנובעות מן ההסכמים הקיבוציים הקיימים.