היבטים בפעילות מגן דוד אדום והמוסדות המנהלים שלו

מגן דוד אדום הוא תאגיד ציבורי-סטטוטורי, ובלשון החוק - אגודה (להלן - מד"א, האגודה או הארגון), שהקמתו הוסדרה בחוק מיוחד - חוק מגן דוד אדום, התש"י-1950 (להלן - חוק מד"א או החוק). על פי החוק מטרות מד"א הן  "(א)  למלא את התפקידים של אגודה ארצית , ולהיות לצורך זה שירות עזר לשירות הרפואי של צה"ל בזמן מלחמה, ולהתכונן לכך בזמן שלום.   (א1)  להיערך לקראת אירוע אסון המוני. ולהשתתף בתרגילים לצורך כך.   (ב)  לקיים לטובת כלל התושבים שירותי עזרה ראשונה.   (ג)  לקיים לטובת כלל התושבים שירות של אגירת דם, פלאסמה ומוצרי לוואי שלהם.   (ד)  למלא כל תפקיד נוסף שייקבע בתקנון האגודה". ערכם הכולל של השירותים שמד"א מנהל ומספק הוא כ-573 מיליון ש"ח  בשנה. החוק קובע כי שר הבריאות ממונה על ביצוע חוק מד"א. החל משנת 2006 מד"א הוא אגודה בתנועה הבינלאומית של הצלב האדום, הסהר האדום או הקריסטל האדום (להלן - הצלב האדום).

חוק מד"א גם קובע כי בראש האגודה יעמוד נשיא האגודה המתמנה על ידי נשיא המדינה למשך שלוש שנים . שאר מוסדות האגודה הם: הוועידה הארצית (להלן גם - הוועידה); המועצה; והוועד הפועל. המועצה בוחרת ועד פועל מבין חבריה. תפקידיהם העיקריים של המועצה והוועד הפועל (להלן - המוסדות המנהלים) הם לקבוע את מדיניות מד"א ולפקח על פעולות ההנהלה. עוד קובע החוק כי ניהול ענייני האגודה יהיה בסמכותו של הוועד הפועל, כל עוד לא נמסר עניין מסוים למוסד אחר של האגודה.

פעולות הביקורת

בחודשים ינואר עד אוגוסט 2011 בדק משרד מבקר המדינה מגוון סוגיות הנוגעות למוסדות המנהלים של מד"א, ובכללן: תפקיד הוועד הפועל; השימוש שעושים המוסדות המנהלים בביקורת הפנימית ככלי לפיקוח ובקרה; פעילות ועדת הכספים של הוועד הפועל; תדירות התכנסות המוסדות המנהלים ואופן מילוי תפקידיהם; סדרי הבחירה והמינוי של נציגים במוסדות המנהלים; דרכי המימון של שירותי טיפול נמרץ; מתן גמול לחברי הוועד הפועל; דרכי ההתקשרות עם היועצים המשפטיים ועם רואי החשבון של מד"א. יצוין כי בשנת 2002 בדק משרד מבקר המדינה את המוסדות המנהלים של מד"א  (להלן - הדוח הקודם). הבדיקה הנוכחית נעשתה במד"א, במשרד הבריאות, במשרד האוצר, במשרד המשפטים, בוועדה לבדיקת מינויים ובמשרד החוץ.

עיקרי הממצאים

הכללים והגדרת התפקידים החלים על מד"א כגוף הפועל בסביבה של ממשל תאגידי

החלת כללי ממשל תאגידי במד"א: מד"א כארגון הוקם לפני שנים רבות מאוד, לפי תפיסות ניהוליות מקובלות שהיו באותה עת. ואולם בשנים האחרונות חל שינוי בתפיסה של סדרי ניהול ובקרה ראויים בחברות ובתאגידים. התפיסה החדשה מכונה "ממשל תאגידי" ועיקרה הגברת פעולות הבקרה של מועצת המנהלים, של ועדת הביקורת ושל המבקר הפנימי בתאגיד על סדרי הניהול התפעולי והכספי של התאגיד. כך יכול להיווצר ביטחון סביר כי התאגיד יתנהל כיאות ויפעל בשקיפות לפי עקרון השוויון וכללי דיווח ובקרה ראויים, וכי המנהלים וגורמי הפיקוח והבקרה יישאו באחריות לפעילותם. חברות ממשלתיות פועלות מתוקף חוק החברות הממשלתיות, התשל"ה-1975 (להלן - חוק החברות הממשלתיות), אולם לגבי תאגידים ציבוריים אין חוק דומה. בהעדר סרגלים מוסדרים בחר משרד מבקר המדינה להשתמש בתפיסת הממשל התאגידי הבאה לידי ביטוי בחוק החברות הממשלתיות, בחוק החברות (תיקון מס' 16), התשע"א-2011 ובטרום תזכיר הצעת חוק התאגידים הציבוריים, התשע"א-2011 (ראו להלן) כצו ציבורי-מינהלי לארגונים; אף שחוק התאגידים הציבוריים עדיין לא עוגן בחקיקה, אין לו מעמד נורמטיבי מחייב ולא חובה משפטית מן הראוי שהמוסדות המנהלים של מד"א, ישקלו לבחון לעומק את השינויים בממשל התאגידי הנדרשים במד"א והאם יש בתפיסה זו כדי לשנות הוראות במבנה מד"א ובתקנון שלו.

הביקורת העלתה כי הממשלה נהגה בסחבת במינוי נציגיה למוסדות המנהלים ובכך גרמה למניעת אפשרות לשינויים ורענון השורות. עד ינואר 2012 טרם מונו כל נציגי הממשלה. זהו פגם מהותי שיש להסדירו בהקדם. יתרה מכך העיכוב במינוי נציגי הממשלה גרם לכך שהמועצה הכריעה בדבר בחירת יו"ר ועד פועל ללא נציגי ממשלה, שלבחירתם יש משקל ציבורי רב. כך לא השתתפה הממשלה בעיצוב מנגנון חשוב ובמינוי חשוב שנועד לפיקוח על פעילות הארגון.

פיקוח על תאגידים ציבוריים באמצעות הרשות לתאגידים ציבוריים: רשות החברות הממשלתיות במשרד האוצר (להלן - הרשות) מופקדת על בדיקת תקינות פעולותיהן של החברות הממשלתיות, על ביצוע מעקב אחר פעילותן ואף על הנחייתן. לעומת זאת אין כיום רשות ממשלתית אחת שתפקידה לערוך פיקוח דומה על התאגידים הציבוריים , ובכללם מד"א , ולשמש להם גורם מנחה. המועצה לתאגידים ציבוריים שהקים בשנת 1992 שר המשפטים דאז, מר דן מרידור פרסמה ביוני 2003 , את דוח המועצה לתאגידים ציבוריים  שהמליץ על החלת הוראות המתאימות לתפיסת הממשל התאגידי לכלל התאגידים הציבוריים. אולם נכון לסוף 2011 המלצות הדוח טרם הוסדרו בחוק. עד מועד סיום הביקורת לא נקבעה מסגרת-על ממשלתית שתפקח על תאגידים כמו מד"א ותאגידים ציבוריים אחרים.

חלוקת התפקידים בין הוועד הפועל להנהלה: בממשל תאגידי מודגשת הפרדת התפקידים בין מועצת המנהלים, שעיקר תפקידה הוא בקרה, לבין ההנהלה, העוסקת בעיקר בניהול ובביצוע. לעומת זאת בתפיסת הניהול הקיימת במד"א שכאמור טרם שונתה הרי שעל פי החוק ותקנון מד"א לוועד הפועל ולהנהלה יש תפקיד ניהולי. יו"ר הוועד הפועל מעורב, לפי החלטת הוועד הפועל מאוקטובר 2006, בניהול התרומות ובסדרי הקצאתן בארגון ואף בניהולן השוטף של התרומות (היקפן הכספי של התרומות הוא כ-120 מיליון ש"ח בשנה). מנהלי מחלקות במד"א ואף עוזר המנכ"ל פונים ליו"ר הוועד הפועל לקבלת אישור לשימוש בכספי תרומות מיועדות. בהקשר לכך יצוין שהוועד הפועל, ובראשו היו"ר, לא הסדירו בכתובים את הפרדת הסמכויות בין הוועד הפועל לבין הנהלת מד"א, והמנכ"ל בראשה. דבר זה ראוי לעשותו.

אי-הגבלת כהונתם של המנכ"ל ויו"ר הוועד הפועל: כהונה ארוכה מדי של בעלי תפקידים בכירים עלולה להביא לידי צבירה של עצמת יתר ועלולה לפגוע בבקרה ובהתחדשות הארגונית. ואכן - בשירות המדינה מוגבלת כיום כהונתם של בעלי תפקידים בכירים מסוימים. גם טיוטת תזכיר הצעת חוק התאגידים הציבוריים מאמצת את המלצת דוח המועצה לתאגידים ציבוריים וממליצה להגביל את תקופת כהונתו של מנכ"ל תאגיד. בחוק ובתקנון האגודה אין הגבלה על תקופת כהונת מנכ"ל מד"א ויו"ר הוועד הפועל, ובפועל המנכ"ל הנוכחי, מר אלי בין, מכהן בתפקידו מאוגוסט 2005, ואילו יו"ר הוועד הפועל הנוכחי, ד"ר נעם יפרח, מכהן בתפקידו משנת 2004.

תיקוני תקנון מד"א: המועצה הקימה בדצמבר 2006 ועדה לשינוי תקנון מד"א (להלן - ועדת התקנון). הוועדה סיימה את עבודתה במרץ 2007. על אחדים מהשינויים שהמליצה עליהם כבר המליץ מבקר המדינה בדוח הביקורת הקודם. ואולם, עד מועד סיום הביקורת (אוגוסט 2011) לא דנה המועצה בכלל השינויים שהציעה ועדת התקנון, אף שחלפו מעל ארבע שנים. נשיא מד"א, פרופ' יהודה סקורניק, לא פעל למען העלאת נושא התקנון לדיון, וממילא גם לא התקבלו החלטות בנושא. הדבר מעיד על ליקויים בתפקודה של המועצה בעניין זה, וכן על התייחסות לא נאותה של מד"א להערות מבקר המדינה. אפשר לראות בכך גם פגם בפעילות הנשיא שלא הצליח לגרום למועצה לדון בשינויי התקנון עליהם המליצה הוועדה.

פגמים מהותיים בהליכי פיקוח ובקרה וביקורת פנימית

מחדלים בפעילות ועדת הביקורת ופיקוח הוועד הפועל עליה: לוועדת הביקורת של כל ארגון ישנה חשיבות ניכרת בתחומי פיקוח ובקרה. חשיבות זאת גברה לפי תפיסת הממשל התאגידי. ועדת הביקורת של מד"א לא מילאה את תפקידיה כנדרש: הוועדה לא אישרה את תכנית העבודה של המבקר הפנימי; הוועדה לא התכנסה בתדירות הדרושה, וכשהתכנסה לא היה בה מספר החברים הנדרש לשם קיום דיונים; הוועד הפועל לא מינה די חברי ועדה שיאפשרו לה למלא את תפקידה ולא עקב אחר עבודתה. חשוב וחמור לא פחות - הוועדה לא דנה בהיקף הביקורת הנדרש במד"א ובמבנה הראוי למערך הביקורת. אף על פי שנוהל הטיפול בדוחות ביקורת קובע כי הוועד הפועל ידון בדוחות הביקורת באמצעות ועדת הביקורת, הועלה כי יושבי ראש ועדת הביקורת לא הציגו לפני חברי הוועד הפועל את התייחסות ועדת הביקורת לממצאי המבקר הפנימי ואת המלצותיה.

זאת ועוד ועדת הביקורת לא דנה בדוחות הביקורת במועד סביר לאחר השלמתם. כמו כן, ועדת הביקורת לא דנה בשנים 2007-2010 באיכות ההמלצות ותגובות המנכ"ל ובצעדים שננקטו לתיקון הליקויים. הוועד הפועל לא דן בפעילות ועדת הביקורת אלא הסתפק באישור סיכומי ועדת הביקורת, וגם זאת רק פעם אחת - בספטמבר 2009; הוועד הפועל לא פעל להבטחת מילוי תפקידי ועדת הביקורת כפי שהוא עצמו קבע אותם. בהתנהלות זו יש משום אי-הפנמה מצד יו"ר הוועד הפועל, מצד חברי הוועד הפועל ומצד המוסדות המנהלים את חשיבות הביקורת והבקרה.

תפקידי המבקר הפנימי: חוק הביקורת הפנימית, התשנ"ב-1992, קובע כי מבקר פנימי לא ימלא תפקיד נוסף על הביקורת הפנימית, זולת תפקיד הממונה על תלונות הציבור או הממונה על תלונות העובדים . בבדיקה עלה שהמבקר הפנימי במד"א ממלא כמה תפקידים נוספים בתאגיד; הוא גם יו"ר ועדת ההיגוי למחשוב שירותי הדם , יו"ר הוועדה לאישור עבודות/מחקרים לצורכי לימודים וגם נוכח בישיבות ועדת המכרזים. משרד מבקר המדינה מעיר עוד כי גם אם המבקר הפנימי אינו שותף לקבלת החלטות בישיבות ועדת המכרזים, עצם נוכחותו פוגמת ביכולתו לעשות ביקורת בתחום המכרזים, כיוון שהוא היה נוכח בישיבות בעת קבלת ההחלטות.

סדרי מינוי יועץ משפטי ורואה חשבון

יועץ משפטי: מד"א מעסיק יועץ משפטי חיצוני (להלן - היועמ"ש). משנת 2008 מכהן היועמ"ש במד"א, כשהלכה למעשה הוא מועסק במד"א מאז שנת 2001. בשנים 2001-2008 הוא שימש כיועץ המשפטי של המועצה בהיקף מצומצם בהרבה. מאז שנת 2007 המוסדות המנהלים של מד"א לא בחנו אם המתכונת הקיימת של העסקת יועץ משפטי חיצוני מתאימה לארגון. הביקורת העלתה כי תקופת ההסכם שנחתם עם היועמ"ש בשנת 2008 לשנתיים הוארכה עד שיאותר יועץ משפטי חדש, כיוון שמד"א לא התחיל לאתר יועץ משפטי זמן סביר לפני תום מועד העסקת היועמ"ש. נכון למועד סיום הביקורת, עדיין מכהן היועמ"ש וטרם נבחר יועץ משפטי חדש בגלל עיכוב במינוי חברים למועצה ולוועד הפועל.

רואה חשבון: מתחילת שנת 2004 אותו משרד רואה חשבון נותן שירותי ראיית חשבון למד"א. מנהל אגף הכספים במד"א, מר עופר דן, דיווח בישיבת הוועד הפועל בשנת 2007, לאחר תום תקופת ההסכם עם משרד רואה החשבון האמור לעיל, כי ניתן להאריכו בשלוש שנים נוספות, ללא הליך בחירה מחודש, וזאת בניגוד לאמור בהסכם שקבע את סופיות ההעסקה לסוף 2006. בהסתמך על כך החליט הוועד הפועל להאריך את ההסכם עד סוף דצמבר 2009. בנוסף, במועד סיום הביקורת, טרם מונה רואה חשבון חדש למד"א בגלל עיכוב במינוי חברים למועצה ולוועד הפועל שהוא הגורם המאשר את רואה החשבון שעליו המליצה ועדת המכרזים.

היבטי בקרה כספיים

היעדר דיון מספק ביישום תקני חשבונאות מקובלים בדוחות כספיים: המוסד הישראלי לתקינה בחשבונאות קבע כללים חדשים למוסדות שלא למטרות רווח - תקן מספר 5, תיקונים והבהרות לגילוי דעת חשבונאי 69 (להלן - התקן). כללים אלה משפרים את איכות הדיווח הכספי והשקיפות של אותם ארגונים; המדובר בנושא מהותי. ואילו במד"א - הוועד הפועל הקודם החליט בשנת 2003 לקבל את המלצת רואה החשבון של מד"א ולא להחיל על מד"א את הוראות התקן; בדוחות הכספיים של מד"א רואה החשבון מסתייג מאי יישום התקן. הוועד הפועל החדש דן בשנת 2006, בהסתייגות רואה החשבון של מד"א לגבי אי-יישום התקן . יו"ר הוועד הפועל העיר שהדיון הוא ראשוני והוועד הפועל יצטרך להחליט בהמשך, אולם הוא לא העלה הנושא לדיון מחודש במליאת הוועד הפועל.

אי-התייחסות להערות ועדת הכספים: 1. לוועדת הכספים בכל ארגון שמורה חשיבות מרובה ככלי לבקרה. ועדת הכספים במד"א העלתה במהלך השנים בדיוניה את הצורך לקבל הסברים נוספים מבעלי התפקידים במד"א וכן לקבל נתונים נוספים ומסמכים מפורטים יותר מאגף הכספים. אף על פי כן לא העלה יו"ר הוועד הפועל את הערות ועדת הכספים לדיון, והוועד הפועל לא דן בהן, גם כשהללו הוגשו לוועד הפועל במסגרת אישור הפרוטוקולים של ועדת הכספים. היעדר דיון כאמור פוגע בסדרי בקרה כספיים. התנהלות הוועד הפועל בעניין זה, ובראשו היו"ר, לקויה.

2. הביקורת העלתה כי מנהל מרחב דן במד"א, מר יוסי כהן, הוא גם חבר בוועדת הכספים של הוועד הפועל. יוצא אפוא שכחבר בוועדת הכספים של הוועד הפועל הוא מפקח על הניהול הכספי, בעוד שבמסגרת תפקידו כמנהל מרחב הוא מעורב בניהול - דבר היוצר חשש לניגוד עניינים.

ניהול סיכונים

ממשל תאגידי שם דגש על הצורך בבחינת סיכונים - פנימיים וחיצוניים - לארגון תוך היערכות של הארגון לבחון סיכונים אלה ולהתמודד עמם בעוד מועד. במסגרת התפתחות הממשל התאגידי בשנים האחרונות גוברת ההתייחסות לסיכונים אלה. באשר למד"א - עד מועד סיום הביקורת דן הוועד הפועל פעם אחת בלבד בחשיבות ביצוע שיטתי של ניהול הסיכונים בארגון, ופסל את הצורך בו. לפיכך במד"א אין ניהול סיכונים ראוי שממנו נגזרת תכנית העבודה אגב מתן סדרי עדיפויות לפעילות גופי הניהול והבקרה וביניהם למבקר הפנימי, לרואה החשבון, ליועץ המשפטי ולגופים נוספים בארגון.

הוועד הפועל

ועדות הוועד הפועל: הביקורת העלתה כי אין הליך סדור לבחירת חברי ועדות הוועד הפועל ויושבי הראש שלהן וכי אין קריטריונים לבחירה. הוועד הפועל בוחר לוועדות מועמדים ששמותיהם מועלים בישיבה בלא שיהיו לחברי הוועד הפועל כלים לבחון מועמדים אלו. ארבע משבע ועדות הוועד הפועל לא התכנסו כלל בשנים 2007-2010 או התכנסו פעם אחת בלבד. הדבר מלמד על היחס של חברי הוועדות והמוסדות המנהלים לתפקיד הוועדות.

כהונת יו"ר ועד העובדים בוועד הפועל: על פי כללי ממשל תאגידי אין זה ראוי שיו"ר ועד העובדים יכהן כחבר בוועד הפועל ובוועדותיו. עד לאחרונה על פי התקנון יו"ר הוועד היה גם חבר בוועד הפועל, אלא שמיום התכנסות הוועידה הארצית ה-19  אמור להחליפו נציג הנבחר על ידי העובדים. למרות זאת, יו"ר ועד העובדים כיהן בוועד הפועל, בוועדת ארגון ומינהל, בוועדת מתנדבים ובפורום נסיעות של הוועד הפועל החל במרץ 2010  ועד יולי 2011. כמי שמייצג את האינטרסים של העובדים, יו"ר ועד העובדים היה במצב של ניגוד עניינים בין תפקיד זה לבין תפקידו כנציג הוועד הפועל בוועדות בכלל ובוועדת ארגון ומינהל בפרט.

תפקוד ועדת המתנדבים בארגון: מספר המתנדבים במד"א עולה על מספר העובדים בשיעור ניכר - פי שבעה . משמע, פעילות הארגון נסמכת על פעילות המתנדבים. עם זאת, מדצמבר 2008 עד מרץ 2011 לא התכנסה ועדת המתנדבים של הוועד הפועל.

נוכחות חברי הוועד הפועל: הביקורת העלתה כי בשנים 2007-2010 שלושה, ולעתים אף ארבעה, מחברי הוועד הפועל לא נכחו ביותר משלוש ישיבות רצופות, ורק אחד מהם פוטר אחרי שלא נכח במשך 17 ישיבות רצופות. לא נמצא כי יו"ר הוועד הפועל שלח התראה לשאר חברי הוועד הפועל שנעדרו, כנדרש בתקנון, והם המשיכו לכהן בתפקידם. כמו כן לא נמצא כי המוסדות המנהלים במד"א פנו לגופים הממנים נציגים למועצה והתריעו על היעדרות נציגיהם מישיבות הוועד הפועל.

המועצה

תפקוד המועצה: מועצת מד"א היא הגורם המפקח על הוועד הפועל, ולשם כך עליה לקבל דיווח על פעילותו. הביקורת העלתה כי: המועצה לא הקפידה שהוועד הפועל יכין נושאים לדיון במועצה וידווח לה כנדרש , כפי שדורש ממנו התקנון, כך שהיא תוכל למלא את תפקידה; אף שחלפו תשע שנים מדוח הביקורת הקודם, שבו המליץ מבקר המדינה שהמועצה תקבע נוהל לפעילותה, מועצת מד"א טרם קבעה נוהל כזה; מועצת מד"א אינה ממלאת את תפקידיה כפי שהוגדרו בתקנון ; לא נמצא שהמועצה קבעה קריטריונים וסדרי מינוי לחברי ועדות המועצה; ועדות המועצה אינן פעילות, והדבר פוגע בתפקוד המועצה ובפרט בבקרה שלה על הוועד הפועל.

נוכחות חברי המועצה: בדומה לממצאי הביקורת הקודמת, הועלה כי חברי מועצה נעדרים מישיבות מועצת מד"א. יתרה מכך, בניגוד לתקנון מד"א לא נמצא כי נשיא מד"א או מזכיר המועצה התריע לפני חברי המועצה שלא הגיעו לישיבות; כך גם לא נמצא שננקטו צעדים להשעיית אותם נציגים או לסיום כהונתם.

מינוי חברים במועצה ובוועד הפועל

פיקוח משרדי הממשלה הממנים נציגים: משרד הבריאות לא וידא שנציגי שר הבריאות נוכחים בישיבות המוסדות המנהלים של מד"א ולא החליף את הנציגים שנעדרו בנציגים אחרים כדי לממש את אחריות השר. נשיא מד"א או מזכיר המועצה לא הודיעו לנציגי הגופים הממנים ולא יידעו אותם בכך שנציגיהם נעדרים מישיבות המועצה ומישיבות הוועד הפועל, בהתאמה.

מינוי חברי מועצה: ועידת מד"א מתקיימת פעם בארבע שנים ולאחריה נבחרת מועצה חדשה. בביקורת עלה כי רק במרץ 2010, מועד קיום ועידת מד"א האחרונה, מזכיר מועצת מד"א ביקש מהגורמים השונים למנות נציגים למועצה החדשה והחל הליך של מינויי חברי המועצה. רק באפריל 2011, שנה וחודש לאחר כינוס ועידת מד"א, מינה שר האוצר נציג אחד למועצה החדשה, כלומר עד אותו מועד לא נכחו בישיבות המועצה נציגים של שר האוצר; יתרה מכך, שנה וחמישה חודשים לאחר כינוס ועידת מד"א טרם מונו עשרה מבין 11 נציגי הממשלה במועצה החדשה וביניהם נציגי שר הבריאות הממונה על ביצוע חוק מד"א. התנהלות זו מלמדת על סחבת הגורמת לעיכוב ברענון המוסדות המנהלים של הארגון. בגלל העיכוב במינויים, במשך שליש מתקופת כהונת המועצה אין בה נציגי ממשלה ונפגעת יכולת הפיקוח הציבורי על פעילות מד"א.

ועדת המינויים הממשלתית למינוי נציגי שר הבריאות: הביקורת העלתה כי: רק בנובמבר 2010 (יותר מחצי שנה לאחר כינוס ועידת מד"א) הוחלט על הקמת ועדת המינויים הממשלתית; ועדת המינויים הממשלתית לא קיימה בירור לפני הדיון במועמדים, כדי לבדוק האם הם כבר אושרו לכהונה במועצה מטעם גורם אחר. כך יצא, שאחרי שוועדת המינויים הממשלתית בחרה ארבעה מועמדים והמליצה עליהם, התברר לה ששניים מהם כבר נבחרו לחברי מועצה כנציגי קופות החולים , ולכן עד ינואר 2012 - טרם מונו כל הנציגים שוועדת המינויים הממשלתית הייתה צריכה למנות למועצה.

עיכוב במינוי חברי הוועד הפועל: העיכוב במינוי חלק מחברי המועצה הביא לכך שתשעה חודשים לאחר קיום הוועידה עדיין כיהן הוועד הפועל בהרכבו הקודם, ולא נבחר כנדרש ועד פועל חדש המייצג את המועצה החדשה. בכך נפגעה המטרה של רענון הניהול והבקרה בארגון. רק בישיבתה בדצמבר 2010 בחרה המועצה את הוועד הפועל החדש ואת יו"ר הוועד הפועל, אולם נציגי השרים לוועד הפועל עדיין לא מונו, משום שטרם מונו נציגי משרדי הממשלה למועצה. בכך נפגע הפיקוח הממשלתי על הארגון. כמו כן, רק בפברואר 2011 העביר מד"א את הטפסים של המועמדים למשרד המשפטים, המלווה את עבודת הוועדה לבדיקת כשירות חברי הוועד הפועל. ואילו הוועדה לבדיקת כשירות חברי הוועד הפועל התכנסה רק ביוני 2011 לבדוק את כשירותם של תשעה מחברי הוועד הפועל שנבחרו, ובינתיים הוסיפו חברי הוועד הפועל הקודם לכהן עוד שנה ושלושה חודשים לאחר כינוס הוועידה.

אחריות משרד הבריאות על מד"א ועל גופי הצלה אחרים

למרות שחוק מד"א קובע כי שר הבריאות יהיה אחראי על ביצוע החוק לא ברור מה היקף תפקידו של משרד הבריאות כלפי מד"א ומה היקף אחריותו כמו כן מזה שנים פועלים בצד מד"א ארגוני הצלה נוספים, המאגדים בתוכם מתנדבים פעילים במד"א עם מתנדבים שאינם מתנדבי מד"א. משרד הבריאות קיבל תלונות על חיכוכים בין פעילי מד"א לפעילי ארגונים אחרים, המתבטאים בשטח במהלך אירועי הצלת חיים. ואולם עד מועד סיום הביקורת טרם הסדיר משרד הבריאות את סוגיית הפיקוח שלו על מד"א ואת הקשר בין מד"א ובין הארגונים הנוספים.

סיכום והמלצות

הדוח מעלה סדרת בעיות בהתנהלות המוסדות המנהלים במד"א - המועצה, הוועד הפועל וועדותיהן - ובעיקר באשר להליכי בקרה וביקורת פנימית. יו"ר הוועד הפועל וחבריו לא הפנימו את חשיבות הביקורת הפנימית בארגון. הוועד הפועל, ובראשו היו"ר, לא עשו שימוש בוועדת הביקורת על מנת למלא את תפקידם לפקח על הנהלת מד"א ועל תקינות תפקודו של הארגון, אף שוועדת הביקורת היא אחד הכלים החשובים העומדים לרשותם לשם כך. הדבר מעיד על כשל בפיקוח של הוועד הפועל וועדת הביקורת על פעילות מד"א. על מד"א לערוך שידוד מערכות בנושא הביקורת הפנימית בארגון. לאחר סיום הביקורת - בדצמבר 2011 - דיווח מד"א למשרד מבקר המדינה כי הוועד הפועל אימץ נוהל חדש - "ביקורת, בקרה ומעקב פנימי", העוסק בסדרי הבקרה והפיקוח של הוועד הפועל על ההנהלה, בתפקידי ועדת הביקורת בארגון ובביקורת של המועצה על הוועד הפועל. אולם המועצה טרם אישרה את החלק המתייחס לפיקוח שלה על הוועד הפועל. בפברואר 2012 דיווח מד"א כי הוועד הפועל אימץ נוהל "הביקורת הפנימית - סמכויות, תכנון וביצוע", וכי לפי הנוהל, מבקר הפנים יהיה כפוף ליו"ר הוועד הפועל בלבד. משרד מבקר המדינה רואה בחיוב הסדרת סדרי פיקוח ובקרה, אולם את יישומם ניתן יהיה לבחון רק בעתיד.

לאור ההתפתחויות והשינויים המתרחשים בשנים האחרונות בארץ בנוגע לאימוץ כללי ממשל תאגידי, מן הראוי שמשרד הבריאות, בשיתוף משרד המשפטים, יבדקו אם נדרשים שינויים בחוק, במבנה המשפטי של מד"א ובפעילות משרד הבריאות מול מד"א. מוצע כי המוסדות המנהלים במד"א ישקלו לבחון גם הם את עמידת הארגון בכללי הממשל התאגידי ואת פעילותם לאור כללים אלה. לאחר קיום בחינה יסודית יש לתקן את התקנון בהתאם. מן הראוי שמד"א ומשרד הבריאות גם ישקלו לקצוב בתקנון את תקופת כהונתם של יו"ר האגודה ושל מנכ"ל מד"א.

נוכח העובדה שמועצת מד"א אינה ממלאת את מלוא תפקידיה כפי שהוגדרו בתקנון מד"א ראוי שמשרדי הבריאות, האוצר, המשפטים והחוץ יבחנו האם קיים צורך לבצע שינויים במועצת מד"א, עקב ליקויים בתפקודה בשנים האחרונות, בהתחשב בדרישות ארגון הצלב האדום שאליו שייך מד"א ובהמלצות קודמות של משרד מבקר המדינה. על הגורמים האמורים להגדיר מחדש את תפקידיה ולבחון את מספר חבריה הרצוי כדי שתוכל לבצעם. על שר הבריאות, כממונה על ביצוע חוק זה, לדאוג כי למועצה יינתנו הכלים למלא את תפקידיה כפי שיוגדרו. ראוי שנשיא מד"א ויו"ר הוועד הפועל יעקבו אחר נוכחות חברי המועצה והוועד הפועל בדיוני המועצה והוועד הפועל וכן בדיוני הוועדות הפועלות במוסדות המנהלים במד"א ויתריעו לפני הגופים הממנים על היעדרות נציגיהם מהישיבות.

על מד"א ומשרד הבריאות לשקול להפריד בין תפקידי ניהול לתפקידי פיקוח, באופן שהוועד הפועל יעסוק בפיקוח בלבד ולא ישתתף בניהול השוטף במד"א. כמו כן, יש להקפיד על התחלת הליכי מינוי נציגי ממשלה סמוך ככל האפשר למועד כינוס ועידת מד"א. על משרדי הבריאות, האוצר והחוץ למנות את נציגיהם ובכך לממש את אחריות משרדי הממשלה לפעילות תקינה של הארגון. שר הבריאות מופקד על ביצוע חוק מד"א, ולכן על משרדו לוודא שנציגיו נוכחים בישיבות המוסדות המנהלים של מד"א או להחליפם בנציגים אחרים כדי לממש אחריותו זו. עוד על משרד הבריאות להגדיר בצורה ברורה את אחריותו לביצוע חוק מד"א, את מערכת היחסים בינו ובין מד"א ולהסדיר את סוגיית פעילות גופי ההצלה בארץ.