בשירות הציבורי מובנות סמכויות חוקיות שעל פיהן נקבעות דרכי הפעולה המינהליות של משרדי הממשלה ושל יתר גופי השלטון במגעם עם הציבור. דרישות מינהליות אלה מן הציבור נועדו לשמור על המשאבים הציבוריים ולאפשר בדיקה ובקרה בטרם הענקת זכות כזאת או אחרת, אבל בה בעת גורמות נטל מינהלי-ביורוקרטי (להלן - נטל ביורוקרטי או נטל) ויש לצמצמן להכרח בלבד. נטל ביורוקרטי כבד מעודד התפתחות נורמות קלוקלות של שימוש ב"קיצורי דרך" ושירות לא שוויוני, כמו תופעת ה"מאכערים" . אלה עלולים להשפיע באופן שלילי על הנורמות האתיות בשירות הציבורי.
מכאן שצמצום הנטל הביורוקרטי להכרח הנדרש הוא חובתה של המדינה כלפי תושביה ותועלותיו באות לידי ביטוי גם בחיזוק אמון הציבור בשירות הציבורי וגם בשיפור הכלכלה. בקרב מדינות מפותחות רבות בעולם, ובראשן החברות בארגון מדינות ה- OECD (להלן - ה-OECD או ארגון ה-OECD), גברה המודעות לנזקים שמסב הנטל הביורוקרטי , וכדי לצמצמו הן פיתחו כלי מדידה, שיטות ניתוח ודרכים לפישוט הליכים. על בסיס כלים אלה נקטו מדינות מפותחות רבות בשנים האחרונות הליכים רחבי היקף למדידתו ולהפחתתו של הנטל הביורוקרטי.
פעולות הביקורת
בחודשים ינואר-ספטמבר 2011 ביצע משרד מבקר המדינה במשרד ראש הממשלה, במשרד האוצר, במשרד התעשייה, המסחר והתעסוקה (להלן - משרד התמ"ת) וברשות למשפט, טכנולוגיה ומידע במשרד המשפטים בדיקה מערכתית של עבודת המטה הכלל-ממשלתית להפחתת הנטל הביורוקרטי. בכמה גופים ציבוריים ובהם משרד הבריאות, משרד התחבורה והבטיחות בדרכים (להלן - משרד התחבורה), משרד התמ"ת, המוסד לביטוח לאומי (להלן - הביטוח הלאומי) ומשטרת ישראל נבדקו הפעולות להפחתת הנטל הביורוקרטי באחת עשרה אסדרות (רגולציות), שהתקבלו לגביהן אינדיקציות כי הן מטילות נטל ביורוקרטי כבד במיוחד. נוסף על כך נבדקה עבודת המטה הפנימית שעשו 25 גופים ציבוריים לצמצום הנטל הביורוקרטי באמצעות שאלון שנשלח למנכ"לים שלהם.
עיקרי הממצאים
נזקי הנטל הביורוקרטי המוטל על אזרחים ובעלי עסקים
בניגוד לנעשה במדינות רבות בארגון ה-OECD, בישראל טרם החלה בחינה שיטתית ומקיפה שמטרתה לצמצם את הנטל הביורוקרטי המיותר. נוסף על כך, להקלת הנטל בהליכים ביורוקרטיים מרכזיים אשר להם השפעה ניכרת על הציבור ועל בעלי העסקים נעשה מעט ולפעמים אף לא נעשה דבר.
1. דרישות של גופים ציבוריים לקבל מידע המצוי ממילא בידיהם: פעמים רבות מתנים גופים ציבוריים מתן אישור או זכות לפונה בהמצאת אישור או מידע מגוף ציבורי אחר; כך נוצר נטל ביורוקרטי עודף אשר ניתן לצמצמו, בין היתר באמצעות שיתוף של הגופים הציבוריים במידע הקיים בהם, בכפוף לשמירה קפדנית על הזכות החוקתית לפרטיות. בדרך זו ניתן להקל את העומס על הציבור הרחב ועל הגופים הציבוריים דורשי המידע וגם על הגופים הציבוריים מחזיקי המידע, שנאלצים להקצות כוח אדם לצורך מתן האישורים הפרטניים או לצורך בדיקתם.
דוגמה בולטת לדרישות של גופים ציבוריים להמציא מידע שכבר היה בידי הגוף הדורש, או שניתן היה לקבלו בלי להטריח את מבקשי השירות, אותרה בשלטון המקומי: הרשויות המקומיות מעניקות הנחות בארנונה לאוכלוסיות חלשות. חלק מהתושבים זכאים להנחות האלה על פי חוק, עקב זכאותם לתשלומים מהביטוח הלאומי (להלן - התושבים הזכאים). כדי למנוע נטל ביורוקרטי מיותר על התושבים הזכאים, הביטוח הלאומי מעביר לרשויות המקומיות שלוש פעמים בשנה קובצי מחשב הכוללים מידע על התושבים הזכאים. אף על פי שהרשויות המקומיות קיבלו את המידע האמור, חלק ניכר מהן לא עשו בו שימוש, ודרשו מהתושבים שביקשו הנחה להמציא אישורים מהביטוח הלאומי על זכאותם לקצבה או גמלה. בבדיקה שעשה הביטוח הלאומי בשנת 2010, הוא מצא שבכל שנה שולחות רשויות מקומיות יותר ממיליון וחצי תושבים לסניפיו, לקבל מידע שכבר נמצא אצלן. הדרישות של הרשויות המקומיות מכבידות גם על סניפי הביטוח הלאומי, שנאלצים להקדיש חלק נכבד משעות קבלת הקהל שלהם להנפקת אישורים כאלה עבורן. מפברואר 2010 התנהלו דיונים בין הביטוח הלאומי לבין מרכז השלטון המקומי בישראל כדי לחבר את הרשויות המקומיות למאגרי המידע הרלוונטיים של הביטוח הלאומי, ללא צורך בהזנת נתונים. במועד סיום הביקורת, ספטמבר 2011, טרם הסתיים הטיפול בנושא.
2. נטל ביורוקרטי הנובע משיטת תשלום ישנה: אחד הביטויים המוכרים ביותר לנטל ביורוקרטי, המצוי במשטרת ישראל, ברשות האכיפה והגבייה ובמערך בתי המשפט, הוא תשלום אגרה למדינה עבור קבלת שירות, אשר לא ניתן לשלמה במקום שבו ניתן השירות. תשלום האגרה מתבצע באמצעות בולי הכנסה שמבקשי השירות נדרשים לרכוש בסניפי הדואר, ואין אפשרות לתשלום מקוון.
במאי 2004 קבעה הממשלה כי על משרדי הממשלה לאפשר ביצוע תשלומים אלה דרך שירות התשלומים הממשלתי, והטילה על משרד האוצר את האחריות ליישום ההחלטה . אולם בגופים האמורים לא חל שינוי בעניין זה. הליקוי בעניין אישורי המשטרה חמור אף יותר, שכן התקנות שעל פיהן נגבו התשלומים באמצעות בולי הכנסה כבר אינן בתוקף שנים רבות.
3. נטל ביורוקרטי בשל אי-שימוש בתחנה אחת - הליכים לקבלת תג חניה לנכים: נכים זכאים לתג חניה לנכה (להלן - תג) ולפטור מהאגרה השנתית לרישיון הרכב . נכים הפונים לביטוח הלאומי ולגופים ציבוריים אחרים בבקשה לקבל זכויות שקבע להם החוק עקב מצבם הבריאותי, צריכים להתייצב לפני ועדות רפואיות מטעם אותם גופים ציבוריים המעניקים להם זכויות . חלק מוועדות רפואיות אלה, בכללן אלה שמקיים משרד הבריאות עבור הביטוח הלאומי, שבודקות את המבקשים לקבל גמלת ניידות, בודקות גם את הזכאות לתג ולפטור של הנכים הפונים אליהן . לעומתן, ועדות רפואיות אחרות שמקיים הביטוח הלאומי אינן בודקות את זכאותם של הפונים אליהן לתג ולפטור, ואלה נאלצים להגיש את בקשתם לקבלת תג ופטור למשרד התחבורה. כך הביטוח הלאומי ומשרד התחבורה מטילים על אזרחים שכבר נבדקו בוועדות רפואיות של הביטוח הלאומי נטל מיותר של התייצבות לבדיקות רפואיות נוספות אצל רופאים בקהילה, ונטל מיותר של הגשת מסמכים רפואיים התומכים בבקשה. מדובר בכ-11,000 בקשות המוגשות למשרד התחבורה מדי חודש בחודשו. בשנים האחרונות עלה באופן ניכר מספר הבקשות והערעורים, גבר העומס על המערכת העוסקת בכך, ובשל כך התמשך ההליך כחודש וחצי עד שלושה חודשים. יצוין כי בין הפונים למשרד התחבורה היו חולים הזכאים לתג חניה זמני (למשל עקב טיפולים כימותרפיים או טיפולי דיאליזה). התמשכות ההליך הביאה לכך שחלק מהחולים קיבלו את התג הזמני כמה חודשים לאחר מועד הגשת הבקשה, ולמעשה לאחר התקופה (או מרביתה) שבה הם נזקקו לו , ואפשר גם כי לאחר מותם.
משרד התחבורה, הביטוח הלאומי ומשרד הבריאות , הבינו ב-2003 כי ראוי שהוועדות הרפואיות שמפעיל הביטוח הלאומי יבדקו גם את הזכאות לתג ולפטור. עד מועד סיום הביקורת, ספטמבר 2011, כשמונה שנים לאחר שעבודת המטה החלה, היא לא הושלמה.
4. נטל ביורוקרטי הגורם לאי-ודאות עסקית: נטל ביורוקרטי עלול להכניס עסק למצב של אי-ודאות המסב נזק כלכלי המתבטא, בין היתר, בדחייה או באי-ביצוע של פעולות עסקיות, תוך כדי נשיאה בהפסדים הכרוכים בהמתנה. דוגמה להמחשת האמור לעיל היא התנאים לקבלת אישורים לייבוא שמשרד הבריאות - באמצעות שירות המזון הארצי - מחייב בהם את יבואני המזון. לעתים שירות המזון קבע ליבואנים תנאים לאישור ייבוא מוצרים, אולם בעודם שוקדים על מילוי תנאים אלה הציב שירות המזון תנאים נוספים. יודגש כי שירות המזון היה יכול להציב לפחות חלק מהתנאים החדשים בתחילת ההליך. לעתים ניתנו הנחיות נוספות בעל פה עוד בטרם מולאו ההנחיות שבכתב, דבר שהגביר את הנטל הביורוקרטי והחמיר את תחושת אי-הוודאות של יבואני המזון. במקרים אחרים שירות המזון העביר ליבואנים רק חלק מההנחיות לשחרור משלוחי המזון. בהתנהלותו זו הוא הכביד את הנטל הביורוקרטי על יבואני המזון, הגביר את אי-הוודאות שלהם וגרם להם הוצאות כספיות לא מתוכננות. הכבדת הנטל הביורוקרטי אף מהווה "חסם ייבוא" , דהיינו מצמצמת את התחרות בענף ובכך תורמת לעליית המחיר של התוצרת המקומית.
הפעולות של ממשלות ישראל להפחתת הנטל הביורוקרטי
1. היעדרה של מדיניות כוללת: ממשלות שכיהנו בעשור האחרון קיבלו כמה החלטות כדי לייעל הליכים ביורוקרטיים מסוימים, חלקם מרכזיים . הממשלה הנוכחית אף הגבירה פעולות אלה והחליטה להניע תהליך נרחב יותר לצמצום הנטל הביורוקרטי המוטל על המגזר העסקי, אולם בהיעדר החלטת ממשלה שתקבע מדיניות כוללת ותכנית לאומית לא נקבעו לוחות זמנים ויעדים מדידים לצמצום הנטל בכלל השירות הציבורי וטרם נקבע הגורם שיוביל את הטיפול הכולל בתחום זה. עוד נמצא כי כל אחד מהגופים הציבוריים פועל בתחום זה כראות עיניו, ללא הכוונה של תורה סדורה ומתואמת, וכי כל אחד מהם מצוי בשלב אחר של הטיפול בנושא.
בסוף שנת 2010 הנחה ראש הממשלה את משרדי הממשלה לקבוע בתכניות העבודה שלהם יעד נוסף - הפחתת הנטל האדמיניסטרטיבי (ביורוקרטי) ושיפור השירות לציבור. אולם הנחיה זו של ראש הממשלה טרם עוגנה בהחלטת ממשלה הקובעת מדיניות כוללת להפחתת הנטל הביורוקרטי בכלל משרדי הממשלה.
2. צמצום הנטל הביורוקרטי באמצעות טכנולוגיית מידע ותקשורת: מילוי והגשת טפסים וביצוע תשלומים הם מהביטויים המשמעותיים ביותר של נטל ביורוקרטי. השימוש בטכנולוגיית מידע ותקשורת הוא כלי חשוב המסייע להפחתת הנטל, כיוון שהשימוש במחשב הביתי חוסך את הצורך להתייצב במשרד ממשלתי או בסניף דואר כדי לבצע תשלום או כדי להגיש טופס. בשנת 1997 החל אגף החשב הכללי במשרד האוצר להפעיל את פרויקט "תהיל"ה" , שמטרתו בין היתר היא ניצול טכנולוגיית המידע והאינטרנט למתן שירותים ממשלתיים, ובשנת 1999 החל בביצוע תתי-פרויקט נוספים, כחלק ממה שנקרא לאחר מכן "פרויקט ממשל זמין".
יותר מתשע שנים לאחר החלטות ממשלה לאפשר לכל אזרח לבצע באופן מקוון את התשלומים לממשלה, עדיין יש תשלומים שאי-אפשר לשלם באופן מקוון. נוסף על כך, עדיין אין בידי משרד האוצר מיפוי מלא של כל התשלומים הממשלתיים - תנאי הכרחי ליישום החלטת הממשלה במלואה. זאת ועוד, טרם נעשה מיפוי לכלל הטפסים במשרדי הממשלה, וכך לא ניתן ליישם את החלטת הממשלה ממאי 2002 לאפשר למלא את מרבית הטפסים הממשלתיים באופן מקוון.
3. פעולות הגופים הציבוריים להפחתת הנטל: משרד מבקר המדינה העביר למנכ"לים של 25 משרדי ממשלה, תאגידים ציבוריים ויחידות סמך שאלון ובו הם התבקשו לספק מידע על פעולותיהם לצמצום הנטל. שלושה מ-17 המנכ"לים שהשיבו לשאלון ציינו בתשובתם כי לא הקימו צוותים קבועים לאיתור ולתיקון הליכים מכבידים; שמונה מ-17 המנכ"לים לא הציגו לפני משרד מבקר המדינה גורם במשרדם המרכז את הטיפול בנושא; עבודת המטה שעליה התבססו המנכ"לים שביצעו פעולות לצמצום הנטל הביורוקרטי, לא נעשתה באופן שיטתי ומאורגן ולא כללה את כל השלבים הדרושים לעבודת מטה ראויה.
סיכום והמלצות
תפקידם של הממשלה ושל המגזר הציבורי לשרת את אזרחי המדינה, ובה בעת לקיים הליכי בקרה נאותה לשם מתן זכויות לזכאים מצד אחד, ולשם מניעת הכבדת יתר שתפגע בציבור הנרחב ובפעילות הכלכלית במשק מצד שני.
מדינות ה-OECD ומדינות מתקדמות נוספות ממקמות את צמצום הנטל הביורוקרטי במקום גבוה בסדר העדיפויות שלהן כבר יותר מעשור; זאת מתוך הבנה שבעולם גלובלי צמצום הנטל תורם למשק תחרותי יותר ולהתמקדות המגזר הציבורי בשירות אזרחי המדינה, ולכן נדרשת פעולה שיטתית ומתואמת של כלל זרועות הממשלה על מנת להפחיתו.
בבדיקה של משרד מבקר המדינה נמצא שבמקרים רבים הטילו גופים ציבוריים על בעלי עסקים ותושבים נטל ביורוקרטי כבד ומיותר. כך למשל, משרדי ממשלה, רשויות מקומיות ותאגידים ציבוריים התנו מתן אישור או זכות לכשני מיליון מבקשים בשנה בכך שהמבקש ימציא אישור מטעם גוף ציבורי אחר בעוד שהיו יכולים להציע למבקשי האישור או הזכות אפשרות לחתום על מכתב המסמיך אותן לפנות לגוף האחר ולקבל ממנו את המידע הדרוש. הבדיקה העלתה כי הנטל הסב נזקים רבים, בין היתר הגדלת אי-הוודאות, סרבול, עיכוב והארכת ההליכים ללא הצדקה, וכרסום באמון של האזרחים בשירות הציבורי. ממשלות ישראל שכיהנו בעשור האחרון קיבלו החלטות פרטניות כדי לייעל הליכים ביורוקרטיים מסוימים, מקצתם מרכזיים. אולם באלה אין די, שכן טרם התקבלה החלטת ממשלה הקובעת מדיניות כוללת להפחתת הנטל הביורוקרטי בכלל משרדי הממשלה ודרכים ליישומה.
בהיעדר החלטה על מדיניות כוללת לצמצום הנטל הביורוקרטי, אשר מחייבת ומגייסת את כלל משרדי הממשלה, בהיעדר תכנית לאומית לצמצום הנטל ובלי תורה סדורה וגורם אשר יוביל וירכז את הפעילות הממשלתית, לא נקבעו לוחות זמנים ויעדים מדידים לצמצום הנטל בכלל השירות הציבורי, וכל אחד מהגופים הציבוריים פועל בתחום זה כראות עיניו. צמצום הנטל הביורוקרטי אינו מוטמע כחלק מהתרבות הארגונית וכחלק מהפעילות השוטפת של מרבית הגופים הציבוריים שנבדקו.
בהתאם ללקחים מן הביקורת הנוכחית ולתובנות שגובשו בעולם, הפחתת הנטל הביורוקרטי באופן יסודי ושיטתי מחייבת את הממשלה לקבוע לשם כך תכנית לאומית ולקבל החלטות בנושאים האלה: קביעת יעד כמותי להפחתת הנטל; הוראה על עבודת מטה לפיתוח שיטות מדידה ושיטות הערכה המותאמות לישראל; הכוונה ותיאום של פעולות הממשלה לצמצום הנטל; חיוב כל אחד ממשרדי הממשלה לפעול בתחומו הוא להפחתת הנטל; מינוי גורם שירכז את הטיפול בנושא וינחה את הפעולות של שאר המשרדים; קביעת רכיבים בתהליך להתנעתו, בהם תקציבי פעילות, חובות דיווח של המשרדים לגורם המרכז את הטיפול בנושא ודרכי מדידה של הנטל הביורוקרטי ושל מידת הפחתתו; הגדרת בעל התפקיד שאמור לרכז את הטיפול בתחום בכל אחד מהגופים, אפיון תפקידו, המלצה על שיטות עבודה והנחיה בנוגע לאופן שימור הידע.